发展产业集群需要政府支持

发展产业集群需要政府支持

胡宇辰　吴　群^[1]

摘　要：产业集群现象已成为理论界、实业界和各级政府高度关注的热点。关于其集聚效应与竞争优势的形成机理人们已经做了许多有益的探索。尽管其原因是多方面的，但毫无疑问，政府在促进产业集群发展方面却起着非常重要的作用。本文将主要从政府的职能定位及其对产业集群发展的支持角度进行一些分析与思考。

关键词：产业集群　政府引导　监管　服务

一、发展产业集群需要政府支持

世界各国的发展经验表明，产业集群的发展离不开政府的支持。由于政府的主动积极参与，印度的班加罗尔软件产业集群仅用10年时间就发展成为具有国际竞争力的产业集群。在西班牙的加泰罗尼亚自治区政府积极参与下，该区内100多个小型产业集群很快就取得了令人瞩目的成就（波特，2003年）。意大利是发展产业集群最成功的国家之一，为了促进产业集群的发展，意大利政府设有管理中小企业的专门机构，各地设立了中小企业组织。这些机构的主要职能是研究中小企业的发展问题，向各级政府反映中小企业的意见和要求，统计和颁布中小企业经营指标，为中小企业提供信息，举办经营管理培训活动，为中小企业培训技术人才。另外，欧美国家的一些研究人员及相关政府机构也越来越重视对产业群的研究与扶持工作，如英国政府专门设立了产业群政策领导小组，并于2001年2月对英国的商业产业群进行全国范围内的调查评估，确立了农业、食品加工、金融服务及生物技术等154个产业群；德国、法国、加拿大等国家也都设立了中小企业管理机构，制定了相应的法规和扶持政策。通过制定产业政策或采取专门规划，这些国家逐步建立起包括产业指导、信息服务、预算资助、税收减让、技术支持、担保协助、信用卡制度等政府扶持体系。

市场是一部推动工业化国家经济发展的巨大发动机，但是几乎所有的经济成就都离不开政府的参与。可以说在中国地区经济中，任何企业的成长和发展也都离不开一只“看得见的手”——政府。一位美国专家对政府在经济发展中的作用有一个形象的比喻，即“政府的职责是导航而不是划桨”。可见，政府对经济发展的支持、引导是至关重要的。在产业集群这一重要而时兴的经济形态中，政府的作用也是不容忽视的，因而研究政府对产业集群发展的作用也就成为本文的落脚点。

二、基于产业集群发展的政府职能定位

现代经济的运作，如果没有市场或政府，就都会孤掌难鸣。正如一般的经济形态，产业集群的形成和发展也是政府与市场共同作用的结果。明确政府的职能在产业集群发展中的定位是至关重要的。一些产业集群发展成功的实践已向我们证明，地方政府通过产业政策导向、提供公共产品和服务，对产业集群的发展产生了重要影响。尤其是近年来，各地政府已开始认识到产业集群在提高区域竞争力的内在机制并在营造区域创新环境、推动区域内外的金融技术、信息服务等组织机构与本地产业合作、激励企业创新等方面发挥着越来越重要的作用，从而促进了产业集群的形成。笔者认为，在产业集群发展中政府的职能应主要体现在政策引导、公共服务和市场监管上（见图1）。

图1　产业集群发展的政府职能

（一）政策引导

政府在对集群的发展进行产业引导时要科学的规划，以此引导生产力的合理布局，从而形成未来产业发展格局。

1．政府要加强国家产业政策的引导，促进支柱产业集群的形成和发展。在我国市场机制不完善和企业技术创新能力较弱的现状下，政府对产业集群发展的引导和扶持更是必要的，要充分发挥政府作用，引领重点产业选择并促其向集群式发展。地方政府要大力支持重点产业向集群式发展。第一，政府要有抓重点产业的意识。在招商引资、鼓励民间投资时，要突出重点产业地位，引导投资方向；提供各种优惠政策吸引投资、促进企业发展。第二，政府在选择什么作为当地的重点产业上，要深入调研，摸清情况，进行必要的专家论证，力求选准选好。第三，政府要为重点产业发展创造条件、提供服务。第四，在入群企业的选择上，政府可以通过政策杠杆只允许与群内主导产业具有产业关联的企业进入，以避免导致国内许多园区出现的群而不聚的现象，影响集群效应。

2．政府应该继续制定完善的产业政策体系，提出明确的发展规划、产业布局、规模标准、重点建设项目以及关键产品国产化进度要求，并根据具体情况，以法律、法规等形式保证专项政策和规划的落实，包括充分运用优惠贷款、生产控制、政府采购等投资鼓励政策，建立和健全财政、税收、金融、外贸等与产业政策相配套的保障体系，以保证产业政策自身、产业政策与相关政策的协调和完善，推动产业集群的形成与发展。

3．政府要结合本地实际，发挥产业政策、产业规划的导向作用，在引导企业集聚形成产业集群方面发挥一定的作用。政府在规划本地经济发展时，可以通过土地出让、税收减免、构建公共设施、设立公共服务机构等优惠政策来塑造公共环境，从而引导一大批企业进入某一特定地区，形成产业集群。目前，我国许多城市设立的各类开发区便属于此种类型，如山东青岛的黄岛经济技术开发区集聚了大量的工业园区，包括海尔工业园、海信工业园、澳柯玛工业园，带来了青岛经济的腾飞。这是政府对产业集群发展较有效的政策引导的成果。

可见，在产业集群的发展过程中，政府的引导力量不可忽视。无论是在决定产业发展方面，还是在促进产业集群发展壮大过程中，政府的作用都是不可缺少的。

（二）市场监管

政府在产业集群发展中第二个职能可概括为对集群的市场监管。首先，政府在产业集群发展中主要应管好市场秩序，维护公平竞争；其次要对市场环境的维护和建设进行管理。

1．在建立和维护产业集群形成及发展的秩序方面，政府应担负起不可推卸的责任。因为就解决秩序问题而言，政府拥有独特的优势。作为社会中规模最大的非市场组织，政府本身的强制力和再分配能力，使其自身在提供秩序的服务方面，能够实现规模效益：如财产权利的有效保护、契约责任的严格履行、市场本身竞争性的切实维护等，就需要政府在相关法律的订立和司法服务等方面发挥积极作用。尽管产业集群发展中的市场行为主体或许在产权的自我保护、实施契约和争取平等竞争市场机会等方面，可以做许多事情，但这些都无法取代最具权威性和普遍约束力的政府措施。政府是建立并维护与秩序有关的产权制度体系、市场法律体系和提供相应司法服务的最合适主体。

2．在对产业集群形成及发展的市场环境的监管方面，政府应由提供硬服务向提供软服务方面转变。诸如工商注册、资格认定、税收、年检以及复印、打字一类服务，都属于硬服务项目，它们是企业所必需的服务内容，但并不是最重要的，政府还应向更广的范围扩展，提供更加配套的服务项目。市场经济条件下的政府和计划经济条件下的政府角色不同、职能不同。由于政府担负着工商、税收、制定质量标准和交易规则等市场监管职责，政府的服务水平和工作效率直接关系到企业开办、运营的效率和交易成本。政府是企业发展中最重要的软环境，政府的服务质量和办事效率直接影响到投资者的信心，因而政府应该创造一个优美、和谐、积极向上的环境来吸引和鼓励创业者到此创业。

（三）公共服务

产业集群发展中最重要的一点是要建设公共服务型政府，也就是说，政府的主要职责在于为形成和发展产业集群提供各项服务。

1．随着产业集群的形成和发展，其对公共服务的需要也是不断增加的。集群发展中需要的基本环境包括现代化的基础设施、便利的交通通讯设施、配套的生产服务设施等，因此，政府在完善交通设施，建设信息网络，管理与培训外来人口，树立区域品牌形象等方面有着重要的作用。具体而言，政府要提高其服务的完善性，为集群的形成与发展提供高效的政府服务，建立强大的发达的服务网络；还要为产业集群的发展提供良好的道路交通、通讯、供水及供电等基础设施和公共设施条件；另外政府要鼓励扶持企业实施名牌战略，要策划、包装一批具有国内国际影响力的地方名牌企业、名牌产品，加强对地方名牌产品、龙头企业的宣传介绍。

2．构建服务于产业集群发展的社会服务体系是政府应该做的主要工作。产业集群成长中所需的社会服务体系除提供适合集群发展的基础设施以外，还应包括信息咨询服务，负责为企业提供市场信息、技术信息、政策信息和人才信息；培训服务，为集群内的企业提供技术培训；企业诊断和经营指导服务，帮助企业进行信息、资金管理；中介服务，为企业与科研机构之间、企业与企业之间开展经济协作及企业的产品出口牵线搭桥等。

3．在产业集群内成立中介服务机构，为势单力薄的中小企业提供各项专业服务是增强中小企业实力，促进产业集群发展的一条有效途径。地方政府有较高的地方权威和信任度，这些社会资本能够在引进外来人才，出面组织各种中介服务机构等方面发挥作用，更好地为产业集群发展服务。政府除了鼓励中介机构的自发成立外，还需要从其财政收入中拨付一定的金额作为机构的成立资金，并利用自身的资源、信息和组织优势从区外引入相关产业的研究机构、大学或其他专业性机构的专业人才以及设备，成立“政府倡导型”的专业化服务机构，并使其具备有为集群内中小企业服务的各项功能，从而“进入”到促进企业集群成长的过程中。

4．政府可以创造条件对产业集群加以扶持。如政府应创造条件使企业能自由进入或退出集群产业，新的企业的进入往往会带来新思想、新方法、新的竞争方式，从而使原有的结构分化、瓦解、重组，促进新的创新，提高整个行业的竞争力。如果产业集群中的企业不能自由出入，新的企业进不来，经营不善的企业退不出，那么原有的产业集群就会逐渐僵化，产业集群内的竞争就会逐渐减弱，集群的优势便大打折扣。政府可以促进人才的流动，使产业集群内的人才保持自由竞争、自由流入与流出。

5．现有产业集群在其发展中还存在产业升级的问题。虽然产业集群的升级应主要依靠产业集群自身的组织能力，但在我们现在的条件下，产业集群内的小企业还缺乏自我升级的能力，需要政府提供有力的支持。我们现在很多的产业集群还属于同一产业简单地聚集在一起，还处于较低的层次，这些产业集群还没有实现自我发展的模式。最明显的就是产业集群内几乎没有研发机构，这样的产业集群迅速衰亡的风险很大。政府应引导与支持企业进行技术改造，促进产业集群的产品、技术升级。如成立创业服务中心（孵化器），通过税收等优惠政策吸引技术含量高的企业，引导和协调科研机构与产业集群的联系，以促进产业集群的升级。

三、促进产业集群发展的政府措施

基于我国目前产业集群的发展现况，政府可以从以下方面采取措施来支持和促进产业集群的发展：

（一）制定和完善相应的法律法规

政府作为重要的制度供给者，首要的职能就是制定规则，并保证这个规则能实施；制定完善且配套的法律政策，保证市场经济的运行。在产业集群的发展中，政府需要有全新的观念，在鼓励基础性研究、制定执行保证公平竞争的法律法规等方面做出了积极的努力，如鼓励自由企业制度、创新的分配政策和法律保障等。在集群发展过程的创新活动中，政府通过法律、经济和组织管理手段在制度、环境和政策层面引导创新活动的方向，创建集群内部的研究开发体系，激励大学和企业之间的协调创新、保护创新成果和协调创新主体之间的矛盾。

（二）优化创新环境

政府应该提供更加完善的基础设施，同时还应该在机构设置、项目审批、基地建设和市场管理方面进行多项重要的调整和改革，以简化程序，增强服务，进一步优化产业集群发展的创新环境。具体措施有：提高政府机关的办事效率，减少办事环节，减少政府收费，降低企业的外部成本；政府要降低创业门槛，充分发挥政府动员资源、集中资源的强大功能，对重点产业内各企业给予“绿卡”政策；运用财政优惠、扶持政策，在一定期间让利给重点产业和企业，为产业集群内中小企业提供融资服务；为专业人员提供其所需要的基本生活设施、基本的工作条件、教育环境等优惠条件来鼓励他们在此集中办企业等。

（三）构建区域网络系统

即建立区域内企业间，以及企业与科研机构和行政机构长期合作基础上的稳定关系。产业集群，“集”是过程，“群”是结果；“集群”是表面现象，“结网”才是本质。产业集群其实更像一张“网”，或者类似于一种生态系统。龙头企业与配套企业，这个企业与那个企业，企业主体与支持组织，都按照分工协作的关系彼此组织在这张“网”中，纲举目张，牵一发而动全身。因此，抓“纲”才是政府在产业集群发展中发挥作用的基点。

其一，要高效配置资源、实施扶大扶强。在中小企业发展到一定数量和层次时必须扶大扶强。这从表面上看似乎是对中小企业的不公，但资源有限，两害相权、必取其轻，两利相权、必取其重。规模企业、品牌企业、骨干企业、龙头企业是集群这张“网”上的“节点”，本身就可以看做是一种产业环境，只有把有限资源的配置向它们倾斜，才能产生更多的配套需求，强化产业链延伸和相关行业配套的拉力，从而带动中小企业发展。

其二，要营造创新氛围，促进分工协作。细密分工、紧密协作是集群得以存在的价值，互动创新是集群内企业发展的动力。产业集群的竞争优势总体上仍然主要来自劳动力等初级生产要素的低成本，专业化分工和社会化协作不够细密和有效，创新氛围不浓，成为产业集群发展的主要局限。因此，政府不仅要把引导集群发展的重点放在提高产业集中度、行业集中度和空间集中度上，更要关注产业关联度的提高；同时要致力于提高企业家、经营管理者和产业工人乃至劳动力后备军的素质，引导企业战略创新、制度创新、技术创新和文化创新，形成产业集群的持久竞争力。

其三，可以通过政府构建良好的调控环境，使各个相关创新主体发生协同效应。主要职能是建立适合创业、创新的地方制度环境，建立相关的非正式职能部门为产业发展提供方便，并把犹如散兵的单个企业和各个机构有效地联系起来，从而增强产业集群的整体优势。具体来说地方政府主要致力于地方制度创新、制定产业区位政策、重建专业市场、建设信用体系、开展区域营销以及组建协会、技术中心等中介服务机构。具体的服务项目，例如，鼓励设立创业咨询公司，帮助企业就其发展战略、企业结构与运行以及人才评价等做出抉择；鼓励设立律师事务所、资产评估事务所等中介组织，为企业提供相应的服务；通过举办集会、联谊会、座谈会等方式，促成证券公司、风险投资者与企业见面，双方直接交流，向企业提供资金服务；举办产品博览会与商贸会，以扩大对外影响力和市场知名度，实施区域整体营销，创建地域品牌，建立交易市场，扩大市场规模等。小企业与大企业相比，在财力上与技术开发力上不占优势，不在于其小而在于它们之间彼此隔离，因而政府通过以上的服务项目，应着重于创建能将小企业的灵活性与来自大网络的稳定性和支持结合起来的组织形态。

（四）规划产业园区建设

产业园区是政府组织经济工作的基本切入点，它可以集中贯彻政府的产业政策并能有效地促进产业集群的形成和发展。地方政府应该集中有限资源，突出重点的优先建设与产业相关的基础设施和辅助设施，优先进行产业园区建设，这样可以有效地实现产业的集聚。建立工业园区，使产业集群地理更为集中，而且产业园区建设可以集约利用基础设施，降低产业发展成本；集中投资于供水、供电、道路、通讯及环保等基础设施和公共设施建设，降低基础设施建设成本，可以推动企业集中连片发展，集约利用土地，降低整体开发建设成本。具体来看，政府可以通过建设科技园、技术城等政策，以特色产业、优势产业为重点，加快产业园区和科技园区的规划与建设，积极引导企业向各类园区集聚，创造良好的区域创新环境；地方政府可以成立专门的园区工作小组，负责园区的规划和决策，通过社会、集体和企业或个人三方集资，组建园区股份有限公司，实行业主开发制，负责园区的日常管理；地方政府作为园区发展的长期规划者，不仅要为入园企业提供完善的基础设施和服务，还要在价格、税费减免、融资、技术创新等方面实施一系列的优惠政策。

同时，要注意引导和吸引大企业落户本地。在本地区大型核心企业缺乏的情况下，地方政府应积极创造条件吸引大企业在当地落户，包括国际性的大跨国公司。这类大企业的进入能给当地的中小企业产生较大的中间产品的生产需求；有时国际性大企业进入一地，就可能吸引为其提供零部件生产的整个下包网络“搬迁”到该地区，从而形成以大企业为核心的产业集群。例如，南昌经济技术开发区在格林科尔入园以后，由于其形成生产能力后产值能达100亿元人民币，成为全国最大的空调生产基地，因此，政府完全可以以格林科尔为核心企业，并与企业配合在招商引资时，将能够为格林科尔生产配套零部件的厂家吸引到园区来，形成以空调或家电产品为核心的特色产业集群，推动地方经济发展。当然，要吸引大公司进入，除了充分发挥本地“先天”所具备的基本生产要素——例如，丰富的自然资源、优良的地理位置、宜人的气候条件和初级劳工等的吸引力外，还需要地方政府大力投资创造“后天”的高等生产要素，例如，高素质的人力资源、与外界交流便利的现代化电讯网络、透明而非歧视的引资政策、高效简洁的政府办事效率等（波特，1990年）。

（五）高度重视人力资源开发

在产业集群的发展中，政府必须高度重视教育事业，重视人力资源开发，重视人才培养，积极实施人才战略，把人才问题提到战略的高度来认识，树立知识和人才是经济发展的第一动力的观念。建立培养人才的良好氛围，鼓励员工积极参加职业教育培训，提高自身素质。建立良好的用人机制，以人才战略带动区域的经济发展。在注重现有人才的开发的同时，还要加强对外部人才的引进。可以确立高素质劳动者优先就业的方针，对于高科技企业还可以给予特殊的劳动力供给政策，保证高科技行业从业人员的较高学历水平；要注意“不拘一格降人才”，只要有利于区域经济发展，可以各种方式引进，如技术入股、专利加盟、项目合作、人才互借，等等，这是产业集群成长壮大、实现持久发展的根本保证。

同时，政府要注意协调产、学、研相结合，充分利用所在地区的大学、科研院所、科技人员等科技资源，促成集群与大学、研究机构的合作。合作内容包括：直接同希望创办新企业的投资者合作；为当地现有企业提供咨询、解决技术难题、培训技术人才；技术转让；鼓励科技人员以技术入股或直接创办科技小企业；委托开发等。合作中应采用多种组织制度，如星期日工程师、厂内研究所、企业研发中心，或与大专院校、科研院所结成战略联盟，形成虚拟研发组织等。地方政府还要注意把握知识和技术参与分配的原则，充分利用市场机制和专门机构正确评估创新成果及研究开发成果的价值，保障创新者在企业中的利益。明确大学、科研机构和科技人员向小企业转让技术的责任及相应的激励机制，促进科研成果向中小企业转移，从而为产业集群提供源源不断的技术来源。在现实教育的基础上，还要充分发挥网络教育和网络沟通的作用，利用国际流行的E－leaning培训教育方式，拓宽教育培训和交流学习的空间与渠道，使虚拟交流和现实交流有效地结合起来。

（六）培育以信任为基础的区域文化

产业集群的集聚效应、协同效应、激烈的竞争和紧密的合作都可以认为是产业集群正的外部性。但产业集群也存在负的外部性，如产业集群内一家企业的机会主义行为，就可能会导致整个产业集群受到影响，在20世纪90年代初期，温州的制鞋业就是一个明显的例子，使温州鞋业这个产业集群受到很大的打击。产业集群内的机会主义行为可以由产业集群内的机制来消除，但产业集群外的机会主义行为往往需要政府行为来消除。一方面，可以通过培育以信任为基础的区域文化，使产业集群内企业相信预期的未来协作收益将高于违背竞争规则所得到的好处，促进集群内企业之间的公平竞争；另一方面，地方政府应运用舆论的力量，大力宣传、引导集群文化的形成。政府职能部门与社会中介机构联合，对集群内企业进行公正、客观的信誉评级，向集群内外公布，对信誉良好的企业大力推介，对信誉差的则给予警示。地方政府在必要时还可以运用法律、行政手段等对危及集群整体的败德行为加以干预，从而消除这种机会主义行为。

同时，地方政府还应积极引导和推动企业建立行业自律性社团组织，实行政府监管与行业自律并举，共同规范市场秩序，制止无序竞争。在组建方式上，可以企业自发建立为主，也可以在企业自愿前提下，由政府协助组建。在组建初期，可适当赋予一定的行政职能，然后逐步改造成真正独立于政府之外，并与政府保持合作关系的社会中介组织，或者是半官半民及民间成分占优势的社会中介组织。同业协会、同业商会最主要的职能一是监督自律，二是组织服务。同时，同业协会、同业商会为集群内交流思想提供了论坛，有助于成员企业的了解和合作，有助于克服成员企业所共同面临的障碍。

四、结束语

产业集群发展是世界范围内的一种重要经济现象，也是我国中小企业发展的必然路径。新产业形成的初期，产业集群的优势还没有建立，还形不成集聚效应，更需要政府的扶持和帮助。作为政府部门，应该关注产业发展的动态，谋划产业集群发展，建立产业集群发展的长期愿景。通过政府对产业集群的有效职能作用，以促进集群的形成、发展和当地经济的腾飞。

参考文献：

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7．沈立人：《地方政府的经济职能和经济行为》，上海远东出版社，1998年。

8．冯刚：《中心镇发展力研究》，中国建材工业出版社，2003年。

【注释】

[1]江西财经大学工商管理学院，南昌市，330013。