落实党的十八届三中全会《决定》出台的多项确权赋能举措，重构集体资产产权体系，势必要突破现行法律法规。在全面推进依法治国的大背景下，重大改革必须于法有据。为此，迫切需要对现行法律法规进行一次全面梳理，提出“立改废释”的总体思路，先集中精力取消和修改制约改革举措落地的禁止性条款，再择机把实践证明行之有效的措施上升为法律（见表11）。问题在于，“立改废释”需要以实践做基础，实践需要以法律为准绳。破解这一“蛋先鸡先”困局，可行的策略是在局部地区试点，按照法定程序授权其先行先试。改革试点应统一布局，有明确的地域、期限、主题、目标。
表11 在集体所有制下进行产权重构需要修改的现行法律
现行法律
现行规定
修改建议
修改理由
《宪法》（1982年通过，2004年第四次修正）
第八条
农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济
取消
合作经济是私有产权的联合与合作，不属于集体所有制经济；根据集体所有制的成员权特征，非劳动年龄人口也可以成为集体成员
第十条
城市的土地属于国家所有
城市的土地属于国家所有，但城市市区内符合规划和用途管制的集体所有制土地不必征收为国家所有
缩小征地范围的需要
《民法通则》（1986年通过）
第七十四条
集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有
农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理
与现实中的三级集体土地所有权对应；与同位法《农村土地承包法》和《物权法》统一
《物权法》（2007年通过）
第一百二十五条
土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利
土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益和部分处分的权利
土地承包经营权权能不仅包括占有、使用、收益权能，也包括转让、出租、有偿退出、抵押、担保等大部分处分权能
第一百二十六条
耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长
耕地、草地、林地的承包期为七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长
落实“长久不变”；与国有土地最高出让年限一致
第一百五十二条
宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利
宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用、收益和部分处分的权利
适应宅基地使用权流转和农民住房财产权抵押、担保、转让的需要
第一百八十三条
乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押
取消
赋予集体经营性建设用地使用权更充分权能的需要
第一百八十四条
下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外
取消
赋予承包地经营权、宅基地使用权更大权能的需要
《担保法》（1995年通过）
第三十六条
乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押
取消
赋予集体经营性建设用地使用权更充分权能的需要
第三十七条
下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权
取消
赋予承包地经营权、宅基地使用权更大权能的需要
《土地管理法》（1986年通过，2004年第二次修正）
第八条
城市市区的土地属于国家所有
城市的土地属于国家所有，但城市市区内符合规划和用途管制的集体所有制土地不必征收为国家所有
缩小征地范围的需要
第十四条
农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年
农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为七十年
落实“长久不变”
第十四条
在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准
在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准
集体土地所有权的行使主体首先是集体经济组织，在没有成立集体经济组织的地方才能由村民自治组织行使；与同位法《农村土地承包法》现有规定一致
第十五条
农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准
农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准
集体土地所有权的行使主体首先是集体经济组织，在没有成立集体经济组织的地方才能由村民自治组织行使；与同位法《农村土地承包法》一致
第三十七条
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地
取消
耕地是一种生产要素，应当由经营者根据市场行情自主决定如何使用
第四十三条
任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外
取消
适应集体土地入市的需要
第四十七条
征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍
征收土地的，按照在国家与集体之间合理分配土地增值收益的原则，综合考虑被征收土地的区位、被征地集体成员长远生计保障等因素给予补偿
保障被征地集体成员土地财产权利
第六十三条
农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的外
取消
赋予集体经营性建设用地使用权更充分权能的需要
《城市房地产管理法》（1994年通过，2007年修正）
第九条
城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让
取消
落实“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的需要
《农村土地承包法》（2002年通过）
第二十条
耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长
耕地、草地、林地的承包期为七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长
落实“长久不变”
第二十六条
承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地
取消
不利于农业转移人口市民化
全文
土地承包经营权流转
承包地经营权流转
根据“三权分置”，流转的客体是经营权
《村民委员会组织法》（1998年通过，2010年修订）
第八条
村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产
在未成立集体经济组织的地方，村民委员会依照法律规定，可以管理本村农民集体所有的土地和其他财产
集体产权的行使主体以集体经济组织为第一顺序人，只有在未成立集体经济组织的地方才能由村民委员会行使管理权利
第二十四条
涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产
在未成立集体经济组织的地方，下列事项经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产
涉及集体财产和成员权益的事项，必须由本集体成员集体讨论决定，只有在未成立集体经济组织的地方才能由村民会议讨论决定
第二十八条
属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定
在未成立集体经济组织的地方，属于村民小组农民集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定
集体产权的行使主体以集体经济组织为第一顺序人， 只有在未成立集体经济组织的地方才能由村民小组会议行使管理权利
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