中国煤矿企业安全生产发展阶段

煤矿安全生产与整个国家的安全生产是息息相关的，我国煤矿安全生产状况是整体国家安全生产状况最集中、最直接的反映和缩影。在介绍我国煤矿企业安全生产之前，先考察新中国成立以来我国安全生产的发展历程，作为煤矿企业安全生产发展的基本背景。

一、中国煤矿企业安全生产的发展背景

安全问题自古就有，生产劳动中的安全总是伴随人类劳动而产生。1637年，我国明代科学家宋应星在其名著《天工开物》一书中，就记载了煤炭开采的安全生产技术和防护措施：“深至五丈许，方始得煤，初见煤端时，毒气灼人，有将巨竹凿去中节，尖锐其末，插入炭中。其毒烟从竹中透上，人从其下施鑺拾取者；或一井而下，炭纵横广有，则随其左右阔取，其上支板，以防压崩耳。凡煤取空，而后以土填充其中。”[1]这就是我国古代的劳动人民在与大自然的斗争中，掌握了原始的通风安全、瓦斯排放及古老的矿山支护技术与填充技术，说明我们祖先早就在采煤安全生产方面有了初步探索。

有组织的安全管理是伴随着社会化大生产发展的需要而产生的。18世纪中叶，蒸汽机的发明引起了工业革命，机器化大生产取代了传统的手工劳动，机械动力被普遍使用。劳动者在使用机器的过程中，被机器致伤、致残、致病和致死的悲剧时有发生。因此，一方面，安全问题日益突出，劳资矛盾激化，资本家不得不作出起码的让步，同意适当地改善劳动条件；另一方面，事故造成的经济损失也迫使资本家为了自己的利益而考虑安全。例如，在机器上加装防护罩，研究防止事故和职业病的方法等。1802年，英国议会通过了《学徒的健康及道德法》，开创了安全检查制度和安全立法的先河，为安全法制管理进行了有益的尝试。

随着社会化大生产的推进，生产规模越来越大，在生产效率日益提高的同时，安全问题也日益突出。人们为了保障劳动者的安全健康，一方面从技术上进行防护；另一方面从管理入手，逐步形成了安全管理的概念。但直到19世纪60年代，安全管理才成为一个独立的管理体系。所谓安全管理，就是人类在各种生产活动中，按照安全科学所揭示的客观规律，对生产活动中的安全问题进行计划、组织、指挥、控制和协调等一系列活动的总称。20世纪20～50年代，美、英、法、日、荷等工业较为发达的国家普遍进行了安全立法和建立了旨在预防伤亡事故及职业病的安全管理科研机构。特别是20世纪60年代，美国从研究洲际导弹开始，发展了系统安全工程和系统安全管理。其目的是希望把事故隐患消灭在产品的设计和研究之中，从而把安全工作推进到一个新的阶段。

我国近代工业起步较晚，相应地，我国在工业安全生产和安全管理方面较发达的国家起步也晚，起点较低。

我国的安全生产工作是在新中国成立后才正式启动的。新中国成立以来，我国的安全生产工作经历了风风雨雨，经过了艰难曲折的螺旋式发展过程，大致可以划分为七个阶段，即四年初创阶段（1949～1952年）、五年发展阶段（1953～1957年）、受挫与探索阶段（1958～1965年）、动荡与徘徊阶段（1966～1978年）、恢复和发展阶段（1979～1992年）、探索适应市场经济体制阶段（1993～1999年）以及新世纪新发展阶段（2000年至今），参见表2-1。

表2-1　我国安全生产发展阶段

续表

注：根据陈红：《中国煤矿重大事故中的不安全行为研究》，第6～7页内容改编。

二、中国煤矿企业安全生产的发展历程[2]

新中国成立之前，我国是一个半殖民地、半封建社会的国家。在帝国主义者、封建主义者和官僚买办资产阶级开办的煤矿中，对矿工来说毫无安全可言，他们采取野蛮的掠夺式生产手段，几乎彻底放弃安全管理，伤亡事故层出不穷，骇人听闻。据开滦煤矿1913～1948年的不完全统计，35年间共死亡工人4973人，平均每年死亡142人，也就是说，不到3天就死亡1人；其中，1920年开滦煤矿一次瓦斯爆炸就死亡433人，至于因工伤残者就更不计其数了。又如，抚顺煤矿1919年因工死亡和伤残人数达4799人，占该矿工人总数的10%还多；1917年抚顺煤矿一次瓦斯爆炸事故就死亡921人，本溪煤矿1942年一次瓦斯爆炸事故死亡矿工达1549人，伤残246人。

新中国成立以来，我国煤矿安全生产工作逐步建立和发展起来，总体趋势是越来越好，但期间经历了若干个曲折阶段，安全生产状况时好时坏，1949年以来的煤矿百万吨死亡率变化过程很明显地反映了这一点。尽管为改善煤矿安全生产状况，我国政府和煤矿企业已经作出了巨大的努力，但到目前为止，形势依然不容乐观。

参照上述我国安全生产阶段的划分，我国煤矿安全生产工作也可以分为四年初创阶段（1949～1952年，百万吨死亡率为10.88）、五年发展阶段（1953～1957年，百万吨死亡率为7.10）、受挫与探索阶段（1958～1965年，百万吨死亡率为11.10）、动荡与徘徊阶段（1966～1978年，百万吨死亡率为8.80）、恢复和发展阶段（1979～1992年，百万吨死亡率为6.90）、探索适应市场经济体制阶段（1993～1999年，百万吨死亡率为5.20）以及新世纪、新发展阶段（2000年至今，百万吨死亡率为3.55）。具体发展历程是：

四年初创阶段（1949～1952年）：1949年11月，中央人民政府燃料工业部在召开的全国煤矿第一次工作会议上，提出了“煤矿生产，安全第一”的方针。1951年9月1日，燃料工业部颁发了《煤矿技术保安试行规程（草案）》，1951年12月又颁发了《公私营煤矿安全生产管理要点》，对强化全国煤矿安全管理起了很大的作用。各局、矿在努力恢复生产的同时，纷纷建立了保安专职机构，制定了主要工种保安规程及日常安全活动制度。到1952年底，我国煤矿安全管理体系已粗具雏形。

五年发展阶段（1953～1957年）：第一个五年计划期间，先后颁发了《煤矿和油母页岩保安规程》、《小煤矿安全规程》、《伤亡事故和非伤亡事故报告规程》、《救护队试行规程》和《矿井自然发火预防和处理试行规程》。这些规程都是煤矿生产中实际经验教训的总结，对促进安全生产有着很重要的现实意义。随着规程的建立，各煤矿广泛开展了以保安规程和作业规程为中心的宣传教育，对基层干部和专业干部进行了轮训。为了保证安全法规的贯彻执行，燃料工业部接受了苏联专家的建议，于1953年在煤炭系统建立了三级技术安全监察机构：燃料工业部建立技术安全监察局，受部长领导；济南、哈尔滨等5个地区建立了地区级技术安全监察局，受地区管理局局长和部技术安全监察局的双重领导；开滦、阳泉、抚顺等16个矿区建立了矿区级技术安全监察局，受地区技术安全监察局的领导。当时全国有10个产煤地区、27个矿区，其中未成立安全监察机构的也成立了技术安全检查机构，直接受所在单位行政首长的领导，同时受上级监察及检查机构的业务指导。在建立煤矿安全监察机构系统的同时，还在煤矿企业内部建立了一套保安制度。各局、矿设立了专业通风机构，全国共有3000多名通风工作人员，矿山救护队也逐步建立，群众性的安全监督网也开始形成，广泛开展安全大检查和安全竞赛活动，促使煤矿安全状况得到了明显好转。1957年全国煤矿百万吨死亡率由恢复期间（1949～1952年）的10.88下降到5.65。

受挫与探索阶段（1958～1965年）：第二个五年计划期间（1958～1962年），由于片面夸大人的主观能动性，轻视客观规律，安全监察与安全管理职能部门被取消，有的只在生产部门设几个工作人员管安全。煤炭工业部1960年5月召开重点煤矿安全生产大会，决定取消总工程师责任制；把保安规程简化成48条。在生产中违反技术政策、简化工程布局、提前开采煤柱，不恰当地对矿井进行所谓“改造”，造成了大量不安全因素。生产上搞高指标，只讲干劲、不讲科学。许多煤矿吃肥丢瘦，乱采滥掘，造成采掘失调、设备失修、隐患成堆，重大事故接连发生，伤亡事故明显增加。1961年，党中央重申“安全为了生产，生产必须安全”的方针，要求恢复、加强安全监察与安全管理机构，整顿规章制度，改变煤矿生产的不安全状况。这样，在三年调整（1963～1965年）期间，才把安全生产列为调整重点，恢复了安全监察与安全管理机构，修订、补充了安全生产规章制度，开展了以消除“五大灾害”（水、火、瓦斯、顶板、机电事故）为内容的安全大检查，狠刹乱采滥掘现象，纠正违章指挥、违章作业，并抓住通风、瓦斯、灭火、防爆等主要环节，制定技术措施，购置仪器装备，改善生产环境，全国普遍推行质量标准化，抓文明生产。因此，全国煤矿安全生产又进入了一个稳定时期。1965年，百万吨死亡率从三年“大跃进”期间的13.3下降到4.43。

动荡与徘徊阶段（1966～1978年）：1966年“文化大革命”开始后，企业安全管理受到冲击，安全生产规章制度被视为“管、卡、压、罚”遭批判，有关煤矿安全生产的一系列规章制度被否定，安全监察机构与安全管理职能部门被当做“绊脚石”而搬掉。职工中无政府主义思潮泛滥，安全工作形成无人管理的状态，加之工程失修，设备老化，事故上升，1970年，百万吨死亡率高达8.24，比1965年的4.43上升了86%。1970年12月，中共中央发出（1970）71号《关于加强安全生产的通知》，各局、矿相继恢复安监机构与安全管理职能部门，开展安全检查，遏制了安全生产继续恶化的局面。但由于职工中无政府主义思潮严重等问题不能有效解决，规章制度难以全面贯彻执行，安全状况并未能得到根本好转。一直到1978年底，煤矿安全生产事故仍然维持在一个高发的态势。

恢复和发展阶段（1979～1992年）：党的十一届三中全会以后，经过拨乱反正，进行煤炭工业的第二次大调整，使煤矿安全工作又开始走上了新的发展道路。特别是1982年国务院颁发了《矿山安全条例》和《矿山安全监察条例》；1980年9月16日煤炭工业部又发出了《建立健全安全监察机构，强化安全监察工作》的第1号安全指令；1983年又制定了《煤矿安全监察条例》，使煤矿安全管理工作逐步实现了规范化、制度化。1980年以来，按照指令、条例的规定，部、省煤炭局（厅）、各矿务局普遍建立了安全监察局，向矿（厂）派驻了安全监察处（站），有的煤矿企业内部还设置了安全科、安全股等安全管理职能部门，充实了人员，调整了队伍，完善了以安全生产责任制为中心的各项安全规章制度，建立健全了安全办公会、安全生产碰头会、生产区队（班组）班前安全会、每周安全活动日，实行了安全重奖重罚制度，深入持久地开展了“百日安全竞赛”活动和定期、不定期的安全大检查。加大职工安全技术培训工作，增强自主保安能力，党、群和所有行政部门普遍制定业务保安职责范围，工会、共青团、民兵组织分别建立了不同形式的群众性安全监督网，形成了齐抓共管安全生产的新局面。1987年12月25日，煤炭工业部在强化专职安全监察机构的同时，又制定了《中华人民共和国煤炭工业部安全监督工作规程》。规程规定，煤炭工业部聘请安全监督员，以国家和煤炭工业部颁布的安全生产法规和有关规章为依据，代表煤炭工业部进行安全监督检查。把安全监督员作为煤炭工业开展安全监督检查工作的重要力量，在煤炭部的组织领导下，参加跨地区的安全监督检查、经验交流与技术咨询等工作。在这期间，煤矿百万吨死亡率出现了持续、稳定的下降。

探索适应市场经济体制阶段（1993～1999年）：1993年以来，为适应社会主义市场经济体制下搞好煤矿安全监察工作的需要，煤炭工业部根据《中华人民共和国矿山安全法》和《煤矿安全规程》的有关规定，将《煤矿安全监察条例》修订为《煤炭工业安全监察暂行规定》，规定煤炭工业部主管全国煤炭行业的安全监察与管理工作。其机构设置是：①省（区、直辖市）、市（地）、县（市）、乡（镇）人民政府煤炭工业主管部门设立的安全监察机构（统称安全监察局、处、站），主管所辖地区煤炭行业的安全监察与管理工作；②各级煤炭工业主管部门按企业隶属关系，向煤炭工业派驻安全监察机构，主管其企业的安全监察与管理工作。1998年4 月8日，随着国务院机关体制改革，煤炭工业部撤销摘牌，成立国家煤炭工业局，负责全国煤矿安全监察与管理的职能部门——安全司撤销，煤矿安全工作划归为国家经贸委，由新成立的安全生产局负责。在这期间，煤矿百万吨死亡率保持一个比较稳定的水平，并没有出现再下降的现象。

新世纪、新发展阶段（2000年至今）：2000年，根据上一年国务院批准的《煤矿安全监察体制改革实施方案》，国家煤矿安全监察局挂牌成立，承担由国家经贸委负责的煤矿安全监察职能。独立的、垂直管理的煤矿安全监察机制和体系从此诞生，这是深化我国煤炭工业管理体制改革、保障煤矿安全生产的又一重大举措。2003年国家煤矿安全监察局调整为国务院直属机构，实现了安全监察与安全管理分立，建立了自上而下的垂直管理的煤矿安全监察机构，专司煤矿安全监察执法；同时，还建立了国家煤矿安全监察员制度，由中央垂直管理。成立国家安全生产监督管理局，综合管理全国安全生产工作，并履行监督管理职能。成立国务院安全生产委员会，协调安全生产监督管理中的重大问题。我国正逐步形成“政府统一领导，部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”的安全生产工作格局，以及“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作责任体系。2005年，国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，国家煤矿安全监察局单独设立，从而把我国煤矿安全监管的重要性提到了前所未有的高度。

三、中国现行煤矿企业安全生产管理体系

第一，在煤矿安全管理体制方面，形成了“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督、劳动者遵章守纪”的安全管理体制。我国煤矿安全管理体制是与国家安全生产管理体制相一致的。根据1993年国务院下发的《关于加强安全生产工作的通知》［国发（1993）50号］精神，建立适应社会主义市场经济的新的安全生产管理体制，即“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的安全管理体制，改变此前的“国家监察、行政管理、群众监督”的安全管理体制。随后，在实践中从以人为本为出发点，增加了劳动者遵章守纪的内容，形成了“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督、劳动者遵章守纪”的安全管理体制。

第二，在煤矿安全监察管理方面，形成了中央垂直管理的煤矿安全监察机构体系和“国家监察、地方监管、企业负责”的安全监察责任体制。根据1999年《煤矿安全监察体制改革实施方案》的规定，我国将建立独立的、垂直管理的煤矿安全监察机制和体系，国家设立国家煤矿安全监察局，省（自治区、直辖市）设立由国家煤矿安全监察局垂直领导的省（自治区、直辖市）煤矿安全监察局。同时，省（自治区、直辖市）煤矿安全监察局在大、中型矿区设立煤矿安全监察办事处，作为其派出机构。煤矿企业内部设置安全监察处或安全科，履行企业内部安全监督检查和日常安全管理工作职能。2000年，我国组建国家煤矿安全监察局，2003年将其调整为国务院直属机构，实现了安全监察与安全管理分立，建立了自上而下的垂直管理的煤矿安全监察机构；同时，建立国家煤矿安全监察员制度，由中央垂直管理。2005年国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，国家煤矿安全监察局单独设立，专司煤矿安全监察执法。2000年11月1日，国务院第32次常务会议通过《煤矿安全监察条例》（国务院令第296号），将煤矿安全监察工作纳入法制的轨道，使我国煤炭行业“国家监察、地方监管、企业负责”的安全责任体制初步建立。

第三，在煤矿企业安全生产管理制度方面，要求建立完整的安全管理制度体系。根据2004年国家煤矿安全监察局颁布的《煤矿企业安全生产管理制度规定》，全国各类煤矿企业都应该建立以下15项安全生产管理制度：①安全生产责任制；②安全办公会议制度；③安全目标管理制度；④安全投入保障制度；⑤安全质量标准化管理制度；⑥安全教育与培训制度；⑦事故隐患排查制度；⑧安全监督检查制度；⑨安全技术审批制度；⑩矿用设备、器材使用管理制度；⑪矿井主要灾害预防管理制度；⑫煤矿事故应急救援制度；⑬安全奖罚制度；⑭入井检身与出入井人员清点制度；⑮安全操作规程管理制度等。并且，要求煤矿企业所制定的安全生产管理制度应满足下列规定：符合相关的法律、法规、规章、规程和标准；内容具体，责任明确，能够对照执行和检查，严格管理措施，有针对性、可操作性；对违反制度的各种行为有明确、具体的处罚措施和责任追究办法；所引用的依据及适用范围和时间明确，表述规范，条款清晰，能确保相关人员了解和掌握；以正式文件发布，并确保其能够约束涉及的部门和人。