计划经济时期年度计划制定和执行中调整的回顾

计划经济时期年度计划制定和执行中调整的回顾

唐康来

从20世纪50年代初至80年代的30多年间，我国实行计划经济。全国解放时，中国是一个贫穷落后的农业国，人民的物质文化生活水平很低。新中国成立后，在党的领导下，经过三年（1950～1952年）国民经济恢复，到1952年底，国家已牢牢掌握了国民经济命脉。在城市，国营经济已占主导地位。党中央及时提出了过渡时期总路线，就是要逐步实现国家的社会主义工业化，逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。从1955年至1956年，经过农业合作化运动，农村的集体所有制经济占了统治地位。在农业合作化的推动下，1956～1957年，城市的资本主义工商业实行了公私合营。这样，公有制经济在全国国民经济中就占了统治地位，这是实行计划经济的基础。从1955年开始，国家在农村对粮食、油料、棉花实行统购统销政策，在城市对主要生产资料和重要消费品（如棉布等）实行统一收购和统一经营政策，党和国家的主要经济政策又给实行计划经济铺平了道路。还有一点，当时苏联帮助我国新建156个限额以上（大中型）项目，这给我国实行计划经济增添了活力。因此，从上世纪50年代中期开始，我国实行计划经济是必要的，也是可行的。

我国实行计划经济，是通过中长期计划和年度计划来实现的，中长期计划又分五年计划和十年以上的远景发展规划，但是每年指导各项具体经济活动的主要是年度计划。本文着重回顾历年自治区年度计划制定和执行中调整的一些做法。

一、编制年度计划的程序

计划工作的深浅和效能，同国家的政治社会环境是紧密联系在一起的。在政治社会稳定的年代，年度计划编制的程序比较周全，计划执行的纪律也比较严格。在政治社会动荡的年代，计划的编制和执行比较松弛。具体到每一年，计划的编制程序也有差别。综合历年编制年度计划的程序，就自治区计委和国家计委的关系而言，比较完善的做法可以概括为一句话，这就是两上两下。

（一）首先是自治区计委向国家计委提出下年度生产建设计划主要指标建议，这个建议是粗线条的。这一步一般在9月上旬进行。自治区计委要预计当年计划的完成情况，分析下年度经济发展的有利和不利因素，提出下年度工农业生产和基本建设等主要计划指标的建议上报国家计委，作为国家计委研究控制数字的参考。

（二）紧接着是国家计委下达年度计划的控制数字。这一步一般在9月进行。国家计委参照中央各部门和各省（市、区）提出的年度计划建议，经过多方面的研究和综合平衡，提出下年度生产建设主要指标的控制数字，作为各部门和各地区编制年度计划（草案）的依据。国家计委下达的控制数字主要是工农业生产主要产品、基本建设投资规模和大中型建设项目等。

（三）自治区计委根据国家计委下达的下年度计划控制数字编制下年度国民经济计划（草案）。这一步一般在全国计划会议以前进行（全国计划会议最早在9月召开，最迟在12月召开）。自治区计委的计划（草案）多数在9月、10月份上报。主要工农业生产和基本建设计划指标要求基本上控制在国家计委下达的控制数字范围以内，或稍有调整。年度计划（草案）种类比较齐全，各项指标都要有具体安排，以争取国家计委的支持。

（四）国务院或国家计委召开全国计划会议，除了总结本年度计划预计完成情况外，着重对下年度国民经济（以后又加社会发展）计划作出全面安排。会上，国家计委印发工农业生产、基本建设投资（固定资产投资）和大中型项目、交通运输、社会发展事业、科研等计划的分部门和分地区指标，广泛征求意见。这个会议自治区领导、计委主任和有关处负责人都要参加，是争取国家对自治区安排更多的投资、争取安排比较成熟的大中型项目、争取分配更多的物资和铁路运量的重要时机，也是要求国家计委调整某些工农业生产、社会发展等指标的最后关头。在全国计划会议后，国家计委经过对少数计划指标的调整，便以国务院或国家计委的名义正式下达计划。

在整个年度计划编制过程中，自治区各厅局要与中央各部委经常沟通，自治区计委也要与国家计委经常沟通，这是十分重要的。有些项目和投资的安排，是在日积月累的地方和中央沟通的努力后才实现的。

二、年度计划的种类和指标

年度计划在上世纪50年代初至80年代叫国民经济计划，以后又突出了社会发展一块，改叫国民经济和社会发展计划。年度计划的种类，在各个历史时期也不一样。随着国家经济、社会和科技事业的发展，年度计划的种类总的是逐步增多的。

在年度计划的各项具体计划中，农业生产计划、工业生产计划和基本建设计划（以后增加了技术改造部分，改为固定资产投资计划）是国民经济计划的基础部分，从1953年第一个五年计划开始，每年必须编制，而且放在最重要的地位。

（一）农业生产计划。虽然农村经济长期是集体所有制，计划只能是指导性的，但是农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础。长期以来，我国粮食产量较低，即便是低水平消费也不能自给，几乎每年都要进口。吃饭问题是头等大事，所以从中央到地方对粮食生产抓得很紧。特别是1959～1961年自然灾害时期，有些地区农民肚子吃不饱，甚至饿死，那时国家对粮食生产特别重视。自治区也是这样，1957年宁夏粮食生产丰收，产量自给有余。1958年“大跃进”和浮夸风，亩产放卫星，对粮食产量虚报过多，再加上大批农民进城投入小土群工业⁽¹⁾和农村盲目修建水库，1958～1959年城镇粮食消耗过多。1959～1961年三年自然灾害时期，自治区粮食产量骤减，远不能自给，不仅农民吃不饱，城镇居民粮食定量也降到极限。因此，从自治区党委到计委，对粮食生产和计划安排每年要研究几次，粮食生产计划要层层下达到人民公社和生产队。之所以要这样做，是要求基层要保证有足够的农田种粮食，还要种好，自治区要加强对农村的水利建设，同时确保对农村的生产资料供应（主要是化肥、农药）。同时，按照粮食生产计划的安排，确定粮食收购计划。这样，经过多方面努力，粮食产量逐步恢复和增加，计划工作是起到推动作用的。

（二）工业生产计划。工业是国民经济的主导。解放时，我国是一个落后的农业国，工业生产微乎其微，钢产量只有17.1万吨。一个国家要富强，工业生产水平是主要标志。所以从第一个五年计划开始，党中央就提出要逐步实现社会主义工业化。在国营经济在工业生产中占统治地位的情况下，工业生产计划的重要性是显而易见的。自治区成立后，按照宁夏的特点，煤炭资源丰富，在国家的支持下，优先发展煤炭工业和电力工业，积极发展冶金工业、机械工业、纺织工业和轻工业。由于工业的产品品种多，每年制定年度计划时都要做大量的调查研究工作，充分听取自治区各部门、直属企业和市县的意见，在对上年度预计执行情况的基础上，分析计划年度产品增长的有利和不利因素，确定计划指标。工业生产计划有一个工业总产值计划指标，这是反映工业生产总量的指标，它包括指令性、指导性和市场调节三部分，列入计划的产品都属于指令性和指导性计划，还有一些小商品生产没有列入计划，但其产值要计算在工业总产值以内。在计划经济早期，这部分的比例大约只占10%～20%，以后列入计划的产品逐渐减少，这部分比例逐步扩大。

（三）基本建设计划。基本建设是社会扩大再生产，农业、工业、交通运输和其他各项事业的发展，在很大程度上取决于基本建设。从农业来说，水利工程对川区是重要的，对长期干旱的山区更为重要，化肥对农业生产的增长有直接作用，农业机械对提高农业劳动生产率也是必要的。从工业交通来说，工业生产产品增长除了挖掘原有企业潜力外，主要靠基本建设。基本建设资金来源，分预算内预算外两部分，在计划经济早期，只有预算内资金，没有预算外资金。那时国家对基本建设计划控制很严格，国务院曾多次下令严禁建设楼堂馆所，因为当时人民的消费水平低，修建楼堂馆所脱离人民群众，同时，必然要冲击计划内重点建设。由于自治区经济落后，财政收入少，自治区的基本建设投资主要靠国家安排，除了中央各部直属项目外，国家计委和我区一起统筹投资，主要是安排小型项目。以后自治区财政也能拿一点钱搞建设，叫自筹资金，主要填补小型项目投资的不足。在基建计划中，大中型项目是由国家审定并列入全国计划的。从20世纪80年代起，又增加了技术改造计划，这部分同基建计划一起，总称固定资产投资计划。国家每年要下达固定资产投资总规模以及基本建设大中型项目和技术改造大中型项目。

除了农业生产、工业生产和固定资产投资计划外，年度计划还有国民生产总值计划（20世纪80年代后期开始）、交通运输（我区主要是铁路和公路运输）、主要农产品和工业品收购、主要物资调进调出、劳动工资、财政收支、大中专学生和高中生招生人数等计划。

（四）计划指标分指令性和指导性两部分，指令性计划指标要求必须完成，因此，在原材料供应、铁路运输、流动资金供应等方面要优先保证。指导性计划指标相对宽松，有些计划指标带有预测性。但只要列入计划的产品，在原材料、运输、资金供应等方面都要有妥善安排。在各个历史时期，指令性指标和指导性指标的范围也不一样，在高度集中的计划经济年代，工业生产的多数产品是指令性计划，少数是指导性的，那时万元以上固定资产投资都要列入计划（包括盖简易住宅、购买汽车等）。记得1972年冬季国家计委通知禁止计划外基本建设活动，当时自治区计划局组织建设银行、建工局等单位共4人在银川市进行突击检查，局领导叫我负责，我们在12月的数九寒天骑自行车跑遍了老城和新城、新市区各地，查了3天，共查出十几处计划外建筑（多数正在施工），并进行了通报。从改革开放以后指令性计划逐步缩小范围，基本建设增加了自筹资金一块，执行中逐渐放松。其他计划也逐渐加大了指导性和市场调节的范围。

国民经济是个有机整体，各种计划是互相联系的，如工农业生产计划和固定资产投资计划确定后，就可以核算铁路和公路运输运量、主要物资调拨数量（如需要向国家申请的钢材、木材、水泥等主要生产资料数量）；甜菜产量确定后，可以确定下年度糖的产量；基本建设项目竣工投产后，下年度就可以多安排工业产品产量；等等。所以各种计划安排必须互相妥善衔接。

三、自治区内部制定年度计划的一些做法

自治区计委是国民经济的综合部门，编制年度计划必须依靠各厅局、各市县，在各部门和各地区报送计划的基础上，经过充分的调查研究和综合平衡，制定自治区国民经济计划。主要做法是：

（一）由各厅局和各市县编报年度计划建议，这是一项基础工作。在20世纪50年代末60年代初，由于自治区刚成立不久，各项经济社会事业处于开创时期，计委和各厅局、各市县对这项工作特别重视。从厅局来说，下一年度计划如何安排，往往决定这个厅局系统生产建设发展的规模和方向。所以计委安排一定的时间逐个听取厅局的汇报。各厅局主要负责人多亲自来计委汇报，计委主要领导亲自主持并听取汇报。各厅局在汇报的同时还向计委报送计划草案。以后这项工作的规格逐渐降低，或直接采取书面报计划建议的方式。各市县主要是向自治区计委书面报送计划建议。

（二）委内各处在各厅局、各市县对年度计划建议的基础上，经过综合和研究，提出对年度计划的安排意见，向委务会议汇报。委务会议往往要连续开几天，汇报安排的顺序一般是农业→工业→基本建设（固定资产投资）→交通运输→财贸→劳动工资→文教卫生→科技（以后又增加对外经济一块），委内领导都参加。在汇报过程中，要预计当年计划执行情况，重点是汇报下年度计划安排，各处对相关指标要进行充分讨论，最后委主要领导拍板。

（三）自治区计委编制的年度计划主要指标和计划安排中的问题要向自治区党委（政府）汇报，经党委（政府）常委会（政府常务会）讨论同意后再向国家计委正式报送年度计划（草案），并准备全国计划会议材料。编制国民经济年度计划（草案），除了厅局和市县的汇报外，有许多工作在计划编制以前就要做好，尤其是基本建设新建大中型项目，需要进行长期的大量的前期工作。例如中卫至宝鸡铁路，1959年铁道部设计院就来宁夏调查和考察，自治区计委副主任鹿鸣亲自主持会议，由专业人员介绍兴建宝中铁路的必要性和可行性，以及铁路沿线的经济发展展望，历经三代干部和技术人员的反复调查研究，结合国家经济实力增强和实行西部大开发战略的有利条件，经过30多年的努力，终于得到国家批准，列入计划，并于20世纪90年代建设通车。还有像30万吨化肥厂、灵武煤矿、大坝电厂、河东机场、几座黄河大桥等项目都是作了大量的可行性研究，并向中央主管部门、国家计委反复沟通后，才经国家批准列入年度计划开工建设，现在都已建成，对促进宁夏经济发展发挥了巨大作用。

（四）根据全国计划会议对各地区计划指标的安排，结合我区具体情况，计委各处拟定分部门、分市县计划指标，准备提交全区计划会议讨论，这一步有些处的工作特别繁忙。例如固定资产投资计划除了国家计委安排的大中型项目外，还要增加用统筹投资和自筹资金安排的大量小型项目。计划经济早期，列入计划的工业产品多，分市县的工作量也很大。

（五）召开全区计划会议。这是自治区年度计划工作最重要的时刻，自治区计委领导干部和各处处长全部参加，各处干部除个别留守外也参加会议。这个会议，从自治区计委来说，是广泛听取各厅局、各市县（有的年份也含大中型企业）对自治区计划安排的意见。各部门、各地区重点是对基本建设和技术改造项目安排、物资分配提出意见，也对某些生产、事业计划指标提出调整意见。自治区计委在听取意见中，能采纳的尽量采纳，不能采纳的就予以解释，以便得到有关各部门及各市县的谅解。

（六）在全区计划会议后，自治区计委要召开委务会议，把要调整的计划指标定下来，然后经自治区党委（政府）同意后，报请自治区人民代表大会讨论通过。自治区计委主任在人代会要作关于上年度计划执行情况和下年度计划安排的报告，人代会将报告和计划草案一起讨论并通过，然后自治区正式下达各部门、各市县执行。

四、年度计划执行过程中的调整

年度计划经自治区人代会通过并下达执行，计划工作并没有结束。在制定年度计划时对经济发展有许多不可预见的因素，在计划执行过程中，生产建设运行和经济生活中也会出现这样那样的困难和问题，特别是党的经济政策在年度中可能有新的变动，这些都需要通过计划调整来实现。

自治区计委对经济生活各方面进行调度是经常性的，如铁路运输运量的分配，某些工业企业经常有告急报告，企业的原材料供应，在年度计划执行中也常有中断的情况，都需要通过计划调整来进行调节。这些工作后来由自治区经委管理。还应当注意到，国家计委和中央各部都有一部分机动财力和物力，自治区计委还要依据中央对老少边穷地区的优惠政策主动向国家计委争取补助，也要鼓励各厅局向中央主管部门争取补助，这方面只要工作做得勤快、扎实，渠道沟通得顺畅，往往在年度中对计划的执行受益匪浅。如国家计委历年对我区某些工业项目的补充投资、公路建设追加投资、住宅建设投资等都有不同程度的增加。

经济政策变动与计划工作是紧密地连系在一起的，有些经济政策变动要通过调整年度计划来实现的。如1958年实行“大跃进”，大小基本建设项目一时增加很多，尤其是大炼钢铁、大搞小土群工业，铺的摊子很大很多，远远超过了国家的承受能力，中央于1959年发出了《缩短基本建设战线，保证重点》的文件。为了贯彻这个文件，自治区计委组织各厅局对基本建设项目进行全面清理，对不具备条件尤其是未经过调查研究而突击上马的建设项目通过计划下令停止建设，银行按计委下达的文件停止拨款，物资部门停止供应材料，这就使党的政策得以顺利贯彻执行。还有“大跃进”时期，大批农民涌向城市，使城市的农民工骤增，国家对城镇人口口粮供应不堪重负，1960年中央发出了精减城镇职工的指示，主要是通过对企业的关停并转，对1958年以来从农村盲目流入城市的农民工进行精减，以减轻城市在粮食供应等方面的负担。这项工作自治区党委成立了领导小组，并指定由自治区党委常委、计委主任马信抓，经过上下一起努力，最后也是通过计划贯彻落实的。

计划工作引用一句名言，叫“八月十五月光明”。每年九十月间，年度计划执行情况就有个眉目，那时，农业收成已成定局，工业生产和基建投资完成情况也可以预计得比较准确，对预计完不成计划或可以超额完成计划的指标要进行一次全面调整。基本建设投资完不成计划的项目投资要削减，调整给投资不足的项目。

总之，从年度计划制定到执行的全过程，都需要自治区计委、各部门、各地区、各企业在自治区党委和政府的领导下，上下齐心协力，努力奋斗。这样，才能顺利地完成和超额完成年度计划，使宁夏的经济社会事业不断向前发展。

（2006年12月于上海）

作者简介：

唐康来，男，汉族，1934年10月生，浙江杭州人，1950年毕业于浙江省立高商银行科（中专）。1951年1月～1954年8月在浙江省煤建公司、省木材公司财会科任办事员、副股长、股长，省森林工业局财务科科员。1954年9月～1958年8月在中国人民大学计划系学习。1958年9月～1964年10月在宁夏计委基建计划处工作。1964年11月调自治区人民政府办公厅任副主席秘书。1968年11月下放“五七”干校劳动。1970年8月～1971年7月在青铜峡铝厂工作。1971年8月调自治区生产指挥部计划组，1973年11月任自治区计委综合处副处长，1983年8月任处长，1986年11月任总经济师，1995年11月退休。

【注释】

(1)小土群工业是指小钢铁、小煤窑等工业。