旅游文化资源产权结构和管理

第五节　旅游文化资源产权结构和管理

一、产权和旅游文化资源产权

（一）产权的概念及内容

产权来源于西方的产权经济学派，其代表人物R．科斯将产权表述为“一种通过社会强制而实现的、对某种经济物品的多种用途进行选择的权利”。但是，在欧美产权经济学发达的国家，学界对产权的概念并不统一，主要有两种观点：一种观点将产权定义为行为性权利，即认为出资者向企业投资行为所产生价值形态的一组权利；一种将产权定义为以财产为基础的若干权能的集合，认为产权的基础是所有权，它可以分解为若干可分的、又统一的权能。这些观点和定义的相同点是将产权都定义为一组权利，都强调这组权利的经济价值。此外，还有观点将产权定义为资产（包括资源）所有和占有者的收益权和剩余索取权利。

我国最早出现产权的概念是20世纪80年代末，即随着市场经济的出现和发展，并伴随着股份制的经济制度盛行而逐渐为人们所熟知。目前，我国对产权有代表性的认识主要包括以下几种。

第一种认为，产权首先是指特定的客体，即任何产权都是以特定客体为前提和基础，产权中的“产”即为客体，没有特定客体的存在，产权便不再存在；同样，任何产权都是以依赖于特定客体的产权，也只能是某一特定客体的产权。在现实生活中这样的客体有多种表现形式，如资产、资本、财产、商品等。

第二种认为，产权是不同主体基于对特定客体的权利，相互之间发生的各种各样的经济关系。如常见的领导与被领导，监督与被监督，生产者、消费者、经营者等之间的相互关系。表现在现代公司制企业中，经常是公司的所有者与公司的管理者，以及公司各利益相关者的关系等。

第三种认为，产权还指主体对客体的权利，即主体与特定客体的关系。这种关系在现实生活中常表现为财产权等，主要包括对财产的所有权、使用权、占有权、收益权、支配权和处置权等。换言之，产权是主体对客体一系列权利的总称。

另外，从权利本身的内容来讲，产权的内容包括两个方面。一方面是特定主体对特定客体和其他主体的权能，即特定主体对特定客体或主体能做什么不能做什么或采取什么行为的权力；另一方面是该主体通过对该特定客体和主体采取这种行为能够获得什么样的收益，所以产权又称权益。传统经济学侧重于研究收益的配置机制，而现代经济学侧重于研究权力的配置机制。

对产权管理而言，最主要的是要有明晰完善的产权制度。明晰完善的产权制度至少包括以下内容。

①交易主体对交易对象拥有明晰的、唯一的产权，而且产权可分解，即产权在量上是可以度量的（通过市场价格反映）。

②产权具有可交换性，这是市场平等交易与资源自由流动的必要条件。

③产权的行使应不受任何限制，前提是产权的拥有者不违反法律和不损害他人的利益。

④产权拥有者必须对产权行使的后果承担完全责任。

⑤有效的产权保护，包括合约各方可通过行使退出权，以保护自己的利益，以及法律制度能通过强制惩罚一切破坏现有产权关系的行为和由此产生的威慑力量来实现对产权的保护。对旅游资源管理而言，产权明晰是明确管理责任的前提。

（二）旅游文化资源产权

产权，首先是指财产权，其次，产权还指与财产所有权有关的财产权。旅游文化资源产权就是旅游文化资源的所有权与旅游文化资源利用和管理过程中有关旅游资源的产权。就内容而言，有旅游资源所有权、市场经营权、开发使用权及旅游文化资源有关的其他权益。

我国旅游文化资源产权制度安排受我国自然资源产权制度安排的影响，长期以来实行自然资源归国家所有，禁止自然资源市场交易，政府代表国家行使自然资源的所有权，成为自然资源的供给者和分配者的计划经济产权管理体制。随着市场经济的发展，我国对旅游资源产权也进行了一些改革，但从总体上来说，我国旅游资源的开发和经营仍然以国家所有、政府经营的传统模式为主。

从产权主体和内容上看，我国的旅游资源产权呈现出如下特点。

第一，产权主体只能是国家。

《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

《中华人民共和国文物保护法》第五条规定：“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。”

《地质遗迹管理规定》第四条规定：“被保护的地质遗迹是国家的宝贵财富，任何单位和个人不得破坏、挖掘、买卖或以其他形式转让。”

此外，《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国矿产资源保护法》等有关法律法规均对旅游资源国有作了具体规定。这是由我国社会主义国家根本政治经济制度所决定的。

第二，国家对旅游文化资源实行授权管理、授权经营。

旅游资源是国有资产，国家对国有资产的管理与经营主要采用授权的方式进行。接受国家授权的具体的旅游资源管理与经营单位主要有各级政府部门、专门的管理与经营单位及相关机构等。具体来说，风景名胜区属建设部门管理，地质公园属国土部门管理，森林公园属林业部门管理，自然保护区属环保部门管理，江河湖泊属水利和交通部门管理，文物属文化部门管理，寺庙属宗教部门管理等。由于我国的旅游资源管理体制的计划色彩较浓，在具体的管理经营中，被授权单位往往成为实际上的所有权主体，这样就模糊了旅游资源的产权。

第三，合理吸收利用社会资本开发旅游文化资源。

在国家管理、国家经营的前提下，为了适应世界经济形势及促进旅游业的进步，同时更好保护、开发旅游文化资源，解决开发过程中存在的诸多问题，旅游文化资源管理体制改革成为可能和必要。由于我国实行的是旅游文化资源产权归国家所有，因此，改革的方向就必然是寻求旅游文化资源所有权与经营权相分离的产权制度。同时，我国目前正进行各种体制转轨，吸收社会资本参与旅游文化资源的开发与经营，成为改革旅游文化资源产权制度合适和可能的方向。

二、旅游文化资源的管理模式

旅游文化资源的管理模式属于文化经济管理范畴。目前，我国旅游资源的管理模式大致有如下三种。

（一）专项型分散管理模式

专项型分散管理模式是不同类型的旅游文化资源归属不同的职能部门管理的旅游资源管理方式，这种管理模式是从旅游资源的行政管理角度来定义的。具体而言，承载着旅游文化的旅游风景区等名胜，归属建设部门管理；具有文化性质的博物馆、历史遗迹等，由文物部门管理，寺庙等宗教场所由宗教部门管理；众多的非物质文化遗产是无形的文明，则归文化部门管理。由于有的旅游文化资源不具有单一归属性，有时存在同一旅游文化资源属于两个或者两个以上的部门管理，如五岳等名山，它们是旅游文化风景名胜区，建设部门要管理；同时，它们作为文化载体，有文物、宗教遗存，文物、宗教部门也要管理；它们是中国国土资源的组成部分，在涉及国土资源开发方面，国土资源部门也要进行管理；旅游行政部门作为旅游发展的管理机构，也要对它们进行管理。

专项型分散管理模式作为旅游文化资源的政府管理方式是有利有弊的。利的方面表现在对任何旅游资源而言，政府管理都是必不可少的。政府管理可以减少旅游文化资源开发过程中的外部负效应，规范开发主体尤其是民间开发主体的旅游开发行为，保护旅游文化资源不受到破坏；通过规范旅游文化资源开发企业的行业进入、退出，采用经济性管制等手段，减少重复投资。不利的方面是在这种旅游文化资源管理机构设置中，由于存在旅游文化资源管理主体的多部门性，各个部门之间又没有严格的权责划分，容易导致管理的混乱，甚至，还会出现各部门之间在旅游文化资源的开发管理上出现部门利益之争；缺乏一个综合统筹协调的部门，分散性导致管理存在混乱，效率不高。

（二）区域型集中管理模式

区域型集中管理模式是通过建立具有“准政府”性质的旅游资源管理处（局）或管理委员会，对所在区域的旅游资源进行集中管理的管理模式。在这种管理模式下，管理处（局）或管委会得到上一级政府授权，全权负责该区域内所有旅游资源的管理。管理处（局）或管委会下设治安、工商、环保、旅游等各部门分别负责管辖范围内的相关事宜。管理处（局）或管委会在这里相当于一级政府机构，具有相应的行政级别。如庐山管理局相当于厅局级，与一个市的行政级别相同，峨眉山管理委员会是县处级，与一个县的行政级别相同。在我国，一些大型的国家级的旅游文化资源往往设立管理处（局）或管委会进行管理。如五岳、黄山、长城等级别很高的旅游文化资源都设立有专门的管理机构进行集中管理。

区域型集中管理模式的优点在于它是一种集中型的管理方式，可以克服管理权分散带来的管理混乱，管理效率相对较高。集中管理使管理处（局）或管委会具有对旅游资源完全的管理权力，管理处（局）或管委会是一个具有从总体上统筹协调的机构，它可以调解下设的旅游、环保、工商、治安、建设等各部门在旅游文化资源管理与开发上产生的分歧，作出集中统一的决策，从而提高了旅游资源管理的效率。

区域型集中管理模式的弊端也是显而易见的。其一，区域型集中管理模式下的管理处（局）或管委会作为实际上的一级政府机构，代表国家对旅游文化资源行使管理权，但是，很多管理机构同时也是旅游文化资源的经营者，具有对旅游文化资源的支配权，这就容易导致管理权与经营权的混淆。其二，管理处（局）或管委会作为行政单位，往往是无偿使用旅游文化资源，而对旅游文化资源的保护与发展缺乏明确的责任，对旅游文化资源任意处置，保护的观念不强。权责不对等容易产生旅游文化资源得不到有效保护、景区经营效益不佳、国有资产流失等问题。其三，管理处（局）或管委会由于具有一级政府机构的性质，下设的机构众多，与正规的地方政府下属部门的设立相差无几，而管理局辖区内的收入来源一般比较单一，主要是依靠旅游业。要维持一个管理处（局）或管委会的正常运行，往往需要投入景区收入的很大一部分，这就加大了管理的成本，这方面的费用最终都转嫁到了旅游资源的消费者——游客身上。

（三）社会资本管理模式

社会资本管理模式是在明确旅游文化资源所有权归属国家的前提下，政府向社会资本转让旅游文化资源的经营权，由社会资本（主要是民营企业）负责旅游文化资源的经营、开发与保护的管理模式。在这种管理模式下，社会资本享有旅游文化资源的收益权，同时，作为独立经营的法人主体，具有向国家纳税的义务。

在我国旅游文化资源众多，而国家财政用于保护与开发的资金极其有限的情况下，吸收社会资本参与旅游文化资源的开发与保护，是发展旅游业的必然选择。实际上，不少地方政府在发展旅游的实践中，更倾向鼓励民营企业参与旅游资源的开发，并且产生了一些成功的案例。如宋城集团对浙江宋城、千岛湖的开发，万贯集团对四川雅安碧峰峡的开发，都取得了较大的成功。

社会资本管理模式是适应市场经济发展要求的旅游文化资源管理模式。它一方面可以解决旅游文化资源的开发与保护资金不足的问题；另一方面打破了旅游文化资源管理一直存在的计划色彩浓厚的政府体制，引入了竞争机制，有利于提高旅游文化资源的管理水平与经营效益。

对于社会资本管理模式而言，民营企业投资旅游文化资源的开发，首要目标是为了获得经济效益，在政府管理存在缺位、法律法规不健全的情况下，民营企业可能会为了短期的经济利益而牺牲旅游文化资源的长远发展。最可能出现的情况就是破坏性的盲目开发。例如，世界文化遗产武当山的文物管理所，因收取管理费用，于1996年把明代永乐年间修建的遇真宫使用权转让给一家私立“武当山陈造影视武术学校”，导致遇真宫在2003年1月失火烧毁，重建费用在100万元左右，给相关部门造成严重的损失，对当地旅游形象损害极大。2000年的“水洗三孔”事件，也对孔庙等文物造成严重损坏。

【案例分析】

三亚夏季旅游营销亮文化牌

什么样的旅游推介才最有效？这一直是三亚旅游界多年持续探讨的课题。

在2007年的时候，三亚大胆提出“清凉一夏　三亚度假”的口号，主动冲击“三亚夏天热”的常规思维，采用“逆营销”的方式全力推介三亚夏季旅游淡季的产品，获得了广泛关注。此后，在7月份和8月份暑假期间，三亚迎来了堪比冬季旺季的火旺市场行情，成为旅游营销的经典案例。

“如今，旅游营销必须再次创新，才能让旅游推介‘雁过留声’。”三亚市旅游协会会长表示，“事不过三”的确适用于旅游营销，只有为营销找到“新靠山”才能使其焕发新活力。

三亚旅游不仅将在刘老根大舞台上一展身姿，还将在大连携手以打造海洋主题公园闻名的海昌集团联合推介三亚旅游，共同探讨海棠湾的文化旅游项目。在兰州、黄山等地，三亚旅游界还将与同属全国AAAAA级景区城市联盟成员的嘉峪关、黄山、世博园等文化景区，形成合力共同推介美丽三亚。

“让三亚旅游插上文化的翅膀，不仅仅是一句口号，更是三亚旅游界需要努力的方向。”未来的三亚旅游将以崭新的形象展现给世人。