从业人员教育培训存在的问题及对策

煤炭工人队伍素质下降和“农民工化”，煤矿安全生产形势严峻，与国家学历教育和企业内部的教育培训滑坡有极大关系。

一、安全教育培训存在的主要问题

煤炭行业职工补充主要有两个来源：第一，生产工人主要通过社会招工，主要是农村劳动力，实行合同制或轮换制。据统计，目前农民工约占全国煤矿从业人员的半数，而在生产一线，这一比例高达80%。然而，作为肩负重任的主力军，煤矿农民工的素质较低，自我安全保护技能和意识的欠缺却令人忧心。“放下镢头下矿井，没经培训成矿工”成为常事，很多煤矿在招募农民工后，不对他们进行专业技能和安全知识的系统培训，有些工人连不能在井下吸烟等一般安全常识都不懂，这种状况怎能保证安全生产？

第二，专门技术人员主要通过原煤炭院校输送毕业生。据统计，煤炭企事业单位生产建设一线的工程技术人员和管理人员90%以上都是煤炭院校培养或经过煤炭培训机构培训的；煤炭企业中的地矿类专业人员几乎100%由煤炭院校和培训机构培养、输送。近年来，随着煤炭工业管理体制和教育管理体制的改革，原煤炭院校划归地方管理，服务面由原来的以煤炭行业为主逐渐转变为以地方经济建设为主。在市场经济的驱动下，原煤炭院校在纷纷更名的同时，对地矿类学科专业进行了撤并调整。调查表明，除中国矿业大学外，其他所有的原煤炭部所属的院校都改了校名，煤炭、矿业已与这些院校名称无关。据统计，近几年招生计划减少较多或已停止招生的专业有采煤、选煤、地质、安全、矿物加工、矿建、测量等。受此影响，在近几年各煤炭院校大幅扩招的情况下，地矿类专业的招生数量逐年大幅减少。据对15所原煤炭高校的调查显示，1998年招生总数为15870人，其中地矿类专业招生为1987人，占当年招生数的12.4%；2002年招生总数42382人，其中地矿类专业招生仅为1026人，占当年招生总数的2.5%，4年间，地矿类专业招生数在招生总数中比例下降了约10个百分点，目前煤炭专业的在校生已由原来的70%下降到不足10%。源头的枯竭使煤炭企业人才队伍成为无源之水。[5]

在普通工人的安全教育培训方面，形势则更不乐观。由于工人特别是农民轮换工、协议工的素质偏低、煤矿企业疏于管理、企业激励约束机制不健全等因素，使煤矿安全技能培训效果大打折扣。有调查表明，工人对煤矿安全生产所要求掌握的知识和技能大大低于培训考试中所取得的成绩。比如，冰生（1994）在一篇文章中指出，工人在培训中考试的成绩合格率达到98%，优良率在60%以上，但从对企业职工的“民间”调查以及抽考、问卷和现场考核情况看，职工的安全技术素质远远低于表面的考试成绩，其安全素质之低简直令人难以置信，特别是一些技术性较强、危险性较大的岗位和工种，情况则更加严重。

据调查，我国对煤矿等高危行业农民工安全培训存在如下突出问题：①一些地方和企业安全培训责任落实不够。对安全培训工作重要性认识不足，积极性不高，仍然存在重生产、轻安全，重技能培训、忽视安全培训的问题。特别是农民工合同时间短、流动性大，企业不愿花费成本进行培训；而大部分农民工安全意识差，维权意识薄弱，也不愿参加培训，因此出现了农民工未经培训就上岗作业，文盲、半文盲下井作业等现象，特别是一些小企业尤为突出。②安全培训工作地区差异较大。不同地区和企业的安全培训工作开展不平衡，东部和中部地区相对西部地区较好；国有大中型企业普遍较好，而本身没有培训能力的众多中小型企业特别是非公有制小型企业，培训工作十分薄弱。另外，培训机构布局不够合理，中心城市偏多，经济欠发达地区过少，多数乡镇煤矿地处偏远又分散，本身不具备培训条件，送到外地培训既怕耽误生产又怕培训后流失，费用又高，导致农民工培训缺失。③培训针对性不强，培训质量达不到要求。一些地方和单位培训走过场，为了培训而培训，培训课时不够，教学内容不足，授课方式呆板，培训效果不佳。特别是在农民工培训中，普遍存在基础薄弱、条件简陋、标准较低等问题，大部分地区都没有开发针对农民工特点的安全培训内容、教材，针对性不强，培训方式多限于课堂教学，培训时间不能保证。有的企业培训档案不全、培训记录不完整，在一些小煤矿存在安全培训档案造假应付检查的现象。④监督管理机制还不够完善。一是对培训机构的约束不够，培训考核欠规范，对培训质量缺乏严格的评估检查。二是对高危行业安全培训监督检查仍然缺乏力度，三项岗位人员资格证书过期未复审、未持证上岗等现象还不同程度地存在。三是对基础数据掌握不够，多数地区和部门对农民工底数不清，对现状了解不足，一些企业甚至对从业人员数量都不清楚。⑤安全培训投入不足。没有建立农民工安全培训投入机制和渠道，没有从根本上解决农民工安全培训投入问题。一些企业特别是非公有制企业不愿意在安全培训方面过多投入，没有按要求提取培训经费；一些企业虽然提取了培训经费，但侧重于技能培训，用于安全培训的经费不多；一些小煤矿由于职工工资总额较低，提取的费用每年寥寥无几，根本不能满足企业安全培训的需要。⑥农民工培训协调机制没有形成。农民工培训涉及安全监管监察、劳动保障、工会、农业、教育、科技、建设、财政、扶贫等多个部门，需要各个部门共同按照各自职能，相互配合才能做好。目前，这种配合协调机制还没有形成，需要政府加强指导，从培训规划、培训经费、培训组织、培训机构上予以保证。[6]

由此，造成的结果是：①无证上岗现象仍然存在。尽管目前煤矿主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员的累计发证人数分别超过现在在岗人数，但部分煤矿仍然存在无证上岗现象。一是主要负责人先任命上岗，后培训，造成上岗后一个时段无证上岗。二是特种作业人员培训不及时，无证上岗在地方煤矿特别是乡镇煤矿比较突出。三是个别企业没按国家有关规定及时组织持证人员进行复训，造成部分人员持过期证件上岗。②考核标准不统一、培训质量参差不齐。在检查中发现，各地区的安全培训质量参差不齐，特别是特种作业人员的实际操作技能，有的还达不到规定要求；部分地区虽建立了考试题库，实行“考教分离”，但考试题库的题目数量和知识点深度存在差别，其他地区则没有建立考试题库，考核制度不严格；从全国来看，没有统一考试题库，考核标准不统一，“考教分离”制度得不到有力的贯彻，考核对培训质量制约的良性机制还没有形成，培训质量有待进一步提高。③三项岗位人员范围不统一，统计不规范。各地对煤矿安全生产管理人员和特种作业人员的界定范围存在一定差别，造成煤矿安全监察机构与煤矿企业在选送人员参加培训认识上不统一。培训考核、统计范围差别较大，统计口径也不相同，给规范化培训、考核及监察工作带来困难。[7]

二、当前治理安全教育培训不足的主要措施

为扭转这种不利局面，监管部门注意到这个问题，并正积极采取措施，努力提高煤矿从业人员的素质和提高安全准入“门槛”。各级煤矿安全监督管理部门、煤矿安全监察机构要求广大煤矿企业和地方政府要按照《安全生产法》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《关于加强农民工安全生产培训工作的意见》、《煤矿安全培训监督检查办法（试行）》等相关规定，进一步提高了对安全培训工作重要性的认识，并切实加强管理，落实各级领导、各部门的岗位责任，规范安全培训工作机制，强化执法监督监察，推动煤矿企业的安全培训工作。

根据国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局、教育部、劳动和社会保障部、建设部、农业部、中华全国总工会联合下发的《关于加强农民工安全生产培训工作的意见》（简称《意见》），到2010年，农民工安全生产培训制度体系更加完善；有关部门协调配合、企业自主负责的农民工安全生产培训机制初步形成；农民工安全生产培训机构、师资力量、教材建设进一步加强，培训质量显著提高；广大农民工自我安全保护的意识和能力明显增强。基本原则包括：坚持以人为本，依法培训；统一规划，分级（或分工）实施；政府监管，企业落实；全员培训，突出重点；按需施教，注重实效。《意见》同时明确了培训的内容、时间、载体和形式。培训内容包括：安全生产法律法规，安全生产基本常规，安全生产操作规程，从业人员安全生产的权利和义务，事故案例分析，工作环境及危险因素分析，危险源和隐患辨识，个人防险、避灾、自救方法，事故现场紧急疏散和应急处置，安全设施和个人劳动防护用品的使用和维护，职业病防治等。培训时间为：煤炭行业的农民工首次岗前安全生产培训时间不得少于72学时，对于初中以下文化程度的农民工，培训前应根据工作需要进行文化课补习。培训载体为：具备培训条件的企业，对农民工的安全生产培训以企业为主体进行；不具备培训条件的企业特别是中小型企业，要及时组织农民工到附近有条件、具备资质的培训机构或职业院校进行培训；各级安全监管监察部门和行业管理部门要积极为农民工安全生产培训创造条件，对不具备培训条件的企业，可统一组织进行培训。培训形式有：结合实际，统筹安排，采取集中培训、半工半培、送教上门等形式开展教学，要针对农民工的文化水平和特点，抓好日常教育。

根据《关于加强国有重点煤矿安全基础管理的指导意见》，国有重点煤矿需要加强教育和培训，实行全员安全准入：①加大煤矿人才培养力度。开展校企联合办学，采取委托培养、设立定向奖学金、偿还助学贷款、提高就业待遇等措施，培养采矿、矿建、通风、机电、地质、测量等煤矿主体专业的学生，同时培养好技术工人，解决人才短缺问题。选送有基层工作经验、热爱矿山事业、有一定文化基础的基层管理人员和先进模范人物到大专院校脱产学习，培养后备人才。②加强安全培训。煤矿企业和各生产矿井必须建立培训基地，满足安全生产管理对提升员工专业素质的要求。加强培训师资建设，规范培训教材。做到培训计划、机构、基地、费用、教材、人员、考核、档案、制度“九落实”。积极推广以区队、班组为单位，成建制进行培训。改进煤矿安全活动日，结合生产实际，提高活动效果。要建立培训档案，严格考核，不合格不准上岗，尤其要加强对农民工的培训。煤矿企业要定期组织开展岗位练兵和技术比武活动。③开展安全警示教育。确定全国煤矿安全生产警示教育基地。各重点产煤省（区、市）根据情况，在重点矿区确定若干个安全警示教育基地。经常组织开展警示教育活动，警示职工认真吸取事故教训，促进安全工作。④严格安全管理人员准入。新任命的煤矿矿长、副矿长、总工程师、安全监察处处长必须具有煤矿安全生产相关专业大专以上学历和从事煤矿井下工作3年以上的经历；矿长还必须具备生产（机电）、技术、安全等副职岗位2年以上的工作经历。煤矿科区级安全生产管理人员必须有煤矿安全生产相关专业中专以上学历和从事煤矿井下工作2年以上的经历，经正规培训，考核合格后方可担任。现任的上述管理人员不具备上述条件的，2年内必须调整到位。新毕业的大中专学生，至少应在生产一线锻炼1年以上，才能从事技术和管理工作。⑤尽快变招工为招生，三年内实施到位。从事井下工作的新工人必须接受技工学校至少1年的正规教育，经考试合格方可上岗。上岗后要与老工人签订至少一年一对一的师徒合同，发挥老工人的技术“传、帮、带”作用。煤矿特种作业人员必须具备初中以上文化程度，并经过符合资质条件的培训机构正规培训，考试合格后方可上岗。⑥加强劳动用工管理，规范劳动用工行为。招用职工（包括招用农民工）必须按规定到当地劳动保障部门办理录用备案手续，完成就业前培训，与职工签订劳动合同。生产矿井井下禁止使用“包工队”。

根据《关于加强小煤矿安全基础管理的指导意见》，小煤矿企业要加强劳动组织和用工培训管理：①加强作业现场劳动组织管理。煤矿必须严格按煤炭生产许可证登记能力组织生产，实行科学的定额定员管理，严格控制入井人数。建立井下人员管理系统，对井下人员实行入井、升井登记制度，实时掌握井下人员情况。严禁超能力、超强度、超定员组织生产。杜绝两班交叉作业。②严格井下从业人员准入标准。煤矿对招用的井下从业人员（包括农民工），必须按规定到当地劳动保障部门办理录用、备案手续，完成其就业前的培训，依法与从业人员签订劳动合同，依法参加工伤保险，并为井下作业人员办理意外伤害保险。严禁使用女职工和未成年工从事井下作业。③严禁以包代管或层层转包。煤矿不得将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包。煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得安全生产许可证和煤炭生产许可证的一律不得生产。煤矿违规将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。④保证安全培训条件。煤矿要明确培训管理责任，制定教育培训计划，落实培训场地、经费、教材、教员及必要的实验仪器设备，确保按规定落实对职工的培训。自身不具备安全培训条件的小煤矿，必须与具备资质的培训基地签订教育培训协议委托培训。⑤落实全员安全培训。煤矿对新招入矿的井下作业人员，必须进行不少于72学时安全教育和培训，考核合格并在有经验的职工带领下实习满4个月后方可独立上岗作业。井下作业人员每年接受教育培训的时间不少于20学时。煤矿主要负责人、安全管理人员和特种作业人员必须经相关机构培训合格取得相应资格证后方可上岗工作。

[1]Hipple S.&Stewart J.（1996，10），“Earning and benefits of contingent and noncontingent workers”，Monthly Labor Review，46-54.

[2]李坤芳：《总量不足，结构失衡，流失严重——煤炭行业人力资源现状不容乐观》，《中国煤炭报》，2007年7月27日。

[3]中国煤炭工业协会：《中国煤炭经济研究（2001—2004）》，煤炭工业出版社，2005年版，第823页。

[4]国家安监总局研究中心：《国有重点煤矿采掘工状况调查》，《中国发展观察》，2005年9月，第19～22页。

[5]中国煤炭工业协会：《中国煤炭经济研究（2001—2004）》，煤炭工业出版社，2005年版。

[6]调研组：《煤矿等高危行业农民工安全培训督查调研报告》，国家安全生产监督管理总局：《调查研究》，2006年第10期（总第126期）。

[7]见《关于全国煤矿安全培训情况的通报》（煤安监调查字［2005］71号）。