兼顾差异性，按照“三分开”的思路推进农村集体产权制度改革

农村集体资产类型多样，包括土地等资源性资产、厂房等经营性资产、学校等公益性资产；各类集体资产产权制度改革进展不一，承包地的各项权能在集体与成员之间的分割较为清晰，而宅基地的各项权能如何在集体与成员之间进行分割尚无明确思路；各地农村发展不平衡，有些地方除土地外没有其他集体资产、土地增值空间很小，有些地方经营性资产较多、土地增值潜力较大；集体产权制度与农村社会治理体制关系紧密。面对这种局面，农村集体产权制度改革必须实施差异化战略，按“三分开”的思路稳步推进：一是土地与非土地资产分开。由于土地不能实行私人所有，各类集体土地的产权制度改革重在寻找更有效的集体所有制实现形式，在国家、集体、成员之间重新分割占有、使用、收益、处分权能。非土地经营性集体资产的可变现、可分割、可交易性更高，可以实行灵活多样的改制模式，对物业、集体经营性建设用地使用权等以租赁经营为主、收益稳定而透明的集体资产，可实行股份合作制改革，在维持集体统一经营与明晰成员权利之间达成新的平衡；对征地补偿费等现金资产，可以直接分配给集体成员；在土地已全部城市化、集体成员已全部市民化、社区公共产品已全部由政府承担，集体成员对集体资产管理意见较大的地区，集体所有制的存在逻辑不复存在，改革的尺度可以更大些⁽¹⁾。二是农区与城郊地区分开。农区主要是对各类土地资产和农民住房财产进行确权登记颁证，完善承包地经营权流转制度，建立集体成员认定制度。城郊地区集体资产产权制度改革任务较重，既要对非土地经营性资产进行全面清产核资、折股量化到人，也要对各类土地资产进行改革，而且土地产权制度改革的侧重点也有别于一般农区。三是集体经济组织与社区自治组织分开。非土地经营性资产较少的地方可暂缓设立集体经济组织，但城郊地区必须设立集体经济组织，作为集体产权的行使主体赋予其特殊法人地位，对作为集体产权权利主体的“农民集体”负责。农村社区自治组织由该社区常住人口依法组成，仅负责该社区公共事务，不再参与集体资产的经营管理。集体经济组织成员依成员权制度认定，自治组织成员依村民委员会组织法认定，在人口流动的情况下二者不完全重合（叶兴庆，2015a）。

(1)据广东省政府发展研究中心农村处谭炳才处长调查，佛山市顺德区容桂街道有部分村的村民主张解散集体经济组织。