积极应对流动人口诉讼问题

积极应对流动人口诉讼问题

刘文基

作者简介：刘文基，甘肃省民勤县人民法院审判员。

【内容提要】市场经济条件下，流动人口不断增加，流动人口管理服务问题日渐紧迫，法院诉讼中涉案的流动人口也越来越多，但流动人口告状难的问题依然存在，必须树立正确的审判政绩观，重视流动人口管理、服务与诉讼问题，未雨绸缪，防患于未然，积极应对并稳妥处理流动人口诉讼问题，加强法治宣传，释案说法，公正、高效的处理流动人口诉讼案件的管辖、立案、送达、审理、调解、执行等各个环节的工作。

【关 键 词】流动人口　诉讼　管辖　预防　审判政绩观

社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，是人民法院的重大战略任务。随着改革开放与社会主义市场经济的日渐推进，流动人口不断增加，加强流动人口的管理，妥善处理流动人口诉讼问题，也是三项重点工作的基本要求。流动人口因为生活条件差，文化水平低，户籍所在地与现在居住地都缺乏管理，造成流动人口问题增多，流动人口违法犯罪也不断涌现。上述现象，即使在我们西部地区也不例外。

因为流动人口的违法犯罪现象不断发生，甚至于有的省市还打出不要流动人口的口号。这自然是因噎废食，以偏概全之举。但流动人口的管理，的确应该引起高度重视，提上议事日程。对此，司法部门也积累了一些成功经验。同时，有的做法还存在争议，如暂住证制度。对暂住证，人们褒贬不一，有的人建议取消。当然，暂住证本身就没错，有了暂住证，便于流动人口管理。要说错，错就错在不应该借暂住证乱收费，甚至于采取歧视政策，戴着有色眼镜，把持有暂住证者看作另类。这自然有违法律面前人人平等的精神。

流动人口的队伍越来越大，流动人口的管理的确是个大课题，值得方方面面、各行各业来研究探讨。如流动人口的计划生育工作、犯罪预防工作，在先进性教育、科学发展观教育中，也有流动人口不漏队的问题。本文则着重从审判环节，对流动人口的管理、服务，包括流动人口诉讼案件的管辖、立案、送达、审理、调解、执行，加以探讨。

随着司法改革的推进，告状难问题已经基本消除，但是，极为不平衡的是，流动人口的告状难问题却依然存在。尤其是流动人口离婚案件，告状难问题特别严重。究其原因，是因为流动人口户籍所在地与实际居住地相互推诿，一推六二五，谁也不管。其实，对于流动人口离婚案件，以及涉及流动人口其他案件的管辖问题，并非无法可依，而是有法律的明确规定的。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（下称《意见》）第十二条规定“夫妻一方离开住所地超过一年，另一方起诉离婚的案件，由原告住所地人民法院管辖。夫妻双方离开住所地超过一年，一方起诉离婚的案件，由被告经常居住地人民法院管辖；没有经常居住地的，由原告起诉时居住地的人民法院管辖。”可见，流动人口离婚案件，不论夫妻一方还是双方离开住所地，不论离开住所地是否超过一年，《意见》都明确规定了管辖法院，由流动人口户籍所在地，还是由实际居住地法院管辖都是非常明确的。

客观上，离开住所地及其时间长短，认定起来的确存在一定难度，但，世上无难事，离婚的流动人口双方自然会提供相关证据，认定离开住所地的时间长短，进而确定管辖法院，也并非蜀道之难，难于上青天。根据程序法规定，对于被告下落不明的案件，只要原告方提供相关证据，就应该依法公告送达。符合司法救助条件的，要实行司法救助，而不能以被告下落不明拒绝受理案件。

《意见》第一百三十九条规定“起诉不符合受理条件的，人民法院应当裁定不予受理。立案后发现起诉不符合受理条件的，裁定驳回起诉。”第一百四十一条规定“对本院没有管辖权的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；原告坚持起诉的，裁定不予受理；立案后发现本院没有管辖权的，应当将案件移送有管辖权的人民法院。”据此，对于被告在外地具有明确的送达地址的，应该依法委托送达，或者邮寄送达，而不能以送达地址不明驳回起诉，或者干脆不予受理，推诿不管。

之所以流动人口户籍所在地与实际居住地相互推诿，谁也不管，寻根究底，还是一个认真负责、司法为民的问题。对流动人口问题的放任不管，除了思想上的无所谓，更深层次的原因是轻视流动人口问题的处理。认为处理流动人口问题是鸡毛蒜、无举轻重的小事，以为司法机关，要办大案要案，才能出工作成果。这就牵涉正确的政绩观。

的确，因为岗位分工的不同，公安机关的片警与侦破命案的刑警，自然不可同日而语，接待信访，处理婚姻家务，和居委会、社区基层婆婆妈妈打交道的民事法官，与审判重大刑事案件的法官，自然也有区别。后者的工作往往是秃头上的虮子明摆着，在单位的总结报告中也屈指可数，具有浓墨重彩的一笔。而前者所做的工作则事过境迁，当事人自己虽然心里清楚，也说不出个丁丑子卯来，在别人眼里自然都是毫无技术含量，是村社干部、社区老太太都做得了的事情。

但隔行如隔山，骆驼脖子长，隔山不吃草，尺有所短，寸有所长，高技术人员不见得就能取代一般技术人员乃至于体力劳动者的工作。社会分工不同，但各行各业都需要人干，而且三百六十行，行行出状元。清官难断家务事，就因为家务事头绪多、关节多，口说无凭，很难分清是非曲直。处理家务事，需要过多的耐心，丰富的阅历，随机应变的能力，一把钥匙开一把锁，苦口婆心，废寝忘食，起早贪黑，同甘共苦，设身出地，将心比心，说得乌鸦下树来。

我们要树立正确的司法政绩观，要牢固树立社会主义司法理念，加强社会治安综合治理，着力构建和谐社会。案件不是越多越好，越大越好，而是越小越好，越少越好。这虽然是个简单的道理，用心一想，用心一辩，没有一个人不承认的。但因为受传统错误观念的影响，它在有的人的头脑中仍然根深蒂固，占据统治地位。

正像一个国家和民族历史上的英雄，的确令人骄傲自豪，但是英雄并非越多越好。因为时势造英雄，英雄往往与战争、灾难相伴而生。因此我们在司法工作中绝不能贪大求全，而要谨小慎微，决不能放长线钓大鱼，创造大案要案，而要把矛盾纠纷消灭在萌芽状态，未雨绸缪，防患于未然。一年之季在于春，一日之季在于晨，三娘教子，从早动手。治病要趁小，治理要及早。

当然，矛盾是客观存在的，特别是在社会主义初级阶段，在社会转型时期，矛盾纠纷不可避免，我们不能回避矛盾纠纷，而是要及早发现矛盾纠纷，及早治理化解。不仅一般的司法工作人员要转变观念，各级领导更要转变工作，要从思想上重视矛盾纠纷化解工作，重视流动人口问题处理工作，从人力物力财力上支持，在优评奖先时也要把它们纳入其中，对于这些方面的先进典型也要大力宣传，大讲特讲。有的地方就因为流动人口问题、综合治理搞得好，没有违法犯罪现象发生，确保了和谐稳定。

“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”，江泽民同志的教导至今引人深思。我们不能等待违法犯罪现象发生，再来救火立功，而要事先防范，防患于未然。流动人口问题与违法犯罪现象的关系，就是隐患与火灾的关系，因此我们要重视流动人口问题防范工作，有法必依，执法必严，违法必究。要建立流动人口问题受理登记制度，载明受理、处理情况与结果，对于流动人口问题推诿扯皮，造成严重后果的，要依法严格追究责任。

“当官不为民作主，不如回家种红薯”，法官就要以人为本，司法为民，为民作主。人民法官为人民，法官要设身处地的为当事人特别是弱势群体、流动人口的当事人着想，依法为其提供司法援助，适时为其阐释法律，不能歉其脸脏，歉其汗臭，歉其说话粗俗，不仅要做到法律面前人人平等，而且要对弱势群体、流动人口的当事人分外关心。想人民所想，急人民所急，权为民所用，情为民所系，利为民所谋，运用手中的法律武器，保护最广大人民的合法权益，达到法律效果和社会效果的最佳统一。

当然，我们提倡有关部门积极处理流动人口问题，并非主张对流动人口问题无原则的上岗上线，而应该上什么山唱什么歌，看菜吃饭，量体裁衣，针对流动人口问题的具体情况对症下药，进行恰如其分的处理，而不是一刀切。对于流动人口问题的处理，也没有放之四海而皆准的真理，真理只有一个，就是认真负责的态度，耐心细致的精神，依法办事的理念。只要有这种态度、理念、精神，就完全可以从源头上化解流动人口问题等矛盾纠纷，确保社会和谐稳定。

流动人口诉讼案件，流动人口因为其主体的特殊性，不论其作为原告，还是被告，都存在送达难的问题。流动人口的最大特点在于其流动性，浪迹天涯，居无定所。流动人口所留的电话号码也大多不是固定电话，而是移动电话。在案件办理中，对于流动人口的电话号码，应该尽量让其留固定电话号码，而不是留移动电话。相比之下，移动电话的变化更大，甚至于停机不用。同时，要将审判机关、办案庭室的电话号码留给他们，以便其主动联系，在其电话号码变动时主动告知。

同时，要进行地址确认，不论是原告、被告，都要确认地址，以便送达法律文书。有的人认为，原告不存在地址确认问题。其实，有的案件受理后，连从原告也找不到，一切都无法进行。按照规定，经传票通知开庭，原告不能到庭的，按撤诉处理，被告不能到庭的，可以缺席判决。原告不能提供被告准确地址的，可以被告不明确驳回起诉，但首先必须按照规定进行地址确认。地址确认对于流动人口诉讼案件尤其重要。

流动人口因为生计，到处奔波，在案件受理后，应该及时送达。在送达受理通知书、应诉通知书、诉状副本时，要一并送达开庭传票。否则，再次送达就可能不好找，甚至于找不到。对于流动人口案件，要快立快审，并及时召集双方当事人进行调解。除了证据程序方面有特殊要求的以外，在征询诉讼双方当事人的意见后，应当尽快确定开庭时间。在双方同意的情况下，也可以突破举证时限，提前开庭审理。

流动人口诉讼案件，也要把调解贯穿始终。一次开庭调解不成，再开庭调解，因为路途遥远，当事人来往不便，难度较大，需要付出巨大的物力财产。因此，要抓住时机，趁热打铁，争取一次调解成功。对于流动人口案件的调解，也要多措并举，灵活运用，促成案件调解。流动人口身在异乡，往往认为当地人欺生，有排外思想，害怕调解吃亏。有鉴于此，法官与工作人员更要耐心细致，注意本地、外地一个样，平等保护其权益。要通过流动人口的朋友、邻居、熟人及其他途径，灵活多样的做其思想工作，加强案件调解，做到案结事了。

对于流动人口案件，除了按常规，在双方同时到庭的情况下，面对面的进行调解。还可以提供方便，对于流动人口，通过电话进行调解，采取电话、传真、手机信息、电子邮件等多种形式，表达其调解意愿，在达成调解协议后，将协议书邮寄，让当事人签字确认，能跑一趟的不要跑两趟，体现司法便民。

清官难断家务事，我们处理流动人口邻里纠纷，夫妻斗殴，鸡毛蒜皮，针头线脑，也不必故弄玄虚，上纲上线，弄巧成拙。五里一个地方，十里一个乡俗，我们大可如法炮制，入乡随俗，和风细雨，简化程序，方便群众，化干戈为玉帛，平诉息讼，息事宁人，构建和谐社会，确保一方平安。

根据有关司法解释，可以聘请村民组长、村委会委员、主任等来自基层的人员进行调解，他们亲自处理过许多邻里纠葛、家庭纠纷，因此对于这类纠纷的表现、特点及解决途径，了如指掌，胸有成竹。特别是在调解工作中，提出的调解方案切合实际，容易接受。当前我们大力构建社会主义和谐社会，就要发扬调解传统，追求案结事了，更新司法观念，增强我们司法为民的意识，更好的为人民服务，公正处理案件，构建和谐社会，积极调解案件，做到案结事了，实现法律效果和社会效果的最佳统一。

对于流动人口案件，法官尤其要行使释明权。流动人口往往文化水平低，法律意识差。对此，法官要释案说法，积极履行释明权，进行诉讼指导。流动人口东奔西跑，案件执行、财产线索也是稍纵即逝，更应该积极主动，要抓住时机，即时采取诉前保全、诉讼保全措施。法官在审理过程中，要更多的考虑案件执行工作，充分保护当事人的合法权益。在案件执行阶段，更是要积极主动，查找财产线索，灵活多样采取执行措施，积极落实法律文书，保护当事人的合法权益。

迟到的公正就是不公正，法官不仅要公正判案，而且要高效审判、执行，提高司法效率，以最小的司法成本来获取最大的司法效益，能一次开庭解决的，就不要让当事人跑两趟三趟，能当庭宣判的就不要延期宣判，能当庭执结的就不要拖到庭后，在法定审限内及时、有效的完成立案、审判、执行工作，及时充分的保护当事人的合法权益。

在流动人口案件审判中，许多人往往大光其火，说自己严格的以事实为依据、以法律为准绳、公正断案，但当事人就是不理解，不断申诉上访，因此埋怨流动人口素质太低。其实，仅仅埋怨是不够的，而要对症下药，因材施教，耐心讲解，辩法析理。不仅要断得公正，且要让当事人看到你断得公正，让人家明白你处理得公正，让当事人知道问题的症结，让胜诉方赢得明明白白，让败诉方输得服服帖帖。

许多法院在裁判文书中列举了适用的法律条文，可以让当事人明白法院作出裁判的法律依据，让当事人不仅知其然，而且知其所以然，这就很好。但即使法院在裁判文书中列举了所适用的法律条文，但有些当事人还是不理解或者有误解。

而且，那些与法律相悖的法律谚语，并非空穴来风，而是根深蒂固。特别是在案件审判中遇到法律规定与传统观念不一致、容易误解的问题，法官更是要事先预防，有备而来，重点攻关，对症下药，因材施教。要抓住时机，释案说法，解释清楚法律是怎样规定的，为什么这样规定。

当然，这并非单纯的不让当事人阐述自己的歪理，因为单纯的堵是堵不住的，正如大禹治水，堵不如疏，只有正视现实，针对当事人对于法律的错误认识，分析辨别，才能明辨是非，让真理战胜谬误。这就需要法官耐得住性子，不厌其烦，要真正做到百问不烦，百听不厌。当然，法官的审判任务很重，案件安排很紧，存在时间上、精力上的矛盾，需要克服。

但是，治标不治本的匆忙下判，闭口不言，只会引起申诉上访，然后再举行听证答复，则是真正的事倍功半，得不偿失。释案说法，事先防范，则可以未雨绸缪，防患于未然。释案说法，作为一种先进经验，已经被许多法院推广使用，发扬光大，效果很好，很好的维护了司法公正与司法权威。

自己过去对此也存在误解，认为是多管闲事。其实，此言差矣，法官法第三十条规定，法官开展法制宣传工作，效果显著的，应当给予奖励。可见，司法宣传也是法官的神圣使命。为此，法官不能只当外科大夫，头疼医头，脚疼医脚，还应该有计划有安排的以案说法，走乡进村，宣传法律，收到事半功倍的效果。

虽然我国的普法进程已经进入了五五普法阶段，国家规定了12.4普法日，对于普法工件投入了大量的人力物力财力，普法工作也取得了举世瞩目的成果。但是，因为我国人口众多，地域辽阔，特别是农村人口众多，流动人口增加，文盲或者半文盲还比较多。同时，传统法律观念的影响比较深，在他们的法律观念与法律意识中，占主导地位甚至全部地位的，仍然是封建法律意识，社会主义法律意识所占的地位仍然微乎其微，甚至于一无所有。他们掌握法律意识的途径，仍然是耳闻目睹、口授相传，以及传统戏剧的影响。

到农村看戏，戏台上占主导地位的仍然是《窦娥冤》、《铡美案》、《三堂会审》，宣扬的是特权思想、刑讯逼供、口供情绪，宁可错杀三千、也不放过一个等等封建司法观念。而现代的法制戏剧则寥寥无几，很难占领舆论舞台。

我们的法律宣传，仍然存在重城市轻农村，重形式轻实效，重视固定人口，轻视流动人口，形式主义等问题。作为一个农业大国，农村人口占绝大多数，进城务工的流动人口不断增加，普法工作也要把农村、农民、流动人口作为重点，不能知难而退，避重就轻，而要知难而上，举重若轻。普法宣传不能居高临下，空口说白话，要以广播、电视、戏剧等等老百姓喜闻乐见、通俗易懂的形式，深入农村，进乡入户。

人民法官为人民活动正在如火如荼的进行，我们要真正让司法为民的司法理念入心入脑，体现在具体活动中，想人民所想，急人民所急，权为民所用，情为民所系，利为民所谋，全心全意的为人民排忧解难。

流动人口问题是个新问题，任重道远，但人民法院是社会矛盾纠纷的减压阀，面对矛盾纠纷，一味的回避是不行的，只能弄巧成拙，因小失大。正确的做法应该是积极调查研究，开动脑筋，找到办法，提高效率，及时化解处理矛盾，把矛盾消除在萌芽状态，只有这样，才能履行司法职能，处理好流动人口问题，构建和谐社会，保证长治久安。