法律法规及政策的重要变化

2016年，我国油气行业的改革进展相对缓慢，这与国家的油气改革方案仍未出台有关。尽管如此，政府在推进天然气价格的制定和管网对第三方开发方面有较大的进展。2016年9月2日，国家能源局发布了《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》，要求中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司及相关油气企业公开其油气管网设施的信息，这将促进油气行业中游第三方准入改革，逐步实现管网独立。

2016年8月26日，国家发改委下发《关于加强地方天然气输配价格监管降低企业用气成本的通知》，提出了加强天然气输配价格监管是降低用气企业成本、促进天然气行业持续健康发展的重要措施；并明确了监管部门对天然气监管的五大措施，即“全面梳理天然气各环节价格、降低过高的省内管道运输价格和配气价格、减少供气中间环节、整顿规范收费行为以及建立健全监管长效机制”。

2016年10月9日，国家发改委印发《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》（2017年1月1日起施行），进一步指明了天然气价格“放开两头，管住中间”的改革方向。前者制定了“准许成本加合理收益”原则的定价方法，即通过核定管道运输企业的准许成本，监管准许收益，考虑税收等因素确定年度准许总收入，核定管道运输价格。上述价格管理办法明确了管道运输企业的管道运输业务年度准许总收入由准许成本、准许收入以及税费组成，准许收益率按管道负荷率（实际输气量/设计输气能力）不低于75%，取得税后全投资收益率8%的原则确定。通过管道负荷率与全投资收益率8%的衔接，促使管道运营方扩大对第三方的开放。显然，理顺天然气管道运输价格将为下一步发展天然气市场，扩大天然气的使用以及天然气行业的改革提供必要条件。

2016年12月2日，国家能源局向各单位下发了《关于加快推进天然气利用的意见（征求意见稿）》，对天然气的定位、存在问题、发展目标、政策配套方面均提出了详尽意见。

2016年，中国政府在煤炭行业的主要政策是化解过剩产能。中国每年用煤36亿吨，全世界煤炭的消费一半在中国。按照中国能源研究会副理事长周大地先生的观点，“我国煤炭消费量太大，想把大气雾霾彻底治理，煤炭消费量必须得降下来”。

2016年2月1日，国务院印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，明确要求进一步化解煤炭行业过剩产能、推动煤炭企业实现脱困发展的9项主要任务，即“严格控制新增产能，加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能，有序退出过剩产能，推进企业改革重组，促进行业调整转型，严格治理不安全生产，严格控制超能力生产，严格治理违法违规建设，严格限制劣质煤使用”。为支持煤炭行业去产能的具体实施，国家安全监管总局、国家煤矿安监局、国土资源部等部门颁布了《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》等文件，同时各省市也相继出台了一系列具体的实施规定。

自2016年4月以来，国家发改委、能源局相继颁发《关于促进我国煤电有序发展的通知》《关于进一步做好煤电行业淘汰落后产能工作的通知》《关于进一步调控煤电规划建设的通知》《关于建立煤电规划建设风险预警机制暨发布2019年煤电规划建设风险预警的通知》等多份文件，控制煤电的过度扩张，避免煤电行业未来出现产能过剩，以保障我国煤电的有序发展。

据报道，随着去产能一系列政策的实施，2016年全国煤炭市场供需实现了基本平衡，但是煤炭价格也出现了连续上涨，而这种价格上涨又开始刺激许多已经被封井的煤矿复工，在这个过程中增加了煤矿事故的风险。显然，中国的有关部门监管能源行业主要还是依靠行政手段。本报告认为，如果不能使煤炭的外部性成本内在化，单靠行政手段不能有效控制煤炭生产和消费。

2016年电力体制改革力度较大，可谓是电力改革的落实之年，改革的主要内容是扩大输配电价改革试点范围，成立众多的电力交易市场，稳定煤电秩序。新一轮电力体制改革的总体思路是“管住中间，放开两头”，推进市场化。输配电价改革就是“管住中间”的关键改革措施，即打破电网在买电和卖电的双重垄断，从过去的“吃两头、赚差价”，改为在准许成本加合理收益原则下收取“过网费”。^[1]

2016年2月26日，国家发改委和国家能源局联合发布《关于北京、广州电力交易中心组建方案的复函》，要求加快推进北京电力交易中心、广州电力交易中心的组建和运营工作，尽早发挥交易中心的平台作用，为实现电力资源在更大范围内优化配置提供公平规范的交易服务。此后，广东、上海、北京等电力交易中心相继揭牌，这些电力交易中心的设立将有助于电力的直接销售，但是国家电网在电力直接销售交易中仍然作为电力输送者成为签约主体。由于国家电网的垄断地位，其是否配合电力直接销售也对交易是否顺畅起到至关重要的作用。

2016年3月7日，国家发改委发布《关于扩大输配电价改革试点范围有关事项的通知》，将北京、天津、冀南、冀北、山西、陕西、江西、湖南、四川、重庆、广东、广西等12个省级电网，以及国家电力体制改革综合试点省份的电网和华北区域电网列入输配电价改革试点范围。随后，在2016年9月，国家发改委宣布在蒙东、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、山东、河南、海南、甘肃、青海、新疆等14个省级电网启动输配电价改革试点，并且计划在2017年将在西藏电网，华东、华中、东北、西北等区域电网开展输配电价改革试点。

在售电环节，2016年10月8日，国家发改委和国家能源局联合发布了《售电公司准入与退出管理办法》和《有序放开配电网业务管理办法》，为增量配售电业务确立了方向。《售电公司准入与退出管理办法》对售电公司准入条件、准入程序、退出方式等进行了规定，降低了准入的门槛，有利于充分引入竞争。《有序放开配电网业务管理办法》规定了按照管住中间、放开两头的体制架构，结合输配电价改革和电力市场建设，有序放开配电网业务，鼓励社会资本投资、建设、运营增量配电网。上述两个核心文件的颁布对电网的垄断能力会产生强有力的限制。

为解决弃风、弃光问题和促进可再生能源持续健康发展，国家能源局和发改委颁布了两个部门规章。国家能源局于2016年2月5日发布了《关于做好“三北”地区可再生能源消纳工作的通知》（注：“三北”地区指东北、华北和西北地区），该通知第1条强调，“做好可再生能源发电直接交易工作……推动可再生能源就近消纳，鼓励可再生能源发电企业作为市场主体积极参与市场直接交易并逐步扩大交易范围和规模，鼓励超出可再生能源保障性利用小时数的发电量参与市场交易”。该通知属于行政规章，其中的有关规定不具有强制性。

为了落实中发〔2015〕9号文，根据《中华人民共和国可再生能源法》，国改委于2016年3月4日印发了《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》（发改能源〔2016〕625号文）。根据该规定，可再生能源并网发电项目年发电量分为保障性收购电量部分和市场交易电量部分。对于保障性收购电量部分，应通过优先安排年度发电计划、与电网公司签订优先发电合同（实务合同或差价合同）保障全额按标杆上网电价收购；市场交易电量部分由可再生能源发电企业通过参与市场竞争方式获得发电合同，电网企业按照优先调度原则执行发电合同。但这个办法的法律层级较低，属于部门规章；对于保障性收购电量部分如何确定也是有条件的，缺乏确定性；另外该办法也缺少罚则或法律责任条款。

针对责任问题，国家发改委和能源局于2016年5月27日联合发布《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》，其中规定，“除资源条件影响外，未达到最低保障收购年利用小时数要求的省（区、市），不得再新开工建设风电、光伏电站项目（含已纳入规划或完成核准的项目）”。同时，该通知还规定，“对于保障性收购电量范围内的限发电量要予以补偿，电网企业协助电力交易机构根据《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》（发改能源〔2016〕625号）的要求，按照风电、光伏发电项目所在地的标杆上网电价和限发电量明确补偿金额，同时要确定补偿分摊的机组”。

2016年11月14日，在全国人大环资委的支持下，《核安全法（草案）》（以下简称草案）在全国人大官网公开征求意见。本草案经过专家们的多次论证，但是草稿中关于核安全的责任多为行政责任，对民事责任规定的很少且十分笼统。草案第82条规定，“核设施营运单位是核损害赔偿的责任主体，应当对其核设施和核材料造成的核损害承担赔偿责任”。该责任的例外情形是：武装冲突或者暴乱、战争、受害人故意或者重大过失致害。该条规定，为核设施营运单位、核材料持有单位提供设备、工程及服务等的有关单位不承担核损害赔偿责任，但有约定的除外。

草案第82条虽然规定，对造成他人核损害的，依照国家核损害责任制度承担赔偿责任，但该草案没有对核设施营运单位的赔偿限额作出规定，也没有详细说明国家核损害责任制度。目前我国对此已有相应的规定，但是其法律效力层级较低，根据《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》（国函〔2007〕64号文），“核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者，对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿元人民币，其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为1亿元人民币”。该批复第7条规定，“核事故损害的应赔总额超过规定的最高赔偿额的，国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿。对非常核事故造成的核事故损害赔偿，需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后决定”。这种程度的赔偿金额显然过低，在先前的专家讨论稿中，曾经有过较高金额的责任限定，但是在这个征求公共意见的草案中，有关具体金额的责任限定被删除。

2016年是我国环境保护的立法频度和力度较大的一年。2016年7月2日，全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《关于修改〈中华人民共和国节约能源法〉等六部法律的决定》，对《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境影响评价法》等法律中相应的条款进行了修改，这些法律的修订将对能源项目产生直接影响。此外，环保部还公布了《关于〈环境保护法〉（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》，为了有效加强环境监管，环保部将其内设机构进行部分调整，不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司，设置水、大气、土壤三个环境管理司。关于环境信息公开，环保部也正在加紧修订环境信息公开办法。

国家发改委在2016年开始推进环境污染第三方治理。2015年12月31日，国家发改委、环保部和能源局联合下发《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》。2016年5月4日，发改委环资司发布关于向社会公开征求《环境污染第三方治理合同（示范文本）意见的函》，公布两种模板，向社会公开征求意见。环境污染第三方治理在发达国家的环境污染治理中占较高比例，在我国尚处于初级阶段，预期随着环境污染的外部性成本内在化之后，第三方治理的专业化和规模化都会有更大的发展。

2016年11月7日，全国人大常委会作出关于修改《中华人民共和国海洋环境保护法》的决定，对《海洋环境保护法》作出了19处的修改。根据新修改的《海洋环境保护法》，对造成一般或者较大海洋环境污染事故的，按照直接损失的20%计算罚款；对造成重大或者特大海洋环境污染事故的，按照直接损失的30%计算罚款，对严重污染海洋环境、破坏海洋生态，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

[1] 李春晖：“回首2016：能源市场化改革多点开花 2017年将迎重大机遇”，载http://finance.china.com.cn/news/20161224/4041274.shtml，最后访问时间：2016年12月30日。