新农村建设的总体情况与基本模式

一、新农村建设的总体情况与基本模式

“省管县”等地方财政改革的成效在很大程度上应体现在县域社会经济发展或新农村建设的进展上。这是因为，在市场经济条件下地方政府的基本职能或者说地方政府存在的基本理由就是提供地方公共品和公共服务，保证地方社会经济稳定发展。而当前在县域农村地区，县级政府最突出的任务就是运用公共资源提供农村公共服务，推进本地的新农村建设。

(一)各地开展新农村建设和财政支持建设的基本情况

2001年以来，各省(自治区、直辖市)都有一些县、乡和村自发组织开展新农村建设。2005年，中共中央、国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的意见》后，新农村建设在全国农村普遍展开。从我们调查的100个村的情况看，绝大多数村目前都已开始建设。

1.建设进展情况

根据调查，在样本村中，最早组织新农村建设活动的是贵州省遵义市的余庆县。该县从2001年就开始进行以“四在农家”为中心的新农村建设活动，目前已成为中西部地区新农村建设的典型代表，受到国内外的广泛关注，国内许多省、县都曾组织有关人员到余庆县学习、参观。在样本村中，也有到目前为止尚未开展建设活动的中、西部地区的6个村，这些村的干部和群众说，他们知道要搞新农村建设，但上面没有布置，村里也不清楚该如何搞，听说主要是让村里和各户自己拿钱修路、建房，所以就没有动。

有一些地方曾经有很好的计划和开端，但由于各种原因而缓了下来。例如，在武汉市江夏区，由于省、市政府的大力支持和武汉市“和平科技集团”的参与，原计划由3个行政村(约20平方公里、近1万人口)组建“和平农业公社”(乡)，依托“和平科技集团”的投资和技术支持，以农业产业化项目为主体，以农民入股合作和企业集团经营的方式来推进新农村建设、建立新型社区。规划的五大建设项目是:(1)标准化农产品生产基地(占地14000亩);(2)农民新村(180万平方米的居住区);(3)医疗保健中心;(4)社区服务中心(包括4700亩的农产品超市);(5)农民技能培训中心(占地1380亩的“农民科技大学”)。2007年，“和平农业公社”已建成它的核心产业——和平农庄，包括占地820亩的高科技农业产业化基地(优质蔬菜、花卉、植物、果树、畜禽、水产园)和旅游观光区，以高科技农业产业化生产带动观光旅游，综合提供农产品、旅游度假、休闲娱乐、农业科普和青少年素质教育等服务。但是，目前除了由和平科技集团投资建设的“和平农庄”在营运之外，再无其他进展，3个村的村民生活也没有变化，与“和平农庄”依然保持分离状态。

又如，贵州省黔东南苗族侗族自治州雷山县郎德上寨地处大山深处，近年来在省文物局、自治州和县政府的支持下(修建道路、修缮古建筑和建立沼气池等)重点开发苗族文化旅游经济，建成了“民俗露天博物馆”，利用保存完好的苗族自然村落和民族风情开展旅游服务，全寨(村) 128户、540多人全部参与，人均收入不断增加，成为西部少数民族村寨脱贫和建设发展的代表模式。但是，在我们调查的过程中，郎德上寨的干部和群众也表示:在进一步开展新农村建设和保持民族特色文化之间存在着矛盾:如果改善村寨的住房和布局结构，家庭生活与卫生条件肯定要好得多，但是，这将破坏苗寨的传统特色;在生产方面，发展其他经济和产业缺乏条件，但是，按照目前的门票价格和旅游人数与收入，村寨发展很难进一步加快，再说，如果不改善住房与生活环境，这些收入可以用来做什么呢?因此，郎德上寨目前试图在保持传统格局和风貌的情况下做一些改善，正在老寨旁边修建一些新的、面积显著扩大且为长形的木架结构的房屋;不过，游客们感兴趣的还是老寨里的二层(上层住人、下层堆放杂物——过去主要是养牲畜)、四方形、面积窄小的吊脚楼。

从各地新农村建设的组织来看，70%的被调查村是在县(县级市)政府倡导、乡镇安排布置、村组自行规划和组织、村民自愿参与的方式下进行建设的; 30%的被调查村是在县政府统一规划和布置、各乡镇和村以及村民根据自身情况在大的规划框架下自愿开展建设的。

从各地开展建设的过程来看，85%的被调查村是在2005年以后开始建设的，其中，样本村中2006年开始建设的村最多。目前，除少数县、市(如贵州省余庆县、江西省兴国县、浙江省义乌市等)有系统的建设规划和计划方案外，大部分地方的新农村建设的内容和方法各异，仍带有试点性、探索性的特点。

2.建设内容和财政支持建设的情况

在新农村建设的内容方面，在被调查的村中，90%的村注重生活条件改善和村庄环境的整治建设，其中，62%的村开展了较全面的建设和改善，包括:通电视、通电话、建图书室、建医疗点、改水、改厕、改气、改路、改房，即“两通、两建、五改”建设。但是，也有28%的村只是运用国家财政的专项拨款，进行一部分项目的建设，如:修路、建沼气池或通电视、通电话、修建用水设施。与此相比，各地在生产建设和推动经济发展方面似乎不太重视，只有62%的被调查村启动了少数项目，如:整修农田水利、开展技术培训、发展家庭养殖、搞产业基地等(见表5.1)。

表5.1　　　　　100个行政村的新农村建设调查

从各级财政支持建设的情况看，对于农民生活条件改善和村庄环境建设，在54%的被调查村，各级财政支持占总投入的比例在30%以下，其中31%的村的财政支持比例在15%～30%;在生产发展方面，57%的被调查村，财政支持的比例也在30%以下，其中38%的村的财政支持比例在10%以下。这表明，在新农村建设中，各级财政对各村建设的支持比重一般不超过30%，而且对生活环境建设的支持略大于对生产发展的支持力度。另外，我们也注意到，还有10%左右的被调查村的建设未得到任何财政支持。

在调查中，许多村干部和农民群众表示，他们希望政府能够加大支持他们开展新农村建设的力度，特别是加大支持他们发展生产、提高收入的力度。为此，我们将被调查村当前村级集体经济的发展情况统计列表(见表5.2)。

表5.2　　　　　65个村的村级集体资产情况表

由表5.2可见，被调查村目前村级集体经济发展缓慢，全部被调查村的集体资产平均为35.3万元，人均村级集体资产仅137元。村级集体资产中90%以上是实物资产，现金资产很少，平均每村现金资产仅为5.1万元(这主要是由少数有上千万元现金资产的城郊富裕村所支持的)，大多数非城郊村的现金资产不足1万元，有些村甚至没有现金资产。从地区看，东部地区由于工业化和城市化发展的作用，各村的农户和人口减少，人均村级集体资产为282元;中、西部地区各村的农户和人口较多，人均村级资产分别只有224元、67元。从村级集体经济的形式看，86%的被调查村没有集体企业(或村办场、园)，大部分村的集体收入来自集体资产(如山林、水体、荒滩、房产设施等)的承包和租赁经营所得。

村级集体经济发展缓慢的主要原因是:第一，集体可用于经营和开发的资产少、价值低。农村实行家庭联产承包责任制后，土地、山林、池塘等大多承包给家庭和个人，农村税费改革后，家庭承包已不向集体提供收入。集体可以用来集中发包、出租的资产主要是一些荒山、荒滩和湖面，运用价值低，一般不易取得明显的收益。而且有些村已经没有可发包的资产，也就无经营收入，成了人们常说的“空壳村”。

第二，由于技术、资本和管理问题，村办企业普遍困难。改革开放后，乡镇集体企业曾经有较快发展，但近年来随着市场环境的变化，由于村办企业的技术、资本和管理问题，许多村办企业出现亏损、停办状况(一些村为此负债、并出售了仅有的集体资产)。目前仍存续的少数村办企业(主要从事烟茶果木和制种、制砖、建筑经营)，也普遍存在经营困难。

第三，各级政府缺乏支持，村干部和农民群众对集体经济信心不足。由于村办企业亏损、倒闭的影响，一些村干部和农民群众对发展集体经济缺乏信心。一些村民甚至认为搞集体经济只对干部、承包人和承租人有利;一些村干部则认为，如果各级政府不对发展集体经济给予大力支持，靠村里的力量来搞集体经济是一件费力不讨好的事情。所以，在大部分被调查村，新农村建设主要就是搞生活环境建设。

总之，一般来看，“省管县”财政改革对新农村建设有一定的支持作用，但支持情况比较分散、因地因村而异，缺乏明显的特征和趋势。同时，由于新农村建设受多种因素的影响，也很难判断当前这种状况就是“省管县”财政改革的作用所产生的结果。我们需要明确新农村建设的具体路径模式和财政的支持机制。

(二)建设社会主义新农村的模式探索

从调查情况看，各地干部和群众近年来在开展社会主义新农村建设的实践中，根据本地的实际，创造了多种建设方式或模式。我们可以将这些模式分为两大类:单村分散建设模式和县(市)统一规划推进模式。

1.单村分散建设模式

在许多地方，县、乡镇都制订了新农村建设规划，但这些规划只是一种大的框架和构想，真正具有实践意义的是各个行政村的建设计划和方法。县、乡镇政府一般尊重各村的意见并鼓励各村“各显神通”，于是就有了以村为单位具体开展建设的模式。具有代表性的单村分散建设模式大体有以下三种:

(1)湖北省竹山县溢水镇朱家湾村模式

湖北省竹山县溢水镇朱家湾村模式(以下简称朱家湾模式)是一种上级部门大力扶持、重点支持、短期见效的建设模式。2006年，湖北省竹山县溢水镇朱家湾村迎来了“省水利厅新农村建设工作队”，由此开始了鼓舞人心的新农村建设活动。当年，省水利厅帮扶该村的资金达170多万元，修建了全村的自来水供应设施、建了各户的沼气池、修了4000多米长的村道、建立了650多亩的核桃生产基地，村民的生活条件得到明显改善，村民人均收入也增加到2700多元。

与此相似的还有武汉市东西湖区石榴红村。2005年，石榴红村所在的街道决定在该村进行重点建设，针对村民大多来自安徽、江西的情况，建设具有徽派建筑特色的村庄和农业观光园(包括游客“认养菜地”项目)、发展农家乐项目(吃、住和鲜果采摘等)。建设资金采取以街道及行政村资助为主、村民出资为辅的方式，财政投资包括通电、通水、通电视、通网络、修路和其他公共设施(如陈列室、医务室、图书室、警务室、1000平方米的文化休闲广场)建设的费用以及村民住房改造费用的60%。建设之后，该村迅速成为武汉市郊的一个旅游热点，由种植业(蔬菜)村转变为旅游业村，仅2006年“十一”期间，该村户均旅游收入就超过万元。

(2)安徽省凤阳县赵庄村模式

安徽省凤阳县赵庄村模式(以下简称赵庄模式)是一种农民企业家返村、带领村民建设致富的模式。20世纪90年代，农民赵世来走出赵庄村，创办了金星保温瓶厂、复合肥厂等多家企业。经过多年的创业发展，他已成为资产超亿元的民营企业家。2001年，为了改变家乡面貌，赵世来得到镇领导的支持，作为执行村主任返回赵庄村，带动村民开展新农村建设。2002年以来，赵世来通过成立“农林开发公司”，先后投入700多万元用于村庄建设:修了24公里的生产路，修了3公里长21米宽的村庄主干道，开挖了7个百亩大塘进行蓄水和养殖，对全村7500亩土地进行综合整理，形成可机械化生产的基地，并与340户农民签订租赁合同，将4700亩土地改造为生态林;为了引导村民调整产业结构，公司请专家进村讲课，发放资料，通过论证后选择养羊、养鹅、大棚蔬菜、无籽西瓜等发展项目，并统一向各户提供种苗和技术服务。2006年，赵庄村人均收入达到4300元。由于赵庄村的成功实践，安徽省凤阳县委、县政府将鼓励农民企业家返村担任执行村主任作为开展新农村建设的重要措施。

赵庄模式也可以认为是城镇企业与村庄联合建设、企业支持村民开展建设的模式。像武汉市江夏区的和平农庄，其实也属于这一类型。

(3)江苏省昆山市徐公桥村模式

江苏省昆山市徐公桥村模式(以下简称徐公桥模式)是一种富裕村或集体经济实力强的村自己投入、自己建设的模式。江苏省昆山市徐公桥村有10家企业，全村劳力70%在本村企业和周边企业工作，自主经营工商业的约占20%。2004年，该村人均收入达9600元，村集体年收入达到220万元，已成为一个典型的工业村。该村的新农村建设主要是新型社区建设，村里按照统一的规划设计进行建设，每户建占地200平方米的2层住宅，建筑和装修投资约30万元，村集体向每户发放拆迁补偿费——基本上等于建房费用。村内其他公共设施建设完全由村集体出资。

事实上，我国一些先富起来的“明星村”如华西村、永联村、南街村等，都属于这种模式。在东部发达地区农村，这种模式具有典型意义。

不过，考虑到我国广大的农村地区、特别是中西部地区的农村经济不发达和农民企业家较少的现实，似乎赵庄模式和徐公桥模式不具有推广价值。但是，朱家湾模式——完全依靠一个部门的倾力支持来搞新农村建设，也不具有推广意义，因为新农村建设不是一个典型村的发展问题;另外，新农村建设在很大程度上也是一个农村公共服务和公共品的提供问题，也是一个发展农村集体经济和引导、组织农民进行农村现代化建设的问题，是中央和地方各级政府、财政的职能所在。所以，各村分散建设的模式只能是一种有意义的探索，不是并且也不可能成为我国新农村建设的主流模式。

2.县(市)统一规划推进模式

相对于单村分散建设模式，由县(市)级政府统一规划、部署和推进的模式更有意义。因为它表明在市场经济条件下，地方政府(主要是县级政府，乡镇政府无论在财力、还是在技术上都缺乏能力)已由管理和支配向为居民提供公共服务、帮助县域辖区内所有居民特别是处在弱势地位的农民走上现代化发展之路转变。目前，具有代表性的县(市)统一规划推进模式主要包括贵州余庆模式和浙江义乌模式。

(1)贵州余庆模式

贵州省余庆县是较早探索全县规划、分步实施、全面推进建设的西部县。余庆模式是西部欠发达地区(该县是一个山多地少的典型农业县，农村人口占90%以上，2001年开展新农村建设时，农业收入比重超过50%，农民人均纯收入仅2142元)成功开展新农村建设的代表性范例。余庆模式可以概括为以下4个方面:

①根据农民意愿进行全面建设。余庆县新农村建设的主要内容是:“五通三改三建”(通路、通电、通水、通电视、通电话、改厕、改灶、改环境、建图书室、建文体活动场所和建宣传栏)，发展集体和家庭经济(“一村一品”、“多业并举”、教育培训、建特色产业基地等)。这些内容涉及农村卫生与环境、农民生活与文化、农村民主制度、农村经济发展的各个方面，是余庆县委、县政府在听取广大农民的意见和要求、观察一些村自发开展建设的实践后提出的，目的在于使农民“富在农家、学在农家、乐在农家、美在农家”(四在农家)。

②制订县级统一规划，分步推进。余庆县在2001年进行试点的基础上，从2002年开始制订全县开展“四在农家”新农村建设活动的规划，确立了先沿主要交通线建设“示范带”进行影响带动，然后进行“整村创建”和“连片创建”的建设方案，采取有计划、分步骤地按点、线、面逐步推进的战略。这主要考虑到山区建设的特殊性以及要尊重农民和引导农民自愿参与，而不是搞武断决策、强迫命令和运动式的建设，真正体现为农民服务、为农民办实事的建设思路。

③创新制度规范，切实推动建设。为了切实推动新农村建设，余庆县委、县政府进行了多项制度创性。第一，结合农村改革，撤销了乡镇下的管理区层次，将171个村缩并为66个;同时大力加强村级组织，选派年轻干部和新分配的大学生到各村工作，经村民认可后任村干部，建立起以国家干部为主体的村级干部队伍(每7名村干部中，国家干部占4～5名)。由于选派来村的干部政策性强、与村民无利益纠纷、又熟悉各级政府、企事业单位，能为村民争取发展机会，村民信任，故在客观上为以村为单位开展建设奠定了基础。第二，设立“县四在农家创建办公室”，统一负责规划、组织、指导、协调全县的建设工作。第三，实行县、乡主要领导分片负责和“挂牌创建”的制度，规定县委、县政府、县人大、县政协的主要负责人每季度到挂牌创建点工作不少于2天;乡镇党委书记和副书记每月到自己负责的创建点工作至少4天和8天，以集中解决建设中的问题和困难。第四，建立县直各机关部门与有关村进行对口帮扶、城乡互动的制度，要求每年帮扶物资和资金不少于2万元，驻村帮扶人员每月必须在村工作20天以上。第五，建立各部门提供具体服务的制度，如:县国土局负责土地和环境规划，建设局负责农民住房改造(包括提供5套美观、大方的住房图样供村民选用)和集体活动场所的规划设计、培训建筑队伍，水利局负责改厕和饮水工程，农业局负责沼气和改灶项目，电力局负责通电到户等。第六，建立村级协商、村民自愿申报、以创建点为中心开展建设的制度。各村的建设必须根据群众意愿，并与帮扶部门协商制订方案和确定创建点(有5户以上居民的集中建设点)，然后报乡(镇)审核、县四在农家创建办公室备案并安排财政资助后再进行建设。

④整合资金，建立财政支持机制。余庆县是一个财政困难县，2004年贵州省完善省管县的财政制度后，财政状况得到改善。在这种情况下，县财政加大了支持力度，形成了整合各项支农资金建立专项建设资金的制度——村级道路、环境等公共设施由财政负担，对家庭生活环境的改善财政给予适当资助(县、乡财政和部门的资助平均每年占全县农村建设总投入的40%左右)。例如，2006年余庆县财政筹集360万元专项资金，由29位县级领导掌握、分片使用，主要用于购买水泥等支持各村创建点的“五通三改三建”项目，用于补助参加建设的农户(平均每户5000元。农民进行住房改造另外可获得2万元财政贴息贷款)。2007年，余庆县、乡财政支持达到793万元，带动农民投入13492万元，全县的新农村建设达到新的高潮。

目前，余庆县全县66个村已全部开展建设，1/3以上的农村居民的生活条件和环境有了根本改善。所有创建点上的农村居民都住上了两层楼的宽敞新居(占地约130平方米)，有了洗澡间和卫生间，用上了沼气、电磁炉和自来水，村村整洁美观，花丛绿树掩映着青瓦白墙的黔北民居，城乡生活差距大为缩小(在家居环境方面甚至超过了城市)。根据规划，到2010年，全县100%的自然村和90%以上的农村居民都将进入现代生活。早在1881年，马克思在讨论俄国农村公社的前景时曾指出，通过国家财政支持和运用工业化成果，农村可以实现跨越式发展。余庆县的实践证明了马克思跨越发展理论的科学性。

余庆模式的意义在于:一个西部山区县的成功做法，完全可以为其他地方的新农村建设提供借鉴。事实正是如此。例如，从2002年起，贵州省遵义市在全市各县推广余庆模式，普遍开展“四在农家”的新农村建设活动，取得了重大成效。

又如，江西省兴国县在2006年制订全县新农村建设五年规划，财政每年筹资3500万元用于新农村建设。主要内容为:开展“三清六改四普及”的村庄整治活动(清垃圾、清污泥、清路障;改水、改厕、改路、改环境、改房、改栏;普及沼气、有线电视、程控电话、太阳能，每一项任务都设定了明确的质量和技术标准)和“一村一品、一乡一业”建设活动。主要措施为:设立“新农村建设领导小组”(县委书记任组长)和“新农村建设办公室”，选派干部到各村担任指导员，实行村民申报参建、村级协商并确定新村建设点、乡镇审批、县级备案并给予财政资助、各政府部门分类负责提供服务以及考核和验收管理的制度。兴国县在很多方面都参考了余庆县的建设经验。

(2)浙江义乌模式

浙江省义乌市是全国百强县(市)之一，也是东部地区较早进行城乡统筹发展、开展新农村建设的县级市。义乌模式代表了经济发达地区进行新农村建设的重要经验和路径。早在2001年，义乌市就出台了“旧村改造暂行办法”，实施“五化工程”(路面硬化、路灯亮化、卫生洁化、家庭美化、环境优化)。2003年，义乌市制定《城乡一体化行动纲要》，分9个专项对城乡一体化建设进行布局和规划。2006年，义乌市又制定了《新农村建设二十条》，全面推进以城乡一体化为目标的新农村建设。义乌模式的主要特征如下:

①根据区位和条件，分类型规划建设。义乌市将全市1100平方公里的区域分为主城区、副城区、城郊区和远郊区，并根据各村的经济条件将村庄分为三类，按不同的要求进行建设。例如:对位于主城区和副城区的富裕村，按城市社区标准进行彻底改造，以发展市场和先进的制造业为主;对位于城郊区的一般村，进行简易整理保持乡村风貌，主要建设通村公路和村内主干道、改水、拆除危房、整治脏乱，以发展现代农业为主;对位于远郊区的山区贫困村，实行异地安置、在山下建立新村或安居小区(计划投入2亿元迁移46个行政村和8个自然村，财政对每人补助1万元)，以生态保护为主进行建设。这种大规划、大布局，比较充分地体现了全市统筹和全面建设的思路。

②建立专门机构和制度，组织实施和推进。为保证村庄建设规划的实施，义乌市成立了“新农村建设办公室”这一专门机构，市委指定一个常委专门负责一体化建设的组织和协调工作，包括管理市财政每年筹集的1亿元专项建设资金、市里每年划出的2000亩用地指标等。同时，市委和市政府所有领导、各个机关部门、各乡镇干部全部联系到村，进行指导和帮助，及时解决建设中的问题和困难。在基层，要求全市所有村进行民主协商，做好建设规划和方案，动员群众自愿参与，逐步形成全市300个社区的新布局。另外，建立农村建设指导员和科技特派员制度，指导各村的村庄建设、农民培训、医疗保障、经济发展、文化体育活动，帮助制订规划、落实项目、争取资金、调解矛盾等。

③统筹提供服务，全面提高农民生活质量。义乌市的城乡统筹、一体化建设包括农村居民生活的各个方面，如:城乡统一用上自来水，市政府统一提供农村环境卫生服务，市财政统一负担乡镇卫生院的费用并对每个农村社区医务室统一制牌管理、提供5万元补助，建立农民养老保障，建立农村大病医疗统筹，在所有村建立文体活动室、图书室、电教室、灯光球场、大会堂等。据统计，义乌市每年用于新农村建设的财政支出一直保持在市财政总支出的1/4以上，2005年以来用于农村建设的财政投入每年超过15.4亿元。由于经济发达，义乌市各镇(街道)和各村集体也在统筹发展中作出了重要贡献——根据“义乌市新农村建设办公室”的统计，仅村庄改造或新村建设这一项，自2002年以来，村集体的投入每年约占总投入的22.3%(村集体经济的发展主要采取土地股份化和综合经营的方法)。根据规划，到2020年，义乌市城乡服务将完全一体化。

义乌市的新农村建设显然借鉴了日本和韩国的“新村运动”经验，反映了经济发达地区的市(县)财力雄厚，政府敢于进行高标准规划和综合建设、敢于全面部署和进行大规模支持投入的特点。义乌模式对于东部发达地区开展新农村建设无疑具有重要的实践意义。当然，在目前条件下，中、西部地区的县(市)估计很难模仿;但是，应该看到，义乌模式代表了我国社会主义新农村建设的总体发展方向和路径。

由此可见，县(市)推进模式与财政支持密切相关，假如“省管县”财政改革提高了县(市)的财政能力，那么县(市)对新农村建设的财政支持力度在理论上应该加大，不过，这并不具有必然性，关键在于是否建立了能够保证财力向农村建设投入的制度。从余庆模式和义乌模式来看，建立专门负责推进新农村建设的机构并每年向该机构分配专项资金，支持新农村建设的财力就有了保证;反之，不设立专门机构和资金，即使实行了省管县财政改革、县财力充裕，也不会增加新农村建设的财政投入，因为在目前的政府体制中，还没有一个真正可以为农村综合建设争取资金的部门和机构。所以，一般来说，“省管县”财政改革对于促进新农村建设具有积极意义，但必须以同时进行制度创新为前提，否则也不会产生实际效果。这正是实行“省管县”财政改革的县(市)在支持新农村建设上没有十分明显的变化的原因。就此而言，余庆模式和义乌模式其实也就是县(市)财政支持新农村建设的成功模式。