国际金融危机背景下促进中国产业发展的对策建议

内容提要：当前的中国产业发展态势，是长期以来形成的中国产业发展方式的调整和国际金融危机叠加的结果。国家宏观政策的调整促使中国经济和产业发展企稳回升，2010年中国产业发展将继续保持较好态势。但是，不能忽视在产业发展中出现的“国进民退”、新一轮“产能过剩”等一些新问题和新现象。需要国家出台相关政策来保持中国产业发展的良好势头。

从2008年8月国际金融危机在全球爆发开始到2009年8月整整一年，国际经济经历了2008年年底的最低谷，之后开始出现缓慢回升的一个过程，目前，国际金融危机已经进入了后期阶段。在这个背景下，中国国民经济和产业也在国际金融危机过程中进入增长低谷后，缓慢回升。如何在国际金融危机尚未结束的条件下促进中国产业实现高速健康发展，以及如何保证在国际金融危机结束后中国产业继续保持良好的发展态势，是本报告研究的出发点。

（一）近年来，中国经济持续高速增长，但传统的发展方式使得中国的经济增长和产业发展难以为继，需要进行调整

表1－1　2003～2007年中国GDP及三次产业增长速度　单位：%

中国在2003年开始进入了新一轮高速增长周期。但在这一轮增长周期中，中国产业主要是以工业为主的第二产业快速增长带动经济增长而形成的，而第二产业又是由重化工业特别是高耗能产业持续保持高速增长来带动的。受资源、环境、土地等制约，以工业（重化工业）为主的第二产业可持续高速发展受到挑战，中国经济增长需要由第二产业带动向第一产业、第二产业、第三产业协同带动转变。而从产业发展方式看，在这一轮高速增长周期中，主要是由投资和出口拉动的高投资、高出口也缺乏可持续性。从世界各国的发展经验看，中国产业发展方式迫切需要从由投资、出口拉动向出口、消费、投资共同作用转变。

（二）国际金融危机使得中国快速进入了产业发展的调整期

产业发展进入一个调整期，主要是指在这个时期无论是从产业增长速度，还是各产业之间的关系以及产业发展方式等方面都和前一段时期有所调整。国际金融危机使得中国产业发展出现了一个短时的调整期。

1.受各种因素影响，2008年已经有部分高增长产业特别是重化工业发展开始理性回归，增长速度有所降低

在中国2003～2007年的这一轮高增长周期中，包括房地产、装备制造、煤炭、钢铁等高增长行业（主要是重化工业）是拉动中国经济快速发展的主动力。这些行业在经过近5年的高速发展，存在比较严重的产能过剩，就出现了一个高增长理性回归问题。

在国家宏观政策引导下，某些行业全国性的产能过剩导致了产业投资力度弱化，从而受投资需求拉动的产业增长缓慢。加上房地产业在经历了多年的高增长后在2008年进入调整，受投资拉动的相关产业如钢铁（黑色金属及延压）、通用设备制造业增长受到抑制；而出口型产业在国家出口政策的调整后也受到很大的冲击。与此同时，近年来的上游产业价格上涨的冲击，特别是从2007年开始原材料如石油、能源成本不断上升，化学原料和化学制品制造业、交通运输设备制造业、电气机械及器材制造业、通信设备计算机及其他电子设备制造业，因原材料价格高企、产品价格下调而受到冲击。

2.国际金融危机加速中国产业发展的调整步伐

（1）工业领域受国际金融危机的影响比较明显。

主要体现在两方面：一是外需减弱直接导致了中国出口型产业增长速度快速下滑。国际金融危机导致了国际市场需求萎缩，从而对中国以出口为主的产业发展产生冲击。比较典型的行业包括电子信息制造业、纺织服装业等。[1]二是通过出口型产业向非出口型产业的传导间接引发产业衰退。

（2）第一产业受国际金融危机影响不大，第三产业在国际金融危机中继续保持较快增长态势。

第一产业受金融危机影响并不大，产业保持平稳增长。中国第一产业受国际金融危机影响主要体现在部分地区、部分农产品出口方面。由于中国农业发展基本上还是以内需为主，加上农产品基本上属于生活必需品，收入弹性系数小，为此，总体上中国第一产业继续保持稳定增长态势。2008年全年实现了5.5%的较高增速，2009年上半年增速比2008年的同期高0.3个百分点。2009年的夏粮总产达到2467亿斤，实现新中国成立以来首次连续6年增产；夏收油菜总产和单产均创历史新高。

在2008年的第四季度中，虽然物流、房地产业、旅游、金融业等第三产业的部分行业受国际金融危机的冲击较大，中国第三产业在2008年全年仍然保持了9.5%的增长速度，增速高于GDP0.5个百分点，高于第二产业0.2个百分点。自2009年以来，第三产业增长速度仍然保持较高增速，在第一季度以高于GDP1.3个百分点、第二产业2.1个百分点，第一、二季度高于GDP1.2个百分点、1.8个百分点的速度增长。

表1－2　GDP和第三产业增长速度比较　单位：%

资料来源：根据《中国统计年鉴》（2008）和《2008年中国国民经济和社会发展统计公报》整理。

第三产业具体各行业受国际金融危机的影响存在差异。整体来看，为居民提供生活必需品的消费服务业所受影响较小。但满足居民享受需求的服务业所受影响较大。生产性服务业的发展如物流等受到比较大的冲击，在会展服务业、商务服务业和某些专业市场也有突出表现。由于企业投资活动低迷，特别是中小企业投资信息不足，许多地方面向企业，特别是中小企业的企业管理服务、法律服务、会展服务、咨询与调查服务，甚至广告业务严重萎缩。[2]

3.2009年第二季度以来中国经济呈现企稳回升态势，但不同产业表现不一

从2008年下半年开始，受国际金融危机和国内其他因素的综合影响，中国经济和产业发展增速放缓。各季度的国民经济增长速度数据显示，中国国民经济在2008年第四季度增长速度为6.8%，在2009年的第一季度下滑到6.1%。可以基本判断为中国经济增长和产业的增长速度的低谷时期为2008年年底和2009年的第一季度这一时间段。但数据显示，具体到不同的产业和行业而言，恢复较快增长态势的时间则存在差异。

表1－3　2008年以来季度累计增长速度　单位：%

表1－4　规模以上工业单月增长速度变化　单位：%

从作为影响国民经济增长最主要的工业增长速度单月数据可以发现，中国工业增长速度在2008年11月份为最低值，仅为5.4%，工业增长在经历了2008年第四季度快速回落后，进入2009年开始缓慢回升。工业内部，2008年第四季度轻工业开始快于重工业增长；2009年5月重工业在经历了2008年的快速回落后在缓慢回升。2009年6月重工业增长重新开始快于轻工业。

表1－5　2008年8月份以来单月规模以上工业增加值增长速度　单位：%

大多数传统出口型制造业[3]受国际金融危机影响增速下滑，从2009年第二季度开始增长缓慢回升。根据投入产出表（2002）计算，主要依靠出口拉动的产业包括纺织业，服装皮革羽绒及其制品业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业，仪器仪表及文化办公用机械制造业等几个行业。应该说，在国际金融危机爆发以前，出口对这些行业的影响同样是巨大的。而随着国际金融危机的影响，传统的出口型产业受到冲击最大。而随着企业将市场转向国内以及国际市场的逐步恢复，出口型产业的增长也在逐步从国际金融危机的阴影中走出来。

表1－6　消费、投资、出口对行业增长的拉动作用系数比较

资料来源：根据投入产出表（2002年）计算。

表1－7　2008年8月份以来单月规模以上工业行业增加值增长速度　单位：%

续表

而从2009年前8个月的数据显示，纺织业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业，仪器仪表及文化办公用机械制造业等传统出口型产业的增长速度仍然低于全部工业增速。纺织服装制造业由于在国内市场消费也是其重要增长因素，虽然国际金融危机使得出口受到影响，但大多数企业把市场转向国内，从而使得该行业仍然保持比较高的增长速度。

需要指出的是，随着国际金融危机的蔓延，第三产业中的部分满足享受和发展需求的服务业出现了加快发展甚至“逆市增长”的态势，在房地产业、旅游业和文化、体育产业等方面表现得尤其突出。根据中国文化部2009年6月初的测算，2009年以来，包括电影、电视、新闻出版、动漫游戏等在内的文化产业平均增长17%，其中电影、图书和舞台剧收入增长都在20%以上，呈现强劲增长态势。

（一）促进产业发展的扩大内需政策效果明显

1.扩大消费政策对汽车、以家电为主的轻工产品及部分第三产业具有明显的推动作用

近年来，中国一直在实施扩大消费需求的政策。在国际金融危机到来后，扩大消费的政策进一步推行细节。比较典型的政策措施如家电（汽车）下乡政策；家电和汽车以旧换新政策；鼓励汽车消费的政策（对1.6升以下的汽车的购置税减半征收）；房贷政策优惠；等等，还有部分地方政府为了刺激消费而发放各种消费券。近几年，中国一批消费需求拉动型产业如房地产、汽车在2008年国际金融危机到来时同样出现了增速放缓问题。在国家消费政策的驱动下，交通运输设备制造业中的汽车产业、房地产业等行业在2009年第二季度开始重新呈现比较高的增长速度。

2.高强度的投资扩张拉动了装备制造业的快速发展，稳定了能源、原材料行业的市场需求

2008年底，为应对国际金融危机，保证国家经济和产业快速发展，中国新增了1000亿元中央投资项目。之后，国家出台政策计划用三年时间实施4万亿元投资计划。

表1－8　国家4万亿元投资方向和资金测算　单位：亿元

在中国的投资计划中，除了生态环境建设方面外，其他内容包括保障性住房建设方面；农村民生工程和农村基础设施建设方面；重大基础设施建设方面（哈大、武广、南广、贵广等一批重大铁路项目加快建设，高速公路路基桥涵工程加快施工）；医疗卫生、教育、文化等社会事业方面；自主创新和结构调整方面都和建筑工程项目有密切关系，对于拉动中国的建材工业包括钢材、水泥等行业发展有重要作用。部分投资需求拉动型产业出现了高速增长或者恢复性增长（见表1－9），国家的扩大内需政策对产业增长速度有明显效果。

表1－9　2009年以来投资需求拉动的典型行业增长速度　单位：%

（二）刺激出口政策对于中国产品出口具有一定的稳定作用，尽管出口增速下降，但市场份额上升

自国际金融危机以来，在立足于扩大内需的同时，针对外需急剧萎缩的情况，采取了一系列稳出口、保份额的政策措施，包括7次提高劳动密集型和机电等出口产品退税率，取消或降低部分产品出口关税，继续限制“两高一资”产品出口等；还采取调减加工贸易限制类禁止类目录、扩大外贸发展基金、清理出口环节收费等措施，稳定外贸出口。

表1－10　2008年8月份以来中国出口退税率调整一览表

续表

从当前的数据看，虽然国家制定了一系列的鼓励出口政策，但出口的形势仍然不太好。2009年前7个月，中国出口6271亿美元，下降22%；尽管出口降幅依然较大，但在国际市场上的份额有所上升。轻纺产品出口降幅明显低于其他产品，服装、箱包、鞋类和家具出口额分别下降9.1%、8.2%、5.2%和9.8%，远低于22%的整体出口降幅。机电和高新技术产品出口分别下降20.8%和19.8%。

（三）国家产业调整振兴规划在长短结合中促进重点产业调整和升级

自国际金融危机爆发后，从2008年11月开始，根据国务院部署，由国家发展和改革委与工业和信息化部会同国务院有关部门开展了钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息以及物流十个重点产业调整和振兴规划的编制工作，2009年7月国务院又审议通过了《文化产业振兴规划》，文化产业成为国家后续产业调整和振兴规划的重要内容。作为应对国际金融危机，保增长、扩内需、调结构的重要措施的这些产业振兴规划，从某种意义上看，各产业振兴规划是和国家4万亿元投资相配套的。但产业振兴规划更有明显的产业指向性，产业规划目标是立足国际金融危机背景，着眼于后金融危机，对于产业结构调整具有引导作用。以钢铁产业为例，着眼于国际金融危机后国际钢铁产业发展态势和中国钢铁产业发展的市场需求。《钢铁产业振兴规划》提出了目标和有关政策措施，从技术、规模、环境保护方面来规范现有钢铁企业发展，提高产业集中度，提高产品附加值，具有明显的立足长远的结构因素引导作用。

（一）2010年产业发展影响因素分析

1.国际经济形势有一定的改善，外需增长将有所提高，但难以恢复到近年来高速增长态势

随着全球各国的救市政策的实施，截止到2009年第三季度，全球经济已经呈现复苏迹象。虽然从目前的发展形势看，2010年国际金融危机的阴影难以完全走出，但可以预计2010年国际经济形势相比2009年还是有所好转。整体上看，中国出口形势虽然难以回到2007年的高度，相比2008年、2009年还是有所好转。

对于具体产业而言，特别是劳动密集型产品和原材料产品的出口将受到比较多的限制，出口难度仍然较大；而发达国家采取扶持低碳经济发展的政策使国际需求增加，加上中国在和新能源有关的产业具有一定的竞争优势，相关产品出口将更为乐观。

2.国内需求继续保持较高增长态势，但投资需求仍然是国内需求快速增长的主体

整体上看，在投资需求的拉动下，2010年中国国内需求将继续保持较高增长态势。

（1）国内消费需求保持稳定增长，但难以有大的提高。

应该说，这次国际金融危机对中国整体消费需求能力没有大的损伤，国内消费将继续保持稳定增长：一是2003～2008年间（主要是2008年上半年）中国经济保持了连续5年的高速增长，人们整体收入水平有大的提高，对于抵抗国际金融危机的冲击有一定的经济实力。二是国际金融危机对中国产业产生冲击的对象主要是出口型产业，并没有波及全部；国际金融危机中收入受影响的主要群体是农民工和职业层次比较低的群体，而他们不是中国消费的主体。三是中国经济在2009年继续保持较高增长速度，国民收入持续增长。2009年上半年被调查农户人均现金总收入3005.6元，比上年同期增加165.1元，增长5.8%，扣除物价因素，实际增长7%左右。2009年第一季度全国城镇在岗职工平均工资为7399元，虽然比去年同期增幅回落了4.9个百分点，但仍然增长了13.4%（未扣除价格因素）。2009年上半年城镇人均可支配收入实际增长11.2%（不扣除价格因素同比增长9.8%）。

表1－11　中国居民收入变动情况　单位：%

资料来源：2007年以前数据来源为《中国统计年鉴》（2008）计算；2008年数据为《2008年中国国民经济和社会发展统计公报》。

但是，消费需求增长和收入增长密切相关，由于人们对于未来收入增长的不确定性，[4]加上当前中国还存在大量阻碍消费需求增长的因素存在，依靠短时的刺激性政策还是难以有大的突破。[5]

图1－1　2003年以来中国消费品零售总额增长速度（名义）

（2）投资需求在国家“4万亿元投资”政策的推动下继续快速增长。

2009年以来，中国投资需求在国家政策推动下保持了快速增长态势。虽然对于产业发展前景还不看好，民间投资并没有完全启动，但4万亿元投资项目中大量的基础设施项目已经开工，2010年虽然难以继续保持2009年的高位增长，总体上看，投资需求仍然保持比较旺盛的势头。

3.企业资金紧张的态势难以改变

2008年以来，由于市场需求萎缩，产品销售难度大，加上2008年上半年以前原材料涨价等因素导致了企业效益不佳，而银行的“惜贷”在短时间难以有大的改变（根据有关资料分析，2009年以来的大幅增长信贷资金的去处有相当部分进入了股市、楼市以及制造业企业的短期资金），企业发展资金紧张问题难以在短时期内得到改观。

4.资源制约问题暂时有所缓解，重化工业发展的成本有所降低

主要体现在两个方面：一是电力资源充足。尽管中国经济在逐步恢复较高增长速度，而其中保持较快增长的轻工业和第三产业持续对经济拉动作用比较大，高耗能的重化工业增速整体上则还未实现高增长，中国在2009年的电力资源表现充足，在6月、7月用电高峰期未出现拉闸限电，这在2003年经济高速增长以来还是第一次。按照这个趋势，2010年，中国产业发展也将有足够的供电量支持。二是石油价格保持平稳。而国际石油价格在经历了2008年前期的高位后，在2008年下半年出现大幅回落，截止到2009年10月份纽约石油价格仍然保持在80美元/桶以下。即使世界经济在2010年开始复苏，石油价格也难以达到2008年的高位。

5.技术积累难以在短时期取得突变

长期以来，中国产业技术升级主要依靠外资，产业自主创新能力不强，技术积累弱。在国际金融危机来临时，本来有动力潜心提升自身的技术水平（根据我们对企业的实地调研发现，在经济形势好的情况下企业的动力往往是扩大再生产而不是技术创新），但由于中国缺乏长期的技术积累，大多数企业难以实现技术上的突破。

6.国际金融危机导致了企业的赢利能力下降，降低了产业转型升级的能力

经过2008～2009年的经济衰退和产业调整，大多数企业的赢利水平有大幅度下降，2009年1～7月份，全国22个地区工业实现利润11107亿元，同比下降17.3%。企业资金积累减少，造成了转型升级能力减弱，从而即使有转型升级的需求，也难以在短时期实现。

7.市场环境变化，市场竞争更加激烈

一是由于国际市场难以扩大，国内大量的出口型企业将产品转向国内市场；二是国际跨国公司的目光更加重视经济形势较好的中国市场，外资企业为了抢占国内市场而加大投入，国内市场将面临外资的争夺。资料显示，2009年上半年中国汽车产销两旺，销量达到609万辆，同比增长近18%，暂时成为全球最大的汽车生产国和汽车市场。在上半年中国609万辆汽车销量中，乘用车占了74.3%。而在乘用车销量中，跨国汽车公司投资的合资企业占了七成左右。

8.产业发展的政策继续比较宽松

当前，国际金融危机已经进入了后期，国际经济形势开始好转，中国经济也已经企稳回升。但从目前发展态势看，国际金融危机对世界经济的影响到2010年还难以完全消除。国家也一再强调稳定当前经济好转势头，要保持政策稳定性。而且从2008年底开始国家先后出台了“十大产业振兴规划”，2009年7月22日国务院又通过了“文化产业振兴规划”，这“10＋1”产业规划期为时3年。因此，可以判断2010年产业发展政策应该将继续延续2009年的宽松的特点。

（二）2010年中国产业发展态势判断

1.总体上看，国民经济和产业继续保持较高增长态势，三次产业协同带动经济增长的态势进一步明显

受国内需求较快增长的拉动以及国际形势好转从而出口衰退的止缓，2010年中国经济发展速度将继续保持较高增长态势。

中国目前已经进入了工业化中后期的工业化阶段转型时期。这个阶段属于第三产业快速发展时期，工业内部则进入了高加工度化时期。国家以及各级政府高度重视第三产业发展，纷纷制定了促进第三产业发展的政策。在国际金融危机背景下，许多地方更是把发展第三产业作为未来产业发展的新增长点。2008年中国国民经济出现了第三产业快于第二产业增长的格局，从2009年前三季度国民经济和产业发展态势看，2009年全年将继续保持第三产业快于第二产业增长的态势，2010年中国将继续保持这个态势，第三产业占GDP的比重将进一步提高。

2.传统型主导产业继续保持高增长态势

2009年，中国经济和产业主要依靠投资拉动。而在2009年的投资处于高速增长，而且主要是基础设施领域，重化工开始呈现快速增长态势。[6]当前中国仍然是城市化和工业化交织推进时期，围绕城市化推进房地产、交通物流、家电、汽车、化工等传统的主导产业，依然在2010年乃至2011年继续成为中国产业增长点的主要带动力。

表1－12　国内乘用车企业近期扩产建厂计划一览表[7]

续表

3.在国际金融危机中出现了部分“逆势增长”的产业将成为继续保持较高增长态势

根据国际上历次经济危机背景下第三产业发展的经验，文化产业往往能够在经济危机中“逆势”增长。可以判断，在文化产业振兴规划的推动和当前需求的作用下，文化产业将成为中国第三产业新的增长点。另外，第三产业的一些其他行业和新兴业态如现代物流、网络信息、服务外包和创意设计、品牌会展等新兴服务业继续成为新的增长点。

4.战略性新兴产业将在国家政策支持下有所发展

中国已经把新能源产业、生物产业、环保产业等作为新兴战略性产业来培育扶持。应该说，从国家战略角度看，中国发展新能源产业、生物产业大有必要，而且中国在技术上也基本具备了发展的条件。但一个国家新的经济增长点一方面是需要新的技术，更重要的还是要有新的需求。以20世纪90年代中国汽车产业为例，当时汽车工业技术很先进，可是在当时汽车工业却不能成为中国的增长点，因为中国根本就没有这样的市场购买力，没有足够的需求来支撑发展规模。基于当前中国处于工业化中期，需求更多的还是传统消费。中国对于新能源等产业的投资主要是依靠政策推动，而不是真正的市场需求作用，短时期还难以真正成为经济增长点。但在国家政策的推动下，加上需求的逐步培育，还是有所发展的。

（一）“国进民退”对经济增长和产业发展的作用问题

关于“国进民退”问题，目前有两个流行的观点：一是国家4万亿元投资计划正在对民营经济产生挤出效应；[8]二是国有资本在大量扩大在各产业的比重，民间资本则是在相应地退出。[9]这两个观点一定程度可以集中为一点：就是所谓的“国进民退”对经济增长和产业发展的作用存在阻碍作用。

1.当前实施的扩大投资需求政策不会引起国有资本挤出民间投资，要保证中国产业资本投资旺盛的关键是要使产业发展前景明朗

数据显示，中国从2009年以来投资增长速度应该是比较高的，而且比2008年同期高速增长，从2009年7月份开始投资增速开始放缓（但仍然保持高速增长）。投资增速放缓主要是国有投资放缓（非国有投资的增速还是在不断提高），在2008年底的大量基础设施建设开工后，在产业投资还没有多大启动的情况下，增速放缓是必然的结果。但无论是何种结果，都和国有投资挤出民间投资没有多大关系。4万亿元投资的主要领域是基础设施（主要是铁路、公路、机场），这些领域民间资本投资意向本来就不高或者具有国有控制的必要性而限制民间资本进入。而产业投资领域，在当前国际金融危机背景下，由于发展前景还不明朗，无论是国有投资还是民间投资都不太愿意（当然，对于民间资本而言，还存在某些行业领域的管制问题）。

值得注意的是，当前中国的投资高速增长缺乏可持续性，基于以下几个方面的因素：一是中国已经开始进入了投资推动和消费拉动共同作用的产业发展时期，继续过去的高投资增长速度是很难保持的。目前中国基础设施领域存在大量的“重复投资”和“超前投资”说明了中国的高投资缺乏可持续性。二是投资拉动产业发展的作用是需要其他因素共同作用的，关键是需要政策引导新的增长点。国家产业增长点的引导政策还不明朗，且对产业发展引导少。

表1－13　城镇固定资产投资增长情况[10]　单位：%

2.“国进民退”要考虑行业的差异性

归纳当前人们对“国进民退”问题的看法，包括三个方面：一是当前中国一些行业出现国有企业“吃掉”民营企业问题；二是十大产业振兴规划和金融体制环境对国企“更为有利”，民间资本难以获得资金；三是国有资本进入基础设施领域，民间资本退出。[11]

在国际金融危机背景下，国家支持政策往往是有重点选择的。目前的国有企业基本上都是大型企业，在国民经济中具有重点带动作用，选择作为支持重点是无可非议的。实际上也存在大量的非国有骨干企业获取国家政策支持（如山东魏桥集团作为全国最大的纺织企业就获取了国家政策和资金的支持）。在当前国际金融危机背景下，哪怕是全世界自由经济最典型的美国政府在支持本国经济发展中，采取的政策也还是“国进民退”，如通用公司申请破产保护后，美国政府注资通用公司，美国财政部拥有新通用公司60.8%的股份。

国有经济经过多年的战略性调整和重组，主要集中在资源性、基础性行业和大型国有企业。从产业特性来看，一般竞争性行业已经完全放开，中国经过30年的国有企业改革，大多数国有企业已经成为市场经济的主体，其行为和民间资本相同，都是按照市场机制行事，通过市场竞争实现资本自由进出，如果能够创造一个平等的资金获取环境和平等的市场竞争环境，“国进民退”问题就不用讨论了。而当前中国资源性行业特别是煤炭行业出现很多社会问题，主要原因是非国有资本进入过度。从社会责任和加强资源保护来看，还是需要国有资本的进入。但“民退”需要充分考虑对其退出的补偿性；高科技行业还是鼓励需要大量的民营资本进入；对于一些能够放开的垄断性行业，应该建立公平竞争的市场环境，逐步消除垄断性行业的所有制限制。

（二）如何看待和解决“产能过剩”问题

1.产能过剩问题有新表现

需要指出的是，扩大投资需求的政策不会导致所谓的“结构固化”问题。在上一轮经济高速增长周期（2003～2007年），中国重化工业高速增长。但目前的扩大投资需求的政策虽然拉动中国重化工业继续保持较高增长态势，但从中国工业化进入中后期阶段和中国现有经济恢复态势看，重工业化快速增长不一定会导致上一轮增长周期重化工业所占比重持续上升的现象。当然，由于重化工业存在“投资和产业发展的自我循环”问题，加上前段时期中国部分行业存在的“产能过剩”问题并没有根除，在地方政府加快发展的驱动下，对于政策的执行存在放松的可能，从而导致了产能过剩问题重新出现。

根据目前各界讨论的观点，这一轮产能过剩问题除了原来的某些重点行业如钢铁、水泥等出现了新一轮过剩外，还体现在三个方面：一是高端产业或产品出现投资过剩的隐患进一步显现。2009年8月26日国务院常务会议提出比较典型的行业如多晶硅、风电装备等，存在产能过剩。资料显示，截至2009年上半年，四川、河南、江苏、云南等20多个省有近50家公司正建设、扩建和筹建多晶硅生产线，总建设规模逾17万吨，总投资超过1000亿元。倘若这些产能全部实现，相当于全球多晶硅年需求量的两倍以上。二是某些产业的高附加值产品出现了产能过剩问题。以钢铁产业为例，中国钢铁产能过剩问题虽然严重，[12]细分钢材的过剩内容可以发现，对技术和设备要求相对较低，产品附加值较低的钢材，产品附加值较高，多用于家电、船舶和汽车行业的加工制造的板材都过剩，但两者相比，板材过剩更为突出。三是基础设施建设“过度超前”问题。各级地方政府推出了刺激经济的投资计划，其重点投资方向大多数指向了基础设施建设，从而造成了“过度建设”基础设施问题。[13]

2.“产能过剩”问题需要进行分类看待

从理论上讲，中国从1997年开始进入了“过剩经济”时代，之后“产能过剩”已经是中国市场经济的一个常态问题。从2003年国家对原材料工业如钢铁、氧化铝、汽车等行业提出“产能过剩”以来，“产能过剩”问题真正成为中国宏观经济和产业发展关注的热点问题。从严格意义上讲，在市场经济条件下，严重的“产能过剩”问题才是造成市场资源配置大量浪费的原因。而“产能是否严重过剩”不能简单地以某一时点的产能和市场需求关系来判断，因为市场需求也是一个变动的因素，需要考虑不同产业的特性、不同的经济背景等因素来判断。有些产业具有明显的增长特性，可以经过几年的时间而消化所谓的某一时点的“过剩产能”，而有些产业的增长特性比较缓慢甚至存在需求衰退，则会导致“过剩产能”更加严重；而对于经济背景而言，在处于经济高速增长期和处于经济衰退期出现的“产能过剩”问题也是需要区别的，经济衰退期的“产能过剩”问题在进入经济恢复后往往能够消化一定的“过剩产能”问题。为此，基于不同的标准考察，对于“产能过剩”的判断应该存在差异，如产业特性（衰退性产业和成长性产业）、市场背景和产业前景等。由于存在市场“优胜劣汰”机制，往往落后的产能在市场竞争中被淘汰，使得某一产业是否存在“产能过剩”难以准确判断，而且也使得静态地判断某一产业的“产能过剩”是不准确的。加上市场判断存在国际和国内两个方面，从而使得判断上更加困难。

国家（政府）和市场（企业）对于“产能过剩”的判断存在比较大的差别。这也是往往国家（政府）判断出现“产能过剩”而还有大量企业（特别是民间资本）进入的原因。[14]但是，也不是说“产能过剩”问题就无法判断和不需要政府干预。在市场经济条件下从产业发展特性看，可以参考以下几方面解决：一是落后的产能应该限制和淘汰；二是资源性行业和原材料工业不能出现大量的“产能过剩”，需要政府出台政策解决，防止造成资源的浪费；三是民间资本（国有资本往往存在不计成本的投入）进入某一行业而导致“产能过剩”不必要限制，可以通过市场机制淘汰；四是高技术行业不必要严格限制，可以通过有关政策引导；五是基础性领域的过度投资问题需要通过科学规划，适当控制。

这一轮所谓的“产能过剩”问题是在国际金融危机背景下出现的，对这一问题的判断要更为谨慎。[15]政府要做的事情是严格环境准入标准和技术准入标准，要从土地、投资强度、环境保护等控制增量，通过政府补贴等方式降低退出障碍，调整存量，完善优胜劣汰的机制。

当前国际金融危机已经处于后期，各国经济在逐步恢复，中国经济增长和产业发展也在企稳回升。制定促进中国产业发展政策的出发点，一是要保持经济增长和产业发展的良好势头；二是立足国际金融危机后，保持中国经济增长和产业的可持续快速增长。为此，政策的制定要包括短期效应和长期作用两方面，要立足当前，着眼于长远，关键还是要加快产业结构调整，提高中国产业竞争力。

（一）建立内生的投资增长机制，实现中国投资需求的可持续快速增长

1.中国的4万亿元投资计划中对于支持产业发展的资金比重偏小，需要调整

要“微调”4万亿元投资计划的重点领域结构，把资金更大的比例放到产业结构调整方面。新增投资除了保障性安居工程、农村民生工程、社会事业、自主创新、环境保护和灾后恢复重建等领域外，考虑到投资大量的基础设施存在超前过剩问题，需要把有限的资金调整到增强产业竞争力和促进产业结构调整，放在培育和支持新兴战略产业上来。

2.为民间资本发展创造平等竞争的环境，保证“国有资本、民间资本平等进退”

一是放松进入行业管制，重点是服务业领域。凡是法律法规没有明令禁入的服务领域都要向社会资本开放；凡是向外资开放的领域都要向内资开放。加快金融、保险、民航、电信、交通运输、铁路等行业的改革和开放步伐，培养多元化的竞争主体。二是加强对中小企业的信贷支持。中小企业的主体是民间资本。国家已经多次下调存贷款利率，调低存款准备金率，增加流动性，加大了对农业和中小企业的信贷支持力度。下一步需要健全各地小额担保机构，着重支持中小企业的发展，促进中小企业创造更多的就业机会。发挥中小企业在自主创新方面的优势，提供创新担保服务。

（二）不断完善扩大国内消费的政策，消除阻碍扩大消费的各种因素

从理论上看，消费需求的增长和收入增长是呈正相关的。扩大消费需求应该是立足于提高收入的基础上，消除阻碍消费需求的因素，把潜在的消费需求充分发挥出来。一是完善刺激消费政策。要不断完善“家电下乡”、“汽车摩托车下乡”、家电和汽车“以旧换新”等政策措施，[16]要在全国全面推行“公车”改革。二是培育消费金融，将潜在消费转化为现实消费。三是保护劳动者权益，防止收入分配在劳动—资本之间进一步向资本倾斜。四是完善医药卫生体制改革，要进一步完善社会保障体系，鼓励各地区之间的失业保险、养老保险建立通用账户，等等。

（三）积极应对国际贸易保护主义，不断扩大产品出口

一是加快与国际贸易摩擦相关的产业损害预警机制建设，健全应对国际贸易摩擦的快速反应机制。借鉴国外成熟的贸易救济机制，进一步完善中国应对反倾销、反补贴、保障措施及技术性壁垒的法律法规，建立符合国际惯例的贸易救济体系。当中国企业遭遇国外贸易救济调查时，在积极准备磋商解决的同时，灵活运用WTO规则，尽快拟定出一个短期的反制措施预案清单，给那些对中国滥用贸易保护的国家起到威慑作用。在特殊情况下，不应排除使用个别贸易报复手段以获得一定的威慑效果。

二是继续争取市场经济地位，合力应对贸易保护。积极开展政府间双边和多边贸易谈判，争取各国早日承认中国的市场经济地位。

三是重视和发挥行业组织的作用，规范出口商的市场行为。行业组织规范出口商的市场行为，协调本行业产品在国际市场上的价格，防止出口商之间的恶性竞争，尤其是杜绝个别企业的低价倾销行为，降低国外对中国反倾销指控的几率。

四是实施市场多元化的战略，开拓新兴市场，规避某些贸易保护主义强烈的国家的堵截。要立足东亚、东南亚，推进“中国—东盟自由贸易区”的发展，多层次、多形式地开展区域经济合作。

（四）积极承接国际产业转移，加快走出去步伐

1.调整中国外资政策导向，促进中国承接国际转移的产业结构优化

一是要严格限制耗能多、耗水多、占地多和污染大的“三多一大”型产业向中国转移。二是鼓励现代服务业向中国转移，提升中国现代服务业水平。近期可以将重点放在现代物流、贸易代理、金融、保险、信息技术服务、人力资源管理、会计审计、后勤保障、客户服务等多个服务领域。借助服务业国际转移促进中国服务业向更高水平发展。三是继续鼓励劳动密集型产业国际转移，作为解决中国就业问题的一个重要出路。四是鼓励国际产业向中西部地区转移，促进区域协调发展。在鼓励外资向中西部地区转移劳动密集型产业的同时，有选择地引导国外高附加值的知识技术密集型产业向中西部地区转移（如集成电路、生物医药等），引导跨国公司在中西部地区建立国内第二甚至第三研发基地和生产基地，建设面向中西部和全国市场的应用性研发高地。

2.规范国际资本对中国战略性产业的并购活动，保证中国产业安全

要完善规范中国战略性产业外资并购行为的相关法律法规，建立外资并购的审议制度，严格规范中国战略性产业的控股权转让行为。要加强对战略性产业领域外资进行垄断性收购的法律约束。

3.继续大力实施走出去战略，加大国际市场开拓力度

尽快制定企业海外投资促进法。日本、韩国、新加坡等国均制定了海外投资促进法。中国要制定相应的法律，为企业“走出去”提供全面的法律支持与保障。

把对外投资与国家产业振兴计划及地方产业升级结合起来。引导对外投资企业将并购重点放在产业振兴计划中涉及的行业上，从而使企业的跨国投资并购行为符合国家产业发展的战略性安排和国民经济的可持续发展。与此同时，相关部门应当引导企业将并购发达国家实体企业与地方的“产业升级”结合起来，从而调动各地政府积极性，推动国外先进企业的并购，引导产业升级。

大力支持中小企业“走出去”，为中小型企业提供信息和资讯服务。要探索中小企业走出去的有效途径。中国在海外通过建立境外经贸合作区方式，支持中小型企业集中在海外投资。要总结境外经贸合作区的经验，并将其作为中国中小企业“走出去”的一条重要途径。

加强对企业海外投资的金融支持和税收支持。要设立“境外收购基金”，加大融资支持力度。银行要加大对跨国投资并购企业的资金支持。商业银行可以在中国银监会关于并购贷款风险指引的原则下，发放海外并购贷款，鼓励更多有条件的企业加入到“走出去”的行列中；国家开发银行和中国进出口银行可进一步加大对中国企业境外并购的贷款支持力度。要为“走出去”投资的企业制定专项税收减免政策，允许企业利用海外已上缴的纳税金来冲抵国内所得税金额，加大对企业境外收入所得的倾斜力度，通过亏损退税、关税优惠等方式降低企业的海外税收。

大力发展为海外并购服务的中介机构组织，包括积极培育金融、法律、会计、咨询等市场中介组织，为中国企业的海外并购提供规范的中介服务。

完善“走出去”企业的风险保障机制，鼓励相关保险机构加大对海外并购的中国企业提供风险保障的力度。

加强和被投资国政府的交往和沟通，为“出海”企业创造良好的并购环境。

（五）完善产业发展的分类指导，继续大力扶持支柱产业和积极培育新兴产业

一是把握产业发展规律，扶持真正具有增长潜力的产业和培育新的增长点。在这次国际金融危机背景下，中国有些“逆市增长的产业”，但其增长是否具有可持续性，需要科学判别（特别是第三产业领域的文化产业如图书出版业、影视业等出现快速增长态势）。从工业化进程看，中国已经进入了第三产业快速增长时期，应该选择具有发展前景的产业作为产业振兴的重要方向。另外，当前中国仍然处于城镇化和工业化交织推进的时期，部分传统产业在中国仍然大有潜力。要继续对传统产业中的支柱产业如化工、钢铁等行业进行适度的政策支持。要大力实施产业重组，淘汰落后产能，提高产业集中度和资源配置效率；鼓励企业技术进步，提升产业发展的质量和水平。

二是要加快出台新兴战略性产业如新能源、生物产业等的培育规划，为抢占国际战略性产业高地和培育新的增长点指明方向和实现政策支持。要从薄弱环节加强对新能源等行业的政策引导；要加强新能源、节能环保等产业的技术研发和应用。目前中国新能源领域虽然“制造环节过热”，但基础性研发、终端应用环节的投入与政策安排明显滞后。特别是要对新能源等行业的薄弱环节加强政策引导。要规范发展风电，推进太阳能电站建设，支持生物质能利用，搞好新能源汽车研发和应用，显著提高新能源和可再生能源在中国能源消费中的比重。

三是抓紧治理部分产业的“产能过剩”问题。要提高产业进入标准，鼓励产业升级。考虑到各产业已经出台了相应的振兴规划。为了保证政府政策的权威性，可以在政策实施细则上进行调整。

（执笔人：王云平）

参考文献

1.国家统计局网站（http://www.stats.gov.cn/）。

2.江泽民：《新时期中国信息技术产业的发展》，《上海交通大学学报》2008年第10期。

3.江泽民：《中国能源问题研究》，上海交通大学出版社2008年版。

4.李克强：《保持经济平稳较快发展》（政协第十一届全国委员会常务委员会第六次会议开幕式上的报告），《求是》2009年第15期。

5.王昌林：《推动第一、第二、第三产业协同带动经济增长的思路和政策建议》（国家发改委宏观院学习十七大重点课题），2008年。

[1]值得指出的是，根据我们的研究，对于出口型产业而言，不同类型企业所受到的冲击也不相同。以纺织服装业为例，骨干大企业出口要好于中小企业出口；三来一补企业和贴牌企业出口减少比较严重，具有自己品牌和一般贸易型企业受到的影响要小得多；高档产品受冲击比较大；但一般消费品受冲击较小。参见王云平：《当前中国纺织服装业发展态势及对策建议》，《国家发展改革委信息》2009年第27期。

[2]徐春林：《会展业在低谷中奋然前行》，《国际商报》2009年7月29日。

[3]根据需求对拉动产业增长的作用大小进行分类，可以把产业分为出口型产业和内需型产业（消费型产业、投资型产业和中间需求型产业）。

[4]根据中国人民银行发布的一项调查显示，2009年第二季度城镇居民当期收入感受指数为－8.6%，比第一季度大幅下降20个百分点，是1999年开展调查以来的最低水平。居民对未来收入预期也不乐观，未来收入信心指数仅为3.4%，比上季和2008年同期分别降低了14.3和16.9个百分点。2009年5月中下旬，中国人民银行在中国50个大、中、小城市进行了城镇储户问卷调查。调查结果显示，伴随着居民收入减少范围的逐渐扩大和对未来收入的不确定性感受，城镇居民消费更加谨慎。47%的城镇居民在安排支出时选择“更多地储蓄”，此比例比上季提高9.5个百分点，升至历史最高；仅有15.1%的城镇居民选择“更多地消费”，比上季下降14.6个百分点，降至历史最低。45.4%的居民认为当前“形势严峻，就业难”，比第一季度提高2.6个百分点，而认为“形势较好，就业容易”的居民占比则降至7.8%，比上季减少5.7个百分点。居民对下季就业形势的预期较上季有所好转，就业预期指数为－2.5%，比上季提高10.2个百分点。

[5]这也是当前中国家电下乡政策效果不明显的一个重要原因。

[6]在1998～2002年中国在经历东南亚金融危机冲击时，采取了扩大内需政策，重工业呈现明显高于轻工业增长态势。

[7]郑雪芹：《车企大举扩张 汽车产能究竟是过剩还是不足？》，http://ublog.daqi.com/bbs/04/12851597.html。

[8]全国工商联出版的《中国民营经济发展报告（2008～2009）》认为，当前多数中央投资只是带动了地方政府和国有企业投资，进而带动了银行大规模的信贷投放，广大中小民营企业很难参与其中。而且对于民间投资有挤出效应。

[9]山东钢铁集团并购日照钢铁公司（民营企业）就是一个案例。

[10]未考虑价格变动因素。

[11]在4万亿元经济刺激方案重点照顾的基础设施建设领域，2009年以来，上海、浙江等长三角地域都相继宣布，高速公路建设放弃之前“经营性公路”的投融资模式，转而全部改为政府“收费还贷型”公路，这意味着民营资本将被排斥出局。

[12]《中国今年粗钢总量将超过5亿吨 产能过剩问题严重》，http://www.chinanews.com.cn/cj/cj－cyzh/news/2009/07－31/1799838.shtml，2009年7月31日。

[13]内蒙古呼和浩特、包头、鄂尔多斯这3座相距不过百余公里的城市，都建设了机场。沪蓉高速黄石长江大桥上游不到1公里处又在兴建新的长江大桥。交通运输部近日公布的“2009年上半年公路水路交通运输经济运行情况”显示：全国新开工高速公路建设项目111个，建设里程1.2万公里，计划总投资约7000亿元，同比分别增长3.6倍、5.9倍和6倍。而根据2009年8月9日《广州日报》一文《中国高速公路里程接近美国被指处于失控危险中》报道，如果把现在各省规划都算上，高速公路总里程将有差不多18万公里。世界高速公路里程最多的国家美国，也只有8万公里。而到2009年6月，中国已建成的高速公路就已经达到7.5万公里。

[14]根据2003年底国务院办公厅转发的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，“到2003年底，中国钢铁生产能力将达到2.5亿吨，目前在建能力约0.8亿吨，预计到2005年底将形成3.3亿吨钢铁生产能力，已大大超过2005年的市场预期需求”。实际上，2005年中国粗钢生产量和表观消费量均为3.5亿吨。而目前中国所谓的光伏产业投资基本上都是民间资本的企业行为。

[15]1998年国家在出现内需不足的条件下，判断电力行业过剩，限制了电力产业发展从而导致了在经济复苏后的2003年出现了电力严重不足的问题。

[16]中国还存在一些阻碍家电（也包括汽车下乡）下乡政策执行的障碍，甚至存在居民不知道家电下乡政策的问题。