深化农地产权变革的路径

9.3.3　深化农地产权变革的路径

中国区域经济发展的不均衡性导致农民对土地制度的要求差异很大，贫困地区耕地主要体现在生存保障功能，非贫困地区则需要强调土地的发展功能。作为一个全国适用的土地法律，其方向不应是设计一个普适的具体的土地产权安排架构（这是根本不可能的），而是需要考虑如何科学地下放设计具体制度的权力。法律要做的事情是承认和保护农民在土地制度上创新的权利和新的契约安排，而不是事后追认，这是市场经济条件下，法律能做的最有效率的事情。反观土地承包法的内容，沿袭了“转轨”时期基层突破旧框架—上层追认—基层再突破—上层再追认的老路。由于全国经济发展的不均衡特点，对承包制的突破不应统一进行，而应差别对待，条件成熟的地方可以把突破的权力交给农民。农民对农村土地拥有集体所有权，集体有权把土地以一定方式分给农民或交由农民使用，这是农民本来就有的权利。政府不是给予农民新的土地权利，只是把土地权利“还给”农民，它只须尊重并保护农民对土地的处置权就可以了。

土地政策制定须遵循差异化的原则，以取得“公平与效率”的统一和政策的合法性。首先是按地域差别对待。考虑到在不发达地区耕地起到的保障作用和人地矛盾的现实，可以继续维持贫困地区耕地的集体所有农户承包经营的土地制度，同时加强对这些地区的支持力度，特别是转移支付，以减轻土地社会保障的压力，尽早解放其生产功能。对非贫困地区的农民则给予耕地的永佃权，允许其转让。这样，有条件转移到城市的农村劳动力可以通过转让耕地的永久使用权获得他在城市发展的启动资金，其他地区的农民可以通过购买土地的使用权，实现农村劳动力的跨区转移：不适宜生存地区→欠发达地区→发达地区→城市。通过先放开发达地区的农村土地市场，可以在稳定的前提下（工业创造就业能力的限度内）实现劳动力的跨区递补流动，使农民从不适宜生存发展的地区转移出来。需要强调的是，由于迁居需要大量的固定投入，根据投资回收模型承包制下劳动力的转移只能是短期的，实现劳动力的长期跨区转移必须突破承包制。

其次是按产业差别对待。对主要依靠规模经济技术发展的产业（如林业、养殖业等），以及像“四荒”资源开发等，因需要大量的初始投资，投资回收期较长，需要给予完全的土地所有权，保障其转让、继承的权利，这样才能实现资源配置的最优化。由于集体所有的耕地已负起了贫困地区农民的生存保障职责，这些非耕地资源不论在何地区都应是以发展为导向的。

最后是按所有权主体差别对待。农村土地一部分归集体所有，一部分归国家所有。对于集体所有的土地，政府要减少行政权对所有权的干预，变三权分离为两权分离（所有权与经营权，废除与身份相联系的承包权）——适用贫困地区；或合为一权独立——适用非贫困地区；给予并保护农民制度创新的权利。国家在农村拥有的土地主要是非耕地，如已收归国有的非农建设用地，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂等。这些资源的功能只能是用于发展，需要政府根据效率原则进行制度创新，视情况不同可以实行出售给个人所有（完全所有权）、国家所有个人拥有使用权（用途、期限无限制）、国家所有下的永佃权（用途管制、期限无限制）、国家所有下的承包经营权（用途、期限有限制）等。

要保证差异化原则的有效实施须进一步分析牺牲土地效率换保障的条件。首先人地矛盾突出是土地承担保障功能的必要条件，但不是充分条件，因为劳动力向非农行业的转移可以缓解这一矛盾（如浙江省）。同样地，如果农村社会保障完善程度较高，或农民收入实现了多元化，土地承担社会保障的压力就会降低。农民收入水平低也不是土地承担保障功能的充分条件。农民的贫困可以分为资源贫困（包括物质资源和人力资源）和制度性贫困。前者是由于土地贫瘠、生产技术水平低等短期无法克服的因素造成的贫困，后一种贫困则完全是由于制度安排导致的。例如，农民的高税费负担直接减少农民的收入；粮食购销体制和农产品补贴制度改革不到位，导致农产品生产的低回报，甚至农民增产不增收。贫困都会使农民产生保障需求，但制度性贫困肯定不是让土地承担保障功能的充分理由。另外，通过产权制度创新提高土地使用效率、利用规模经济，可以更有效地增加农民收入，提高农民福利水平。⁽⁴⁾因而对于农业的生产技术水平、土地投资价值高的地区需要通过对土地产权的进一步明晰降低交易成本，促进经济增长。

如果用集合A表示人均土地少于一定数量的区域，集合B表示农村非农就业人数（已离土但仍为农村户口）低于一定比例的区域，集合C表示农民收入结构中非农收入低于一定比例的区域（未离土农户兼业情况），集合D表示农业生产技术水平低于一定程度的区域，集合E表示资源贫困对农民收入影响高于一定程度的区域，集合F表示农村社会保障、救济体系不完善的区域，集合G表示制度性贫困对农民收入影响高于一定程度的区域（上述具体比例可根据地区发展状况测算）。真正需要土地暂时承担社会保障职能的区域应是A∩B∩C∩D∩E∩F（注意不包括G），即同时满足以上条件的区域才不得不以效率换保障。但通常人们容易进入一个误区，认为只要符合上述任一条件，土地都应以社会保障功能为主，用集合表示就是A∪B∪C∪D∪E∪F∪G（包括G）。后一种认识的危害主要有两点：一是没有认识到劳动力转移、收入多元化、农业技术水平的提高、农村社会保障的完善都可以不同程度地替代土地的保障作用（有的是直接替代，有的是通过缓解人地矛盾间接替代）。有条件的地区可以通过发展解决保障问题，土地制度的“一刀切”会导致过多的效率损失。二是忽视了资源贫困和制度性贫困的区别，认为只要人均收入低，土地就需要均分。这种认识将政府治理制度性贫困的责任推卸给土地，而农民则陷入了制度性贫困—牺牲土地效率换保障—制度性贫困的怪圈。不过，要把这两种贫困区分开非常困难，所以差异化原则的有效实施需要农村税费制度改革、农产品补贴、粮食购销体制改革先期进行。通过减少制度性贫困、增加农民收入、减少土地的社会保障压力，可以更有效率地实施差异化原则，最大限度地释放农村生产力。

农民的土地权利被侵蚀，是导致农民贫困的制度性原因之一。制度性贫困使农民陷入普遍的贫困，农业剩余劳动力向工业转移对缓解人地矛盾是有益的，但不可能使8亿农民全面解脱贫困。消除制度性贫困，给农民以发展的自由才是根本的途径。在现有农地产权框架下，承包期限的延长对农业投入的影响是有限的、有条件的，承包制不利于规模经济技术的推广应用。为推进农业现代化和最终解决“三农”问题，需要进一步改革农村土地制度，还给农民应有的土地权利。鉴于土地在贫困地区承担社会保障责任的现实，农地产权改革可以遵循地域差异化、产业差异化和所有权主体差异化原则，在“公平”和“效率”间寻求平衡，逐步赋予农民土地所有权。