要素保障的主要内容

第二节　领域法质量评估方法及其实例

一、领域法评估方法及其操作说明

领域法评估的方法和单项法基本一致，所不同的是将涉及土地退化防治的法规、规章和规范性文件按其法律渊源和内在联系分为八个领域进行评估。其评估过程分为四个步骤：

第一，按照项目评估要求，找出各个领域法相关的法规、规章和规范性文件。

第二，对筛选的相关法规、规章和规范性文件根据20个法律评估要素的要求进行条款归类分析。找出领域法中缺失的相关法律要素。

第三，进行能力初评，这是对领域法进行的定性分析。根据条款归类分析的结果，将其与评价指标进行对照分析，列出所评估的领域法综合生态系统管理能力初评表，对20个要素在要素呈现、内容表达和实施成效方面进行初步评价。

第四，评价领域法综合生态系统管理（IEM）能力。就领域法与评价指标对照分析后的能力初评结果，结合生态系统管理的原则要求，对每个要素所得到的评级进行归纳、总结和文字说明，分析每个要素的欠缺、优势及其原因，结合土地退化问题和原因的分析就该领域法对如何完善立法、加强执法提出建议。

（1）领域法的20个要素的呈现性评价，分为以下五等：

A.领域法内有明文有规定；

B.领域法内的要素内容主要被地方法规所指引；

C.领域法内的要素规定主要被地方法规所支持；

D.领域法内的要素内容主要被国家法律所指引；

E.领域法内的要素规定主要被国家法律所支持。

（2）领域法20个要素内容表达性是指所有领域法条款反映的内容是否贯彻了IEM原则，还有哪些差距和需要完善的地方，其评价：

A.覆盖比较全,且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符

B.覆盖比较全,但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距

C.有涉及,且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符

D.有涉及,但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距

E.几乎没有表达

（3）领域法20个要素内容的实施性评价：

A.经常性适用,实施成效好

B.一般性适用,实施成效好

C.经常性适用,实施成效一般

D.一般性适用,实施成效一般

E.基本上不适用

关于领域法评估方法及其操作说明具体参见表16－34。

表16-34　领域法对照20个基本要素能力初评表及其操作说明（满分90分） 535

二、领域法评估实例

（一）野生动植物保护领域法能力评估

1.野生动植物保护领域法简要说明

第七届全国人大常委会第四次会议于1988年11月8日通过《中华人民共和国野生动物保护法》，并于2004年8月28日第十届全国人大常委会对该法进行了修改，这部法的立法目的在于保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡。该法自实施以来，在保护、拯救珍贵、濒危野生动物方面发挥了重要的作用。

1992年2月12日经国务院批准林业部于1992年3月1日发布了《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》，旨在更好的保护陆生野生动物，落实《中华人民共和国野生动物保护法》相关精神。该《条例》的颁布实施，在拯救部分日益濒危的陆生野生动物中发挥着重要的作用。

1996年9月30日，我国第一部专门保护野生植物的行政法规——《中华人民共和国野生植物保护条例》由国务院正式发布，并自1997年1月1日起实施。其立法目的在于保护、发展和合理利用野生植物资源，保持生物多样性，维护生态平衡。

近些年来，农业部针对野生植物的收集、保存及原生地保护等方面做了大量的工作，为了进一步加强对农业野生植物的保护和管理，农业部还成立了野生植物保护领导小组并专门成立了水生野生动植物保护办公室。农业部于2002年8月12日审议通过了《农业野生植物保护办法》，旨在保护和合理利用珍稀、濒危野生植物资源，保护生物多样性，加强野生植物管理，更好的实施《中华人民共和国野生植物保护条例》。该《办法》的颁布实行对于《中华人民共和国野生植物保护条例》来说有着十分重要的意义，该《办法》使法律的规定更加具体，更具有了可操作性，因而在实际中能更好地解决面临的问题。

上述法律和实施条例使我国野生动植物保护在法制化、规范化的轨道迈出了可喜的步伐。目前,我国已经形成了包括国际条约、宪法、刑法、野生动物保护法、野生植物保护条例以及地方法规等保护野生动植物的法律体系。这在土地退化的警钟已经敲响的今天具有不同寻常的意义。土地退化的主要原因是人类活动对生态环境造成的破坏，如不可持续的农业土地利用、落后的土壤和水资源管理方式、森林砍伐、自然植被破坏、自然灾害等。而野生动植物是生物圈中至关重要的组成部分，尤其是野生植物。它们与土地资源的状况之间是相辅相成，共兴共衰的关系。

2.对各要素评级情况的文字分析

要素一“立法目的和依据”在本领域法中有明文规定，覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符，实施成效好。

要素二“适用范围和对象”在本领域法中有明文规定，覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符，实施成效好。

要素三“在社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理的权利和义务”，在本领域法中有明文规定，覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距，实施成效好。

要素四“农村土地权益和质量的保护”，没有规定。

要素五“政策”在本领域法中有所涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符，实施成效一般。

要素六“主要的名词术语界定”，本领域法中的四部法律法规均对其中所涉及的专有名词进行了定义，进一步明确了野生动植物保护法的保护对象，使法律法规的针对性更强。

要素七“共同管护义务”，在本领域法中《野生动物保护法》和《农业野生植物保护办法》中对此没有规定。本要素强调生态系统方式要求所有相关的机构、部门、单位、个人彼此配合、共同参与、综合协调。其余两条例对此虽有所涉及，但与IEM原则的要求尚有很大差距。因此，在今后修改和完善本领域法的过程中，要充实此项要素的规定。

要素八“政府和行政机关的职能”，本领域法中的四部法律法规对此要素均有涉及，所体现内容与IEM原则的要求尚有差距。

要素九“利益关联机构（或组织）的设置和作用”，本领域法中对此项要素没有任何规定。这是一个极大的立法缺憾。

要素十“行政管制”在本领域法中有明文规定，覆盖比较全，所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距，实施成效好。此项要素的反映及评价情况在二十个要素中是较有优势的。这使本领域法有了可操作性，是值得肯定的。但在今后领域法的完善过程中，仍要注意全面的引入IEM原则，使其得到完整体现。

要素十一“教育、科研和宣传”，本领域法中，《野生动物保护法》对此项要素没有规定。其余三法对此项要素虽有涉及，但所反映内容与IEM原则和要素指标尚有差距，实施成效一般。

要素十二“调查、监测、统计和评价”，在本领域法中《陆生野生动物保护实施条例》对此项要素没有规定，其余三法对其均有涉及，且所反映内容与IEM原则比较相符，实施成效较好。

要素十三“公众参与”，在本领域法中，仅有《陆生野生动物保护实施条例》对这项要素有所涉及，但所反映内容与IEM原则差距很大，实施成效一般。

要素十四“资源可持续利用和生态保护规划、区划和计划”，IEM原则8规定：认识到生态系统管理的生态系统过程、目标的不同的时限的变化性和结果滞后性，生态系统管理目标的设定必须是长期性的。

要素十五“资源生态和生态系统管理”，本领域法中只有《野生植物保护条例》对此有所规定，但所反映内容与IEM原则有很大差距，实施成效一般。

要素十六“财政投入和市场激励机制”在本领域法中对此项要素没有涉及。其实，野生动植物保护是一项细碎而庞杂的工作，需要热心、细心与耐心，应当在法律中明确适当的激励机制。

要素十七“遵守、执行和监督”在本领域法中，此项要素仅在《陆生野生动物保护实施条例》有所涉及，但是没有反映IEM原则的任何内容。这项要素的缺位影响了本领域法的可执行性，应予以完善。

要素十八“纠纷解决机制”在本领域法中没有体现。

要素十九“法律责任”在本领域法中有明文规定，覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符，实施成效一般。在民事、行政与刑事三种责任的分配中，主要是行政责任与刑事责任。本要素在二十项要素中的反映情况属于较好的，但仍有相关规定缺乏系统性，不便于操作的缺点。今后应总结执法中遇到的问题，以完善本要素的内容。

要素二十“其他”，此项要素属于“兜底条款”。

3.各要素欠缺、优势及原因的分析

在本领域法中，对农村土地权益的保障和土地质量的保护没有明文规定，但这在与土地资源息息相关的野生动植物保护领域法中不加规定是很有缺憾的。许多野生动植物具有很高的农业价值，虽然还有许多未被发现，但已经有相当数量的一部分被应用于农业之中。本领域法中的《农业野生植物保护办法》就是很好的例证。农村土地资源是我国农业发展的依托和基地，与野生动植物的密切联系不言而喻。在土地资源紧张、土地质量退化的今天，应该在野生动植物保护领域法中强调此项要素内容，以使大家认识到野生动植物与土地资源尤其是农村土地资源之间的联系。未能明确综合生态系统管理对土地权益的保障和土地质量的要求；本领域法对“政府和行政机关的设置”这个要素的规定情况反映出立法者强烈的政府主导思想，这本是好事，但随着社会化市场化的不断深入发展，只靠政府和行政机关的努力是不够的，这也能够解释此项要素为什么实施成效一般。这就引出了下一项要素。本领域法的相关规定未能发挥利益关联机构（或组织）在综合生态系统管理中的积极作用，包括科学研究和技术服务机构、农村各类组织以及其他民间组织。如前所述，无论是野生动植物保护，还是土地资源保护，都不能由政府一手代劳，他们也需要利益关联机构的帮助、制约、监督和建议，这样才能更好地实现立法目的。如IEM原则12规定：生态系统方式要求所有相关的社会部门和科学部门参与。对于“教育、科研和宣传”，在本领域法中反映情况以及内容和实施情况均一般，这反映出当时立法指导思想的局限性。其实，这项要素在野生动植物保护领域法是非常重要的。比如野生植物，种类繁多，易于携带，难以辨别，因此，不但要号召人们保护野生植物，更要教人们辨认何为野生植物以及如何保护、利用野生植物。如IEM原则11就指出：生态系统方式须顾及一切形式的有关信息，包括科学的，原住的，当地的知识、创新和做法。在今后领域法的修改和完善过程中，要增加对这一要素的规定。对于“调查、监测、统计和评价”这一要素，在本领域法中《陆生野生动物保护实施条例》对此项要素没有规定，其余三法对其均有涉及，且所反映内容与IEM原则比较相符，实施成效较好。这项要素鼓励或者直接规定对活动进行系统调查，对资源、生态系统状况进行客观的监测、统计与评价，以形成用于综合生态系统管理的科学、技术、社会、经济或者文化等方面的信息和知识。这不仅是教育、科研、宣传的基础，也是其他各项要素得以体现的前提。因此，今后要在《陆生野生动物保护实施条例》加入本要素的内容，并在本领域法中不断充实本要素的规定。对于“公众参与”这一要素，在本领域法中，仅有《陆生野生动物保护实施条例》对这项要素有所涉及，但所反映内容与IEM原则差距很大，实施成效一般。如前所述，野生动植物保护不仅需要政府、行政机关的领导，更需要利益关联机构和公众的参与、建议与监督。即使是一部行政主导的法，也要向“参与型行政”的大方向发展。公众参与一个很重要的前提条件就是公众的知情权。对公众知情权的保障要求政府不仅要加大教育、宣传的力度，也要建立信息共享与互动的制度，这样才能更好地保护种类繁多、分布广泛的野生动植物。本要素是今后本领域法修改与完善的重要方面。对于“资源可持续利用和生态保护规划、区划和计划”这一要素，在本领域法中，《野生动物保护法》和《野生植物保护条例》对此项要素有所规定，但所反映内容与IEM原则尚有差距，实施成效较好。《农业野生植物保护办法》与《陆生野生动物保护实施条例》从某种意义上说是前述两法的引申，可能这也是为什么没有在其中体现本要素的原因。但这不能不说是一个应当完善之处。同时，应在此项要素的表达中全面引入IEM原则，使其得到完整的表达。对于“资源生态和生态系统管理”这一要素，该要素的内容包括：环境影响评价、生态保护工程的特定类型、项目和设计标准、工程和项目的建设和实施以及对实施结果的监测；生态保护责任书或协议；综合生态系统管理和保护的技术推广和服务。同时，IEM原则10指出：生态系统方式须在生物多样性的整合、保护和利用间寻求适当平衡。对土地、水、动植物的保护和利用应被置于系统的生态环境中进行，而目前这在本领域法中并没有得到很好的体现。这可能是由于本领域法的单项法制定得较早，未能在立法时较好考虑IEM原则。体现对于野生动物保护的财政投入和市场激励机制没有涉及，如资源可持续利用和生态保护的财政投入；弱势群体小块土地开发与保护的财政援助、补贴和补偿；信贷扶持及优惠政策。因自然资源的获取或者自然资源的使用权等问题而在各方之间产生的冲突或者争议的处理机制没有具体的体现。

4.野生动植物保护法律领域的主要问题

（1）法律法规不健全。

首先，该领域法几部法律法规均未有体现出保护土地资源、防止土地退化的立法意旨。土地和动植物资源是整个生态系统中非常重要的组成要素，而土地资源又处于基础与核心的地位，土地退化的原因之一就是植被破坏。因此，保护土地资源的思想缺位、不利于综合生态系统管理原则的贯彻。

其次，该领域法中大部分法律法规都是20世纪的产物，十多年甚至几十年后的今天，执法环境和野生动、植物保护状况较以前有了很大的改变，在执法过程中不可避免地出现很多问题，导致有些事例无法可依或者适用法律困难。尤其是目前我国尚无一部专门的野生植物保护法律，只有1996年颁布的《野生植物保护条例》。但是，《野生植物保护条例》可操作性非常差，其中不少条款已经过时，个别条款甚至成为保护的桎梏，致使保护工作难以开展。

（1）野生动植物的法律定义不明确。对于什么是野生动植物人们有不同的理解，这必然会导致平时的一些执法活动无所适从。

（2）狭隘的部门利益作怪，延误了我国野生植物保护工作的正常开展，导致大量珍稀植物至今仍无法受到法规的保护。

（3）社会公众和各级领导的野生动植物保护意识不强，参与程度不够。尤其是在野生植物保护方面，在许多人看来，野生植物不就是几棵树、几株草，保护与否无关紧要。由于各级领导的认识不足，造成这项工作的资金投入过低，保护管理人员不到位。

（4）主管部门、执法部门的业务素质亟待提高。比如，野生植物种类繁多，鉴别困难，且容易携带，给野生植物保护管理带来了很大的困难。而目前我国野生植物主管部门、执法部门在野生植物方面的业务素质，还远远不能适应保护管理工作的需要，急需培训和学习。

5.立法与执法方面的建议

（1）应该在野生动植物保护领域法的立法目的中明确写入“保护土地资源、防止土地退化”。

（2）明确野生动物的法律定义并扩大野生动物的保护范围。可以将目前的野生动物等级保护制改为普遍保护制，并辅以特殊保护制和不保护野生动物公示制。普遍保护制，就是对野生动物实行国家所有权基础上的普遍保护制，即将所有的野生动物实行国家所有制，使野生动物作为一个整体纳入法律的保护之下。特殊保护制，就是在按照民法精神实行普遍保护的基础上，根据野生动物的种群数量、栖息地面积和受人类开发利用的程度等来确定其是否处于濒危状态，属于濒危状态的，列入濒危物种名录并纳入刑法进行特殊保护。不保护野生动物公示制，就是在实行普遍保护的同时，在严格科学论证的基础上，确定一些有害野生动物，列入不予保护的名单进行公示。每一种野生动物都有其生态地位，但我们也不能忽视某些动物在某个时期、某些地方出现繁殖过快过量而给生物链造成一定损失的问题。

（3）制定政策，保护野生动物的栖息地。《野生动物保护法》已经规定了一些生境保护制度。该法第8条规定:“国家保护野生动物及其生存环境，禁止任何单位和个人非法猎捕或者破坏”；该法第10条规定了自然保护区制度；第11条规定了环境监测制度；第20条规定了禁猎区制度；第12条规定了环境影响评价制度等。但是，由于我国政府既有管理社会(包括保护生态环境)的职权；又有发展产业的职责，许多地方政府和行业主管部门未能正确处理社会经济发展与生态环境保护之间的关系，缺乏可持续发展的思想，在经济发展上急功近利，经常出现“开发区热”、“采矿热”、“房地产热”、“开垦热”等决策不科学的现象，对生态环境产生了巨大的冲击。土地资源退化、土地质量下降的主要原因就是人类活动。保护野生动物栖息地，实际上也就是保护了土地资源。

要保护野生动物栖息地，有必要建立环境与发展综合决策机制；成立以专家学者为主的、独立的环境影响评估机构；根据可持续发展的要求，认真审视政府的各项资源开发、区域开发和流域开发建设规划及相关的经济政策；对各种开发项目进行环境影响评估，并实行环境保护一票否决制，确保在考虑经济效益的同时，充分考虑生态环境的承载能力和生态保护的需要。同时，建立政府领导环保责任制度，把当地生态质量纳入各级政府领导政绩考核的内容。

（4）立法禁止消费野生动物行为。对非法猎捕、杀害、运输、出售、收购国家保护的濒危、珍稀野生动物的行为，在我国的刑法与野生动物保护法中都规定了严格的处罚措施，但这些违法犯罪行为并没有被制止，根本原因就是存在野生动物消费需求市场的巨额利益。这种利益刺激一些人不惜通过各种手段滥捕滥杀珍稀野生动物。所以，消费野生动物，是造成非法捕杀野生动物现象屡禁不止的根本原因。要保护野生动物，必须从控制消费终端入手。所以，消费野生动物的行为应该被立法禁止。对那些为了满足口腹之欲与虚荣之心而置文明、道德、科学、卫生于不顾的食客，不能总停留于道德的说教和舆论的谴责，而应采取法律手段。2003年7月22日，广东省人大审议《广东省爱国卫生工作条例（草案）》时，虽然将原有的“不吃野生动物”条款被修改为“公民应摒弃吃野生动物的习俗，不吃法律法规保护、容易传播疾病或者未经检疫的野生动物”，但这毕竟是开了我国法律法规禁食野生动物的先例，在社会上产生了积极的意义。我国有必要在法律中明确禁止消费野生动物，明确规定吃野生动物、使用野生动物制品的法律责任。

（5）尽快修订《野生植物保护条例》，使其更具可操作性，并促进上升为法律；调整补充《国家重点保护野生植物名录》，制定地方野生植物资源保护的行政法规和保护名录，健全野生植物保护法律体系。开展资源调查，建立资源档案，是做好野生植物保护管理的基础性工作。

（6）抓好进出口管理，是保护野生植物资源的一项重要工作。为加强对野生动植物的进出口管理，我国于1980年加入了《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES），1981年4月8日对我国正式生效。国家设立了濒危物种进出口管理办公室（以下简称“国家濒管办”）作为公约管理机构，挂靠在国家林业局，并在不少省、自治区、直辖市设有办事处。中国科学院成立了濒危物种科学委员会，作为进出口管理的科学咨询机构。

（7）在国家重点保护野生植物和地方重点保护野生植物的天然集中分布区域，建立自然保护区、保护点，设立保护标志，实行就地保护是保护珍稀濒危植物的有效措施。

（8）严格执法，坚决打击违法行为，抓住采集和进出口两大环节，严格执行“采集证”制度和进出口许可制度；优化野生植物资源的宏观调配机制，科学合理利用野生植物资源，防止资源过度消耗导致新的濒危物种出现。

（9）加强野生动植物保护教育、宣传与培训、广泛开展国际合作与交流。

总之，今后在该领域法的完善工作中要有针对性的填补法律要素的空白，在立法宗旨中加入土地资源保护理念，全方位引入综合生态系统管理原则并使之落到实处，进一步加大野生动植物及其栖息地的保护和管理力度，提高全民野生动植物保护意识，加大对野生动植物保护及自然保护区建设的投入，促进其持续、稳定、健康发展，并在全国生态环境和国民经济建设中发挥更大的作用。

表16-35　“野生动植物保护领域法”对照20个基本要素能力初评表 546

（二）甘肃农业领域法综合生态系统管理（IEM）能力评价

我国是一个农业大国，农业和农村经济已经进入一个新的发展阶段。甘肃省地处西北内陆，由于自然条件和历史原因，大多数地区农业生态环境脆弱，不少地方山林植被破坏严重。人多耕地少，耕地质量差，水土流失和土地退化严重。因此，强化对农业方面的法律保护势在必行。甘肃省制定了相应的地方性法规和政府规章，主要是：

（1）为了加强农村能源建设和管理，合理开发、利用农村能源，保护和改善生态环境，促进农村经济持续发展，提高人民生活质量，甘肃省第九届人大常委会第六次会议于1998年9月28日通过了《甘肃省农村能源建设管理条例》，并根据《行政许可法》的相关规定，分别于2004年6月、2005年9月对该《条例》进行了两次修正，共七章34条，主要内容为能源建设行政管理机构及其职责、农村能源的开发与利用、生产与经营、监督与管理、奖励与处罚等。该《条例》实施以来，为保护农村生态环境、缓解农村能源短缺、净化农村生活环境、增加农民收入、促进农村小康建设，推动农村实现“家居温暖清洁化、庭院经济高效化、农业生产无害化、农村发展和谐化”的生态家园富民计划目标，发挥了不可替代的作用。

（2）为加强农业技术推广工作，依靠科学技术，推进农业现代化，1991年7月3日甘肃省第七届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《甘肃省农业技术推广条例》，并于1995年9月、1997年7月、2004年6月进行了三次修正，共七章43条。主要内容包括：总则、体系、管理、程序与方法、经费、奖励、附则。

（3）为加强耕地保养，提高耕地肥力，防治耕地退化，促进全省农业和农村经济持续健康快速发展，甘肃省人民政府于1991年制定了《甘肃省耕地保养办法》，共14条。主要内容包括耕地管理机构及其职责、耕地保养技术措施及耕作要求、环境监测与保护、奖惩措施、科研和技术培训等。

“甘肃农业领域法”的评估，选择了《甘肃省农村能源建设管理条例》和《甘肃省耕地保养办法》。评估的方法是，依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表，将领域法IEM能力等级分为“强”、“中”、“弱”，平均分在20～30为“强”；11～19为“中”；10以下为“弱”。

对照综合生态系统管理的20个法律要素和12项原则归类综合分析，从IEM理念在本领域法中体现程度来看，要素2在本领域法有体现，与IEM理念基本相符；要素1、7、8、9、20有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；要素3、4、5、6、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19在领域法中有较好体现，与IEM理念有一定的差距。按照“要素呈现性、要素内容表达性、要素内容实施性”进行综合分析评价如下：

在要素呈现性方面，领域法内20个要素，其中，11个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象，权利和义务，共同管护义务，政府和行政机关职能，利益相关机构的作用，行政管制，教育，公众、社区参与，资源、生态综合管理，其他）明文有规定；5个要素（定义，土地权益保护，区划、规划和计划，财政投入、市场激励，遵守和执行）被地方性法规所指引；4个要素内容（政策目标与法的一致性，调研、监测、评价，纠纷处理，法律责任，）被地方法规所支持；在0～30分的分值段中，得22.7分，评价能力为强。

在要素内容表达性方面，20个要素中，1个要素（适用范围、对象）覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；2个要素（权利和义务，共同管护义务）覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；4个要素（立法宗旨、依据，定义，资源、生态综合管理，行政管制）有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；10个要素（土地权益保护，政府和行政机关职能，利益相关机构的作用，教育，调研、监测、评价，公众、社区参与，财政投入、市场激励，遵守和执行，法律责任，其他必要或重要者）有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；3个要素（政策目标与法的一致性，区划、规划和计划、纠纷处理）几乎没有表达，其中耕地保养暂行办法空白。在0～30分的分值段中，得10.8分，评价能力为中。

在要素内容实施性方面，20个要素中，5个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象，政府和行政机关职能，纠纷处理，其他必要或重要者）属于经常性适用，实施成效好；5个要素（定义，共同管护义务，利益相关机构的作用，教育，公众、社区参与，）属于一般性适用，实施成效较好；8个要素（权利和义务，土地权益保护，政策目标与法的一致性，行政管制，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励,遵守和执行，法律责任，）属于经常性适用，实施成效一般；1个要素（区划、规划和计划，）属于一般性适用，实施成效一般；1个要素（调研、监测、评价，）基本不适用。在0～30分的分值段中，得17.8分，评价能力为中。

对照IEM20个法律要素和12项原则，归类综合分析农业领域法，从整体看，“甘肃省农业领域法”较好地体现和贯彻了IEM的有关理念：（A）明确规定了保护利用结合的原则，实现能源效益、环境效益、经济效益和社会效益的统一的总体发展政策，体现了可持续发展的理念；（B）明确了各级政府的责任，同时也明确了县级以上农业行政主管部门和相关管理机构的具体职责；（C）规定了所有承包耕地的单位和个人必须坚持用地养地相结合，投入与产出并重的原则，履行在保养耕地、防止耕地退化中的共同管护义务，体现了IEM利用保护结合、活动赡顾生态的理念；（D）规定了有关耕地保养、提高地力、防治耕地退化的各项技术和行政管制措施，对各耕地使用主体规定了具体的共同管护义务，对工矿企业排放“三废”设定了限制义务。（E）建立了稳定的财政投入机制，制定了优惠政策，健全了市场激励机制；（F）规定了各级计划、经贸、科技、财政等相关职能部门协同管理农村能源建设的职责，形成了相互协作、相互配合、共同管理的联动机制，体现了IEM广泛主体参与的原则。规定了“鼓励科研单位、大专院校、科技团体、生产单位和个人，研究开发先进适用的农村能源技术和产品”，形成了广泛的社会参与机制。（G）设定了相应的法律责任条款，加大了对违法行为的行政处罚力度。

与IEM理念和原则的要求进行对比，农业领域法仍存在一些不完善的地方，需要在今后的修改或制定地方性法规和规章的过程中加以补充和完善。主要内容如下：（A）对政府及其行政主管机关的职责规定得较为原则和笼统，特别对农业行政主管部门所负的责任没有进行具体、细化，同时也没有规定具体的考核评价体系和标准；（B）对相关责任主体诸如发展改革委、财政、国土资源管理、林业、水利、扶贫、农业综合开发、乡镇企业等相关职能部门和利益关联机构的职责未作出规定；（C）对相关社会主体，特别是妇女、少数民族等应享有的权利和应承担的义务在法律文件中没有直接规定，对社会公众参与的知情权、组织形式、保障机制等没有直接规定；（D）没有规定弱势群体对于小块土地开发与保护的财政援助、补贴和补偿政策以及对社会主体开发利用耕地资源的信贷扶持；（E）对农村各类组织和其他民间组织参与没有明确规定；（F）没有规定违反有关规定应该承担的法律责任，致使许多违法行为因无处罚依据而“束手无策”，影响了执法效果。

表16-36　甘肃农业领域法对照20个基本要素能力初评表

（三）甘肃草原领域法综合生态系统管理（IEM）能力评价

草原是宝贵的自然资源和发展畜牧业的物质基础。甘肃省是全国重点草原省份之一，拥有天然草原2.68亿亩，占全省国土面积的39.4%。草原既是全省少数民族聚居地区少数民族生活的家园，又是甘肃传统的畜牧业生产基地，也是长江、黄河和许多内陆河的发源地，更是涵养水源、保持水土和防风固沙的重要生态屏障。甘肃省是草原面积较大，但是草原的超载过牧、退化、沙化和荒漠化的趋势在加剧，草原病虫害未能得到有效控制，对草原的破坏是比较严重的。为此，甘肃省制定了地方性法规，并出台了一些政策文件保护草原。主要是：

（1）为了保护、管理、建设和合理利用草原，改善生态环境，保护草原所有者和使用者的合法权益，促进甘肃省畜牧业的发展，1989年5月4日甘肃省人大常委会颁布了《甘肃省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》，并于1997年、2004年进行了两次修订。该《细则》包括总则、草原的所有权、使用权、草原保护、草原建设、草原利用、奖励和处罚、附则等7章，共33条。该地方性法规的实施，为加强天然草原的保护、建设和合理利用，改善草原生态环境，维护生物多样性，发展现代畜牧业，促进经济和社会的可持续发展发挥了积极的作用。

（2）在草原面积较大的甘南藏族自治州、肃南裕固族自治县、肃北蒙古族自治县、天祝藏族自治县等五个民族自治地方都制定了本民族区域内有关草原管理的自治条例或办法。已形成了以《甘肃省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》为主体，以《甘南藏族自治州草原管理办法》等自治条例和单行条例为补充的，较为健全的草原地方法规体系。

“甘肃草原管理领域法”的评估主要是《甘肃省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》，因为该法规是甘肃省草原管理领域的基本法和专项法。评估方法是依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表，将领域法能力等级分为“强”、“中”、“弱”，平均分在20～30为“强”；11～19为“中”；10以下为“弱”。

对照综合生态系统管理的20个法律要素和12项原则，归类综合分析，从IEM理念在本领域法中体现程度来看，要素1、2、3、7、8、10、13、19在本领域法有体现，与IEM理念基本相符；要素4、5、12、14、15、20在领域法中有较好体现，与IEM理念有一定的差距；要素6、9、11、16、17、18有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。按照“要素呈现性、要素内容表达性、要素内容实施性”进行综合分析评价如下：

在要素呈现性方面，领域法内20个要素，其中，16个要素（立法宗旨、依据，权利和义务，适用范围、对象，土地权益和保护，共同管护义务，政府和行政机关职能，行政管制，调研、监测、评价，公众、社区参与，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，遵守和执行，纠纷处理，法律责任，其他）明文有规定；4个要素内容（定义,政策目标与法的一致性，利益相关机构的作用，教育）主要被国家法律所指引。在0～30分的分值段中，得27.2分，评价能力为强。

在要素内容表达性方面，20个要素中，4个要素（立法宗旨、依据，权利和义务，政府和行政机关职能，法律责任）覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；4个要素（适用范围、对象，共同管护义务，行政管制，公众、社区参与）覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；2个要素（定义,纠纷处理）有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；10个要素（土地权益和保护,政策目标与法的一致性，教育，调研、监测、评价，利益相关机构的作用，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，遵守和执行，其他必要或重要者）有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。在0～30分的分值段中，得17.4分，评价能力为中。

在要素内容实施性方面，20个要素中，12个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象，权利和义务，土地权益和保护，定义,共同管护义务，政府和行政机关职能，相关利益相关机构的作用，行政管制，资源、生态综合管理，法律责任，其他）属于经常性适用，实施成效好；1个要素（教育）属于一般性适用，实施成效较好；2个要素（政策目标与法的一致性，财政投入、市场激励,）属于一般性适用，实施成效较好；2个要素（纠纷处理，遵守和执行）属于一般性适用，实施成效一般；3个要素（调研、监测、评价，公众、社区参与，区划、规划和计划）基本上不适用。在0～30分的分值段中，得26.3分，评价能力为强。

对照IEM20个法律要素和12项原则，归类综合分析草原领域法，从整体看，本领域法较好地贯彻了IEM的有关理念：

（A）立法目的和适用范围明确，体现了IEM保护利用并重的原则。

（B）规范了草原权属关系及其争议纠纷解决机制。

（C）规定各级人民政府要将沙化、碱化、退化和水土流失的草原纳入国土治理规划。

（D）确定了以草定畜、草畜平衡的原则，规定草原草场、草甸草场利用率应控制在年产草量的60%左右；荒漠草场、半荒漠草场利用率应控制在年产草量的40%，体现了IEM生态制约管理的原则。

（E）规定合理使用草原，保护草原植被。防止过量放牧，防治草原病虫鼠害。禁止开垦和破坏草原，禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地区砍挖灌木、药材及其他固沙植物。开采矿产资源应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，采矿单位和个人应采取复垦利用、植树种草等措施予以恢复，防止水土流失，这些体现了生态系统保护优先、市场生态双赢的原则。

与IEM理念和原则的要求进行对比，可以看出，草原管理领域法仍存在一些不完善的地方，亟须通过修改该地方性法规来解决，主要是：

（A）对在草原的可持续开发、利用和管理活动过程中妇女与少数民族的地位、作用以及应享有的权利和应承担的义务在法律文件中没有直接规定，对社会公众参与草原保护和治理建设的知情权、组织形式、保障机制等也没有直接规定。

（B）有关草原的主要术语界定、利益关联机构的设置和作用、关于综合生态系统管理的教育、培训和宣传等，在法律文件中没有直接表达。

（C）综合生态系统管理的理念体现得不够完全、充分，导致了草原的超载过牧、退化、沙化和荒漠化的趋势仍在加剧，乱垦、乱搂、乱挖现象十分严重，草原病虫鼠害未能得到有效控制。

（D）可持续发展的理念体现得不够充分，没有把草原的生态效益摆在重要的位置，致使草原重利用轻养护、轻建设的现象比较突出。

（E）没有建立起稳定的资金投入机制，致使草原畜牧业生产基础设施和服务体系建设滞后，制约了草原的可持续发展。

（F）在法律责任中，对破坏草原行为的处罚尺度太小，力度不够，执法实践中起不到警示和威慑的作用。

针对以上问题，在2006年由甘肃省人大常委会修改的《甘肃省草原条例》对此已做了新的规范。

表16-37　甘肃草原领域法对照20个基本要素能力初评表

（四）甘肃森林资源领域法综合生态系统管理（IEM）能力评价

森林是氧气的渊泉、湿地被誉为“地球之肾”，两个生态圈相互作用共同构成地球环境的一个重要组成部分，是人类赖以生存的物质基础，同时也是国民经济和社会发展的重要战略资源。它们在抵御洪水、涵养水源、控制污染、调节环境等方面具有十分重要的作用。它既是陆地天然的蓄水库，又是野生动植物资源的基因库；它不但是珍稀水禽的繁殖和越冬地，也是人类水源和食物的储备库。我国是森林、湿地资源相对不足的国家，人均占有率比较低。切实保护湿地和森林资源、绿化国土是我国长期坚持的一项方针。甘肃地处内陆，干旱少雨，森林覆盖率低、生态脆弱。因此，保护森林、湿地生态系统及其栖息生长的动植物，对维护生态平衡，保护生物多样性，建设生态环境，构建人与自然和谐有着十分重要的意义。为了做好这方面的工作，近20多年来，甘肃省制定了不少这方面的地方性法规、政府规章和规范性文件，主要是:

（1）1982年3月14日甘肃省第五届人大常委会第十一次会议通过了《关于认真开展全民义务植树运动的决定》。

（2）1983年9月24日甘肃省第六届人大常委会第三次会议通过了《关于贯彻执行种草种树发展畜牧的方针的决议》。

（3）1984年4月6日甘肃省第六届人大常委会第七次会议通过了《甘肃省种草种树实施条例》。

（4）1988年9月20日甘肃省第七届人大常委会第四次会议通过了《关于认真执行〈森林法〉坚决制止乱砍滥伐林木的决议》。

（5）1982年3月1日甘肃省人民政府出台《甘肃省木材林木产品运输管理办法》。

（6）1984年3月8日甘肃省人民政府出台《关于开展全民义务植树运动的实施细则》。

（7）1987年1月23日甘肃省人民政府出台《甘肃省森林植物检疫实施办法》。

（8）1989年12月26日甘肃省人民政府出台《甘肃省育林基金征收管理办法》。

（9）1990年5月28日甘肃省人民政府出台《甘肃省实施森林防火条例办法》。

（10）1999年9月26日甘肃省第九届人大常委会第十二次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》，并于2002年3月30日进行了修正，共七章54条，包括总则、森林经营管理、植树造林、森林资源保护、法律责任等。本《办法》作为《中华人民共和国森林法》的实施性地方法规，依法确定了林业基金制度，森林生态效益补偿制度，森林植被恢复费制度，征占林地审核制度和森林、林木、林地使用权转让制度，确定了占用和征用林地补偿损失标准，明确了全民义务植树的任务，确定了盗伐森林或其他林木的赔偿损失标准，明确了林权证的法律地位和作用，林地的保护和管理措施，建立了森林分类经营制度，实现了森林由粗放经营向集约化经营的转变。实施以来，对于规范森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理及其他改变森林生态环境的活动发挥了重要作用。

（11）2003年11月28日，甘肃省第十届人大常委会第七次会议通过了《甘肃省湿地保护条例》，共23条。该《条例》是甘肃创制性的地方立法。该《条例》的颁布实施对于加强湿地的保护，恢复和保障湿地的基本功能，促进湿地资源的可持续利用正在日益发挥着重要的作用。

“甘肃森林资源管理领域法”的评估，我们从20年来这方面的十多件地方性法规、政府规章和规范性文件中选择了《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》和《甘肃省湿地保护条例》两个地方性法规作为评估对象，主要是因为它们分别是甘肃森林管理领域的基本法和湿地保护领域的专门法规，一个是实施性的，一个是创制性的，对其评估具有典型意义。评估的方法是，依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表，将领域法IEM能力分为“强”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30为“强”；11～19为“中”；10以下为“弱”。

对照综合生态系统管理的20个法律要素和12项原则，归类综合分析，从IEM理念在本领域法中体现程度来看，要素1在本领域法有体现，与IEM理念基本相符；要素8在本领域法中有一定体现，与IEM理念在一定程度上相符，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；要素3、10、13、14、19、20有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标基本相符；要素2、4、5、6、7、9、11、12、15、16、17、18有涉及，在领域法中所反映的内容与IEM理念有一定的差距。按照“要素呈现性、要素内容表达性、要素内容实施性”进行综合分析评价如下：

在要素呈现性方面，领域法内20个要素，其中，11个要素（立法宗旨、依据，权利和义务，政策目标与法的一致性，共同管护义务，政府和行政机关职能，行政管制，公众、社区参与，区划、规划和计划，财政投入、市场激励，法律责任，其他）明文有规定；9个要素（适用范围、对象，利益相关机构的作用，定义，土地权益和保护，教育，调研、监测、评价，资源、生态综合管理，遵守和执行，纠纷处理）被地方性法规所指引。在0～30分的分值段中，得分23.8分，评价能力为强。

在要素内容表达性方面，20个要素中，2个要素（立法宗旨、依据，政府和行政机关职能）覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；10个要素（权利和义务，政策目标与法的一致性，共同管护义务，行政管制，公众、社区参与，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，纠纷处理，法律责任，其他必要或重要者）覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；7个要素（适用范围、对象，土地权益保护，定义，利益相关机构的作用，调研、监测、评价，财政投入、市场激励，遵守和执行）有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；1个要素（教育）有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。在0～30分的分值段中，得17.5分，评价能力为中。

在要素内容实施性方面，20个要素中，1个要素（立法宗旨、依据）属于经常性适用，实施成效好；5个要素（适用范围、对象，政府和行政机关职能，行政管制,纠纷处理，法律责任）属于一般性适用，实施成效较好；10个要素（权利和义务，定义，政策目标与法的一致性，土地权益保护，共同管护义务，公众、社区参与，区划、规划和计划，财政投入、市场激励，资源、生态综合管理，其他必要或重要者）属于经常性适用，实施成效一般；4个要素（教育，调研、监测、评价，利益相关机构的作用，遵守和执行，）属于一般性适用，实施成效一般。在0～30分的分值段中，得14.4分，评价能力为中。

从整体看，该领域法较好地贯彻了IEM的有关理念：第一，体现了目标着眼社会、管理面向基层的原则。《森林法实施办法》规定县级林业行政主管部门在乡（镇）设立的林业工作站或者林业中心站，负责乡（镇）林业工作，林区的村民委员会、机关、部队、学校、厂矿、农牧场等单位，应在当地人民政府领导下，建立基层护林防火组织，划定责任区。湿地保护条例规范了相关社会各主体在湿地保护活动中的共同管护义务，注意协调各主体在湿地资源开发、利用和管理过程中的权利与义务关系。第二，体现了市场生态双赢、生态制约管理的原则。《森林法实施办法》确定了森林实行生态公益林、商品林分类经营管理的原则，规定生态公益林的面积不得少于林地面积的70%。湿地保护条例规定禁止在天然湿地边缘100米范围内投放任何危害水体及水生物的化学制品。第三，体现了公众参与的原则。《森林法实施办法》规范了全民义务植树活动，规定各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本行政区域内的森林覆盖率奋斗目标，体现了IEM注重长期规划的原则；规定凡本省常住公民，男性11岁至60岁，女性11岁至55岁，除无劳动能力者外，每人每年均应完成5至8株的义务植树任务。湿地保护条例规定公民、法人和其他组织都有保护湿地资源的义务，对破坏、侵占湿地资源的行为有检举或者控告的权利。第四，体现了遵循自然规律的原则。《森林法实施办法》规定凡坡度25°以上坡耕地应有计划限期退耕还林还草，增加林草植被。湿地保护条例规定在湿地区域内严格控制地下水开采，遏制地下水位下降，维持湿地生态系统的平衡。第五，体现了生态保护优先、资源永续利用理念。湿地保护条例立法目的开宗明义的规定了“加强对湿地的保护，恢复和保障湿地的基本功能，促进湿地资源的可持续利用”。森林法实施办法规定县级以上人民政府根据批准的全省土地利用总体规划，负责编制林地利用总体规划，合理确定发展生态公益林和商品林的用地比例。生态公益林的面积不得少于林地面积的70%。湿地保护条例第八条关于防治湿地退化要有计划地补水、轮牧、限牧、禁牧、限期退耕和迁出原居住地的居民等措施。对在湿地保护区内开垦、采挖、猎捕、烧荒、采矿、爆破、修建非保护性截水、取水、排水和废水排放、倾倒废弃物、危害水体的生物、化学制品等人为活动作出了禁止性规定。第六，体现了注重长远规划可持续发展原则。湿地保护条例明确了地方各级政府和行政主管部门的管理职能及行政协调机制，注重湿地资源保护及综合生态系统的长远规划，将湿地保护的项目、配水、经费等纳入当地国民经济和社会发展规划。森林法实施办法规定县级以上人民政府根据批准的全省土地利用总体规划，负责编制林地利用总体规划。第七，体现了保护利用相结合的原则。湿地保护条例从自然生态措施的综合性，从建立节水、补水机制、实行轮牧、限牧、禁牧、退耕和居民迁出等方面细化了湿地保护区对湿地的管理，森林法实施办法规定县级以上人民政府根据批准的全省土地利用总体规划，负责编制林地利用总体规划，合理确定发展生态公益林和商品林的用地比例。第八，明确了多元的森林自然保护区、湿地保护区建设、保护和管理经费来源渠道。第九，规定了与林地、林木、湿地资源开发、利用与保护有关的制度和要求，并对违反林地、林木和湿地保护的行为规定了具体的经济处罚。

该领域法与IEM理念和原则的要求比对，其不足之处：第一，对有利于森林资源、湿地资源保护的伦理、民俗、传统知识和技巧的保存和承继等方面的规定不够完善。第二，对公民和其他社会组织在植树造林、森林经营利用、森林资源保护等方面虽做了具体规定，但对妇女在林业生产、建设中的地位、作用、权利和义务等没有做出特别规定，尤其是对妇女在保护湿地资源中的地位、作用、权利和义务等方面的规定是空白的。第三，对森林资源的评价、林权的流转、林木经营者的权益，以及主要名词解释中林缘区的划分等方面的规定过于原则，在具体实施中缺乏可操作性。第四，对湿地、林业科研、技术服务和推广机构的设置和作用规定得很不够。也较少涉及湿地资源的信息传递、知识宣传、人员培训以及发展政策等内容，未能具体规定当事人纠纷解决机制。

针对上述不足，对完善该领域法提出以下建议：第一，要转变观念，树立天地之化育的综合生态系统管理理念，遵循自然规律，落实科学保护措施；第二，突出共同管护和公众参与，正确处理维护共同利益和保护个体利益的关系，关注林地、湿地保护区域内群众的切身利益；第三，增加对湿地资源的信息传递、宣传和保护湿地相关技术培训方面的内容；第四，进一步突出林地、湿地所在地人民政府对林地、湿地保护的职能，加大林地、湿地保护资金的投入，按IEM原则的要求，建立分工明确，职责明晰的林地、湿地保护运行机制。

表16-38　甘肃森林资源领域法对照20个基本要素能力初评表

（五）甘肃森林资源领域法综合生态系统管理（IEM）能力评价

甘肃省是我国沙化土地分布大省，风沙活跃，危害严重，绝大部分地区气候干燥，风大沙多，植被稀疏，自然条件严酷，生态环境脆弱。位于千里河西走廊的祁连山自然生态特别是水源涵养林的兴衰枯荣，直接影响着全省经济社会可持续发展。为了预防土地沙化，治理沙化土地，保护水源涵养林，维护自然生态安全，促进经济和社会的可持续发展，2002年12月7日，甘肃省第九届人大常委会第三十一次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》（以下简称《办法》），共32条。对沙区防治区划、具体措施、治理方案、资金投入、地方各级政府职责及相关行政主管部门的监督责任等方面作了具体规定。

由于多种因素的综合影响，整个祁连山区自然生态的保护和管理出现了许多新情况、新问题：一是受大气候的影响，气候趋暖，降水减少，雪线上升，林区干燥，病虫害加剧，火险等级增加，自然生态恶化，河流水量锐减。二是随着山区经济建设的发展，资源保护与地方经济开发的矛盾日渐突出，进出人员增加，资源开发盲目无序，给管护工作造成极大困难。三是执法力量薄弱，管护手段单一，对一些人为的毁林毁草，乱捕滥猎等违法犯罪活动未能得到及时有效的打击和处理。四是资金投入严重不足，在很多方面都无法达到总体规划的要求。五是保护区地域辽阔，管理难度大。为了解决上述问题，1997年9月29日，甘肃省第八届人大常委会第二十九次会议通过了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》（以下简称《条例》），并于2002年3月对该条例进行了修正。共38条。主要对自然保护区管理机构及其所属保护站的法律地位和职责、保护区区划、各类开发利用活动的限制措施、水源涵养林补偿、地方各级政府职责及相关行政主管部门的监督责任以及行政处罚措施等做了具体规定。

“甘肃森林资源领域法”的评估，我们选择了《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》和《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》两个地方性法规作为评估对象，主要是因为它们分别是该省防沙治沙法的基本法和祁连山自然保护区的专门法规，一个是实施性的，一个是创制性的，对其评估具有典型意义。评估的方法是，依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表，将领域法IEM能力分为“强”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30为“强”；11～19为“中”；10以下为“弱”。

对照综合生态系统管理的20个法律要素和12项原则归类综合分析，从IEM理念在本领域法中体现程度来看，要素1、2、8在本领域法有体现，与IEM理念基本相符；要素6、10、20在本领域法中一定体现，与IEM理念在一定程度上相符，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；要素7、14、15、16、17在领域法中有较好体现，与IEM理念比较相符；要素3、4、5、9、11、12、13、18、19有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。按照“要素呈现性、要素内容表达性、要素内容实施性”进行综合分析评价如下：

在要素呈现性方面，领域法内20个要素，其中，13个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象,定义，政策目标与法的一致性，共同管护义务，政府和行政机关职能，行政管制，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，遵守和执行，法律责任，其他）明文有规定；7个要素（权利和义务，土地权益和保护，利益相关机构的作用，教育，调研、监测、评价，公众、社区参与，纠纷处理）被地方性法规所指引。在0～30分的分值段中，得25.5分，评价能力为强。

在要素内容表达性方面，20个要素中，4个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象，政府和行政机关职能，其他必要或重要者）覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；10个要素（权利和义务，政策目标与法的一致性，共同管护义务，行政管制，定义，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，遵守和执行，纠纷处理，）覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；4个要素（调研、监测、评价，公众、社区参与，土地权益保护，教育）有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；2个要素（利益相关机构的作用，法律责任）有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。在0～30分的分值段中，得19.2分，评价能力为中。

在要素内容实施性方面，20个要素中，2个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象）属于经常性适用，实施成效好；7个要素（政策目标与法的一致性，政府和行政机关职能，行政管制,资源、生态综合管理，遵守和执行，法律责任，其他必要或重要者）属于一般性适用，实施成效较好；10个要素（权利和义务，定义，土地权益保护，共同管护义务，利益相关机构的作用，教育，调研、监测、评价，公众、社区参与，财政投入、市场激励，纠纷处理，）属于经常性适用，实施成效一般；1个要素（区划、规划和计划，）属于一般性适用，实施成效一般。在0～30分的分值段中，得17.1分，评价能力为中。

从总体看，本领域法较好地贯彻了IEM的有关理念：

（1）体现了生态优先和可持续发展的原则。防沙治沙实施办法结合甘肃实际，有针对性地将沙化土地分为封禁保护区、预防保护区、治理利用区，进行分类治理。条例将祁连山自然保护区划分为核心区、实验区和经营区，确立了保护区必须以管护为主，积极造林，封山育林，不断扩大森林面积，提高水源涵养能力，坚持实行统一规划，科学管理，依法监督，协调发展的原则。

（2）体现了时空范围适度、保护利用结合的原则。防沙治沙办法提出了统一规划、分步实施，以防为主、防治结合，谁开发、谁保护，谁治理、谁受益的政策。祁连山保护区保护条例对进入保护区从事科学研究、旅游及其他活动的单位和个人制定了严格的管理制度。

（3）体现了生态环境共同管护原则。防沙治沙实施办法加大了政府和行政主管部门的职能作用和建立行政协调机制，注意调动和发挥各相关责任主体在防沙治沙活动中的共同防治作用。祁连山保护区保护条例确立了保护区必须以管护为主，积极造林，封山育林，不断扩大森林面积，提高水源涵养能力，坚持实行统一规划，科学管理，依法监督，协调发展的原则。明确了政府和行政主管部门及其管理机构的职责和行政协调机制，划分了各管理主体在自然资源保护活动中的共同管护义务。

（4）体现了市场生态双赢理念。防沙治沙实施办法明确要求建立稳定的财政投入和多元筹资管理机制，制定优惠政策和奖励办法，完善了市场激励机制；祁连山保护区保护条例明确规定要建立保护区水源涵养林补偿制度。

（5）体现了主体广泛参与的原则。防沙治沙实施办法规定了各级农牧、水利、国土资源、环境保护和气象等相关职能部门或机构协同配合做好防沙治沙工作，明确了城镇、村庄、厂矿、部队营区、国防基地、农牧渔场经营区、铁路、公路、水库周围沙化土地治理的单位责任制，形成了相互协作、相互配合、共同治理的联动机制，注意协调各相关责任主体在防沙治沙开发、利用和管理过程中的权利与义务关系，并对相关开发利用活动作了具体的禁止性规定和限制措施。祁连山保护区保护条例明确了保护区保护站和市、县林业行政主管部门共同管护以市、县管理为主的体制，体现了IEM管理方式的综合性。

（6）体现了公众参与原则。祁连山保护区保护条例要求在自然资源保护中要关注相关群体利益，为保护区内的居民提供了参与有偿管护自然资源的活动空间。

（7）体现了目标着眼社会和注重长期规划的原则。祁连山保护区保护条例重视整个保护区自然资源和环境资源及综合生态系统管理规划，因地制宜，突出重点，将保护区划分为核心区、试验区和经营区并分别制定管护措施。防沙治沙实施办法特别强调编制规划的重要性和规划的严肃性，规定政府主管部门要依据全国防沙治沙规划，会同有关部门分级编制本行政区域防沙治沙规划。防沙治沙规划未经原批准机关批准，如何单位和个人不得擅自改变。

该领域法与IEM理念和原则的要求比对，其不足处：

（1）对有利于防沙治沙和自然保护区保护的伦理、民俗、传统知识和技巧的保存和承继等方面的规定是空白的。

（2）对利益相关机构（组织）特别是科研、技术服务机构的设置和作用表述不够明确。同时，也较少涉及信息传递、培训以及自然资源、生态系统状况的评价内容。

（3）对公民和其他社会组织在防沙治沙、沙化土地治理、自然保护区保护等方面虽做了具体规定，但对妇女在沙化土地治理、自然保护区保护中的地位、作用、权利和义务等没有做出特别规定；

（4）在具体实践中，由于受社会经济条件的限制，防沙治沙中的政府投入、激励机制和可持续利用等制度，贯彻实施效果不很理想。

针对上述不足，对完善该领域法提出以下建议：

（1）要转变观念，树立综合生态系统管理理念，遵循自然规律，突出防治重点，落实科学防治措施；

（2）突出共同防治和公众参与，正确处理维护共同利益和保护个体利益的关系，在治理过程中关注沙化地区和自然保护区居住的群众的切身利益；

（3）建立沙化土地治理的评价机制；

（4）进一步突出各级人民政府治理沙化土地的职能，加大治理沙化土地资金的投入，按IEM原则的要求，建立分工明确，职责明晰的自然保护区保护和防沙治沙运行机制。

表16-39　甘肃森林资源领域法对照20个基本要素能力初评表

（六）甘肃水资源领域法综合生态系统管理（IEM）能力评价

甘肃省的基本水情是十年九旱，水资源短缺。为了合理开发、利用、配置、节约和保护水资源，促进经济和社会的可持续发展，加快依法治水进程，甘肃省制定了一系列的地方性法规和政府规章，主要是：

（1）1990年7月2日,甘肃省第七届人大常委会第十五次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（以下简称《办法》），并分别于1997年、2004年对该《办法》进行了修正、修订。《办法》共计59条，对县级以上水行政主管部门的职责、流域管理机构的法律地位、水资源流域规划、区域规划和专业规划的编制、水资源开发利用、水资源保护、水资源配置、节约用水及其法律责任等作了明确的规定。

（2）为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，2002年12月7日甘肃省第九届人大常委会第三十一次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》，并于2004年6月对该办法进行了修正。

（3）为加强水利工程设施的管理保护，充分发挥水利工程的效益，1994年5月31日甘肃省第八届人大常委会第九次会议通过《甘肃省水利工程设施管理保护条例》，并于1997年5月、2004年6月对其进行了修正。

（4）为加强河道管理，保障防洪安全，降低灾害的破坏程度，充分发挥江河湖泊的综合效益，1993年5月24日甘肃省人民政府颁布了《实施〈河道管理条例〉办法》，并于2004年6月对其进行了修正。该《办法》是甘肃省规范河道管理的主要法规，从实施至今，对于明确政府管理河道职能，加强河道保护、整治与建设，最终实现河道管理的法制化和体系化发挥了重要作用。

（5）制定了《甘肃省实施防汛条例细则》。

（6）制定了《甘肃省引洮工程移民安置办法》。

（7）制定了《甘肃省小型水利工程管理办法》。

（8）为加快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管理体制和运行机制，确保水利工程安全运行，充分发挥水利工程的效益，保障经济社会的可持续发展，颁布了《甘肃省水利工程管理体制改革方案》（甘政办发［2004］147号）。

此外，甘肃省还将《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》、《甘肃省讨赖河流域管理条例》、《甘肃省水文管理条例》、《甘肃省节约用水条例》、《甘肃省河西地区发展节水农业若干规定》等法规列入2003—2007年立法规划。

“甘肃水资源领域法”的评估，选择了《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》和《甘肃省实施〈河道管理条例〉办法》，前者是一部全面规范甘肃省水事活动的地方性法规，比较符合法规评价的各项要素，后者是政府规章，从实施至今，在甘肃省河道管理方面发挥了重要作用，是单行规章中比较能够全面体现法规评价要素的一部。对水资源领域法评估的方法是，依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表，将领域法IEM能力分为“强”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30为“强”；11～19为“中”；10以下为“弱”。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从IEM理念在本领域法中体现程度来看，要素1、8、10、19、20在本领域法有体现，与IEM理念基本相符；要素14在本领域法中有一定体现，与IEM理念在一定程度上相符，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；要素2、6、12、16、17在领域法中有涉及，但在内容表达方面所反映的内容与IEM理念比较相符；要素3、4、5、7、9、11、13、15、18有涉及，但在内容表达方面所反映的内容与IEM理念有一定的差距。

在要素的呈现性方面，法律评估的20个要素中，16个要素（立法宗旨、依据，权利和义务，土地权益和保护，政策目标与法的一致性，共同管护义务，政府和行政机关职能，行政管制，教育，调研、监测、评价，公众、社区参与，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，遵守和执行，法律责任，其他）明文有规定；1个要素（适用范围、对象）被地方性法规所指引；3个要素内容（利益相关机构的作用，定义，纠纷处理）被地方法规所支持。在0～30分的分值段中，得26.3分，评价能力为强。

在要素内容表达性方面，20个要素中，5个要素（立法宗旨、依据，政府和行政机关职能，行政管制，法律责任，其他必要或重要者）覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；8个要素（权利和义务，政策目标与法的一致性，共同管护义务，调研、监测、评价，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，纠纷处理）覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；5个要素（土地权益保护，定义，教育，公众、社区参与，遵守和执行）有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；2个要素（土地权益保护，利益相关机构的作用）有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。在0～30分的分值段中，得16.2分，评价能力为中。

在要素内容实施性方面，20个要素中，9个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象，政府和行政机关职能，行政管制,区划、规划和计划，遵守和执行，纠纷处理，法律责任，其他必要或重要者）属于经常性适用，实施成效好；6个要素（权利和义务，定义，政策目标与法的一致性，调研、监测、评价，公众、社区参与，财政投入、市场激励）属于一般性适用，实施成效较好；3个要素（共同管护义务，教育，资源、生态综合管理，）属于经常性适用，实施成效一般；2个要素（土地权益保护，利益相关机构的作用）属于一般性适用，实施成效一般。在0～30分的分值段中，得22分，评价能力为强。

对照IEM20个法律要素和12项原则，归类综合分析水资源领域法，从整体看，“甘肃水资源领域法”较好地贯彻了IEM的有关理念，在社会主体关于水资源可持续开发、利用、管理的权利和义务方面进行了重点规定，特别是规定了较多的禁止性条款，政府部门行政职能的规定和行政管制以及对水资源规划、区划、计划的要求都比较严格，对于保护水资源的可持续利用发挥了重要作用：

（1）对不同行政级别、不同行政职能的行政机关在水资源管理方面的职责分别予以规定；

（2）对行政管制手段和程序方面，尤其是在水资源开发利用活动中，对有可能造成环境污染或已经造成环境污染的各种管制措施及其实施程序都有明确规定，体现IEM关于人类活动瞻顾生态的要求；

（3）规定一切单位和个人都有保护河道堤防安全和参加防汛抢险的义务，体现了广泛社会主体共同参与的理念；

（4）在水资源规划方面，对于规划的编制主体、报批程序都有明确规定，充分体现了IEM理念关于生态建设要注重长期规划的精神；

（5）要求各级人民政府因地制宜，采取措施，制定经济和社会发展规划时应当考虑水资源的承载能力，在水资源不足的地区，应当根据水资源的供给能力确定城镇规模和建设项目、实施跨流域调水；在水资源严重不足、生态恶化的地区，禁止兴建耗水量大的建设项目，采取轮耕、退耕、移民等措施，逐步恢复生态，体现了IEM关于自然资源管理目标着眼社会的理念；

（6）财政投入和市场激励机制相关内容的规范，尤其是关于水资源有偿转让的原则性规定，是《办法》的一大亮点。水权转让作为水资源市场化的产物，尚处于探索阶段，属于前瞻性的规定，对于加快水权转让探索的步伐和规范水权转让的行为具有重要作用，这一规定体现了IEM关于市场和生态双赢的理念；

（7）为了克服水资源管理部门职能交叉重叠，各自为政，部门利益之争，责任相互推诿的弊端，强调了“各级人民政府应当加强水务统一管理，协调关系，逐步推行对水量、水质、水能、水域以及水的供、用、排、回收再利用统一管理体制”，体现了IEM关于生态管理要面向基层的理念。

（8）在权利义务要素的设定上,体现了对河道的充分保护，河道管理范围内以及相关区域、工程的保护是重点；

（9）对农村土地权益的保障和土地质量的保护涉及内容较多，规定整治河道新增可利用土地属国家所有；

（10）对政府和行政机关的职能，行政管制以及规划、区划和计划三方面规定了较多的内容，能够比较全面反映防治土地退化的法规评价要素。

与IEM理念和原则的要求进行对比，水资源领域法仍存在一些不完善的地方，需要在今后的修改或制定地方性法规过程中加以补充和完善：第一，在政府和行政主管部门的职能上，明确规定了相关行政机关的职能，但没有明确行政机关领导的责任，一定程度上削弱了办法的执行效能；第二，在制订规划、区划、计划时对IEM所确定的特殊原则考虑不够，尤其是对一项规划可能对水资源、环境产生的风险与损害的保障方面没有明确规定，对水资源规划、区划、计划的后续影响缺乏通盘考量；第三，在农村集体组织、农民自发形成的组织的设置和作用，约定信守、纠纷仲裁方面规定不够全面；第四，河道管理办法关于社会主体开发、利用和管理自然资源的各项规定，比较偏重义务的设定，对权利的设定较少；第五，对妇女在水资源管理中的地位和权利没有规定；第六，对少数民族地区在河道管理、开发利用中的地位和作用及其享有的权利没有进行单独规定。

针对上述不足，对修改水资源领域法提出以下建议：第一，要转变观念，树立生态功能理念，遵循自然规律，制定科学的水资源开发、利用、节约方案和水害防治措施；第二，突出对共同管护和公众参与，正确处理维护共同利益和保护个体利益的关系，特别关注水资源严重不足、生态恶化地区群众的切身利益；第三，建立水资源采补平衡的评价机制；第四，进一步突出各级人民政府水资源管理的职能，加大资金的投入力度，按IEM原则的要求，进一步推进协调统一、分工明确，职责明晰的水资源统一管理体制；第五，在河道管理保护方面，结合农村土地权益的保障和土地质量的保护，以更好保护农村土地；第六，建立所有相关机构、单位和个人彼此配合、共同参与、综合协调的河道管理机制；第七，强化河道管理执法责任，提高行政执法能力，增强法规的实施效果。

表16-40　甘肃水资源领域法对照20个基本要素能力初评表 576

（七）甘肃水土保持领域法综合生态系统管理（IEM）能力评价

水土资源是人类赖以生存的重要自然资源，是构成自然环境的重要因素。水土保持是山区发展的生命线，是整治国土、治理江河和发展经济的根本措施。搞好水土保持工作是关系到国家经济建设和造福子孙后代的大事，为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，结合自然状况和水土保持的实践经验，1993年9月甘肃省第八届人大常委会第五次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，并先后于1997年、2004年经过两次修正，共计六章32条，主要内容为水土流失的预防保护、治理开发、监督管理和法律责任。

甘肃省水土保护领域法的评估，只选择了《甘肃省实施水土保持法办法》作为评估对象。评估的方法是，依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表，将领域法IEM能力分为“强”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30为“强”；11～19为“中”；10以下为“弱”。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从IEM理念在本领域法中体现程度来看，要素1、2、8、10、17、19、20在本领域法有体现，与IEM理念基本相符；要素3、6、12在本领域法中一定体现，与IEM理念在一定程度上相符；要素7、13、14、15、16有涉及，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；要素4、5、9、11、18有涉及，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。

在要素的呈现性方面，法律评估的20个要素中，17个要素（立法宗旨、依据，权利和义务，适用范围、对象，政策目标与法的一致性，利益相关机构的作用，土地权益和保护，共同管护义务，政府和行政机关职能，行政管制，调研、监测、评价，公众、社区参与，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，遵守和执行，法律责任，其他）明文有规定；3个要素内容（定义,教育，纠纷处理）主要被地方法规所支持。在0～30分的分值段中，得分25.5分，评价能力为强。

在要素内容表达性方面，20个要素中，6个要素（立法宗旨、依据，适用范围和对象，政府和行政机关职能，行政管制，法律责任,其他必要或重要者）覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；3个要素（权利和义务，政策目标与法的一致性，遵守和执行）覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；5个要素（土地权益和保护，利益相关机构的作用，调研、监测、评价，共同管护义务，公众、社区参与）有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；4个要素（区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，纠纷处理）有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；2个要素(定义，教育)空白。在0～30分的分值段中，得19.3分，评价能力为中。

在要素内容实施性方面，2 0个要素中，12个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象，定义,政府和行政机关职能，行政管制，调研、监测、评价，区划、规划和计划，财政投入、市场激励,纠纷处理，遵守和执行，法律责任,其他）属于经常性适用，实施成效好；5个要素（权利和义务，共同管护义务，政策目标与法的一致性，公众、社区参与，资源、生态综合管理，）属于一般性适用，实施成效较好；3个要素（土地权益和保护,相关利益相关机构的作用，教育）属于一般性适用，实施成效一般。在0～30分的分值段中，得25.5分，评价能力为强。

对照IEM20个法律要素和12项原则，归类综合分析水土保持领域法，从整体看，“甘肃水土保持领域法”较好地贯彻了IEM的有关理念：第一，提出了水土保持工作必须坚持预防为主，全面规划，综合防治，谁开发谁保护，谁造成水土流失谁治理，谁利用谁补偿的原则，体现了IEM保护利用结合的原则。第二，规定防治水土流失，要以地方投入、群众投劳为主，国家补助为辅，动员社会各方面力量，多形式、多渠道增加投入，体现了IEM广泛主体参与的原则。第三，规定了各级政府水土保持管理部门的职责，规定乡、镇人民政府负责本行政区域内的水土保持工作，乡、镇水土保持机构和水土保持员办理水土保持具体工作；农村集体经济组织和承包经营户，应当将治理水土流失的任务列入承包合同，负责治理。在土地所有权不变的情况下，公民、集体经济组织承包治理开发小流域的土地使用权、承包经营权受法律保护，允许继承和有偿转让，体现了IEM目标着眼社会、管理面向基层的原则。第四，规定禁止在25°以上的陡坡地开垦种植农作物。对25°以上的坡耕地，由县级人民政府制定退耕计划，限期退耕，植树种草，恢复植被，这体现了IEM遵循自然规律、生态制约管理的原则。

与IEM理念和原则的要求进行对比，水土保持领域法仍存在一些不完善的地方：第一，在社会主体关于自然资源可持续开发、利用和管理方面比较偏重义务的设定，对权利的设定较少；第二，探索妇女在水土保持工作中的地位和作用及其行使权利的方式，形成和上位法相统一的权利义务履行机制；第三，对少数民族在水土保持中的地位和作用及其享有的权利没有进行单独规定；第四，在共同管护义务和利益相关机构的作用的规定方面存在比较大的差距，在相关机构、单位、个人彼此配合、共同参与、综合协调方面都没有涉及，在利益相关机构的作用方面，缺少对农村自治组织和民间组织作用的规定；第五，在水土保持立法目的的规定上，应该充分体现可持续发展理念；第六，在农村土地权益保护方面，结合不断探索形成的新路子，完善水土保持制度，建立奖惩机制；第七，加大公众参与的范围和增加公众参与的方式，建立切合实际的参与平台，完善公众参与水土保持的条件和提高公众参与水土保持的能力；第八，完善纠纷解决机制。

表16-41　甘肃水土保持领域法对照20个基本要素能力初评表 580 561

（八）甘肃土地管理领域法综合生态系统管理（IEM）能力评价

土地是构成生态环境和生活环境的基本要素，是地球上不可再生和功能不可替代的自然资源。土地是国家宝贵的物质财富，是农业的基本生产资料，是城乡建设不可缺少的物质基础。我国是土地资源相对贫乏的国家，在有限的土地资源中人均占有耕地远远低于世界的平均水平，十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国的一项基本国策。甘肃地处内陆，气候干旱，虽地域广阔，但人多耕地少，耕地质量差，后备土地资源短缺，现有耕地退化严重。因此，强化对土地资源的法律保护十分必要。为了加强土地管理，保护和合理开发土地资源，切实保护耕地，保障粮食安全，促进土地资源的节约集约利用和社会经济的可持续发展，甘肃省制定了一系列的地方性法规和政府规章，主要是：

（1）1988年9月20日，甘肃省第七届人大常委会第四次会议通过了《甘肃省实施土地管理法办法》，并于1999年9月进行了一次全面修订、2002年3月进行了修正。办法的内容主要包括总则、土地使用权和所有权、土地利用规划和耕地保护、建设用地审批和管理、法律责任和附则，共6章41条。

（2）为了保障土地管理法律、法规的实施，准确、及时查处土地违法案件，维护和监督土地行政主管部门依法行使职权，1999年1月21日甘肃省第九届人大常委会第八次会议通过《甘肃省土地监督检查条例》共22条。

（3）为了对基本农田实行有效保护，促进农业生产和国民经济的可持续发展，1997年11月25日甘肃省第八届人大常委会第三十次会议通过了《甘肃省基本农田保护条例》，并于2002年3月30日，在甘肃省第九届人大常委会第二十七次会议上对其进行了修正。其主要内容包括总则、土地的划定和保护、土地的监督管理和法律责任，共6章33条。《条例》实施以来，在建立基本农田保护制度，严格控制占用耕地，遏止耕地数量锐减，提高耕地质量，防止土地退化，保障农业以及整个经济社会发展起到了重要作用。

（4）为了规范土地登记行为，确认土地权属，维护土地市场秩序，保护土地所有者、使用者和土地他项权利人的合法权益，2001年11月29日甘肃省第九届人大常委会第二十五次会议通过了《甘肃省土地登记条例》，内容包括总则、土地的初始登记、设定登记和变更登记、受理监督、法律责任，共六章34条。

（5）为了加快甘肃省基础设施建设的发展，维护被征地的农村集体经济组织、农民和建设用地单位的合法权益，促进城乡经济健康发展，2000年12月2日甘肃省第九届人大常委会第十九次会议通过了《甘肃省基础设施建设征用土地办法》，共20条。

“甘肃土地管理领域法”的评估，选择了《甘肃省实施土地管理法办法》和《甘肃省基本农田保护条例》两个地方性法规，因这两部法规分别是该省土地管理领域的基本法和基本农田保护领域的专项法规。评估的方法是，依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表，将领域法IEM能力分为“强”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30为“强”；11～19为“中”；10以下为“弱”。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从IEM理念在本领域法中体现程度来看，要素1、8、20在本领域法有体现，与IEM理念基本相符；要素3、6、19在本领域法中有一定体现，与IEM理念在一定程度上相符；要素2、4、5、10、12、13、14、15、17有涉及，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标基本相符；要素7、9、11、16、18覆盖比较全，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。

从要素的呈现性来看，法律评估的20个要素中，有15个要素（立法宗旨、依据，权利和义务，土地权益和保护，共同管护义务，政府和行政机关职能，利益相关机构的作用，行政管制，调研、监测、评价，公众、社区参与，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，遵守和执行，法律责任，其他）在该领域法中有明文规定；有4个要素（适用范围、对象，主要名词术语界定，政策目标与法的一致性，纠纷处理）被其他地方性法规所指引；1个要素内容（教育）被地方法规所支持。在0～30分的分值段中，得26.9分,评价能力为强。

在要素内容的表达性方面，该领域法所要评估的20个要素中,有4个要素（立法宗旨、依据，政策目标与法的一致性，政府和行政机关职能，其他必要或重要者）在领域法中覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；10个要素（适用范围、对象，土地权益保护，主要名词术语界定，权利和义务，区划、规划和计划，财政投入、市场激励，遵守和执行，纠纷处理，行政管制，法律责任）覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；2个要素（调研、监测、评价，公众、社区参与）有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；4个要素（共同管护义务，利益相关机构的作用，教育，资源、生态综合管理）有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。在0～30分的分值段中，得19.1分，评价能力为中。

在要素内容实施性方面，法律评估的20个要素中，有5个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象，政策目标与法的一致性，法律责任，其他必要或重要者）属于经常性适用，实施成效好；10个要素（权利和义务，主要名词术语界定，调研、监测、评价，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，政府和行政机关职能，行政管制,区划、规划和计划，遵守和执行，纠纷处理）属于一般性适用，实施成效较好；4个要素（土地权益保护，利益相关机构的作用，教育，公众、社区参与）属于经常性适用，实施成效一般；1个要素（共同管护义务）属于一般性适用，实施成效一般。在0～30分的分值段中，得20.9分，评价能力为强。

对照IEM20个法律要素和12项原则，归类综合分析土地管理领域法，从整体看，“甘肃土地管理领域法”较好地贯彻了IEM的有关理念：（1）建立了土地权益保护、土地用途管制、土地有偿使用和土地监督检查等制度，为土地资源的可持续利用提供了制度保障；（2）注重土地开发利用中的生态保护问题；（3）规定了制定和实施土地管理相关政策，要广泛听取社会公众及有关方面的意见，吸引公众的参与，使土地的利用和保护政策措施得到社会公众的普遍认同，使土地政策利益体现更趋合理，这体现了广泛社会主体参与的原则，大大增强了法规的实施性；（4）确立基本农田保护要按照全面规划、合理利用、用养结合、严格管理的方针，体现了可持续发展的理念与综合生态管理注重长期规划的原则；（5）规定全省基本农田应当占耕地总面积的80%以上，这体现了生态制约管理的原则；（6）规定农业行政管理部门要建立监测制度，对基本农田保护区内耕地地力与施肥效益进行定位监测和评价，提出基本农田环境质量和发展趋势报告，这体现了信息互动共享畅通的原则；（7）建立了稳定的财政投入机制；（8）规定在基本农田保护区的划定要落实到乡、区、片、地块，体现了管理面向基层、目标着眼社会的原则。

与IEM理念和原则的要求进行对比，土地管理领域法仍存在一些不完善的地方，需要在今后的修改或者制定地方性法规过程中加以补充和完善：（1）缺乏对土地的调查、监测、统计和评价手段方面的规定；（2）对社会主体，特别是妇女、少数民族等关于在基本农田保护方面发挥的作用没有作出特殊的规定；（3）在土地管理和基本农田保护中，教育、科研和宣传方面的规定还不够完善；（4）缺乏基本农田管理的纠纷调解机制；（5）对生态移民权益的保护以及对有利于土地耕作和土地保护的民俗、传统知识和技巧的保存和继承方面仍是空白。

表16-42　甘肃土地管理领域法对照20个基本要素能力初评表

（九）甘肃环境资源保护领域法综合生态系统管理（IEM）能力评价

自然环境和自然资源是人类赖以生存和发展的基本条件，保护与人类生存和发展息息相关的环境，与周围的环境和谐共处，谋求可持续发展，对人类社会的发展具有极为重要的意义。我国作为发展中国家，由于以前没有很好地重视保护环境与发展经济的关系，GDP的增长引起的环境恶化日益突出，因此，依法进行环境治理，强化对环境的法律保护十分必要。甘肃省根据立法权限，制定了相应的地方性法规，主要是：

（1）为加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，根据《中华人民共和国自然保护区条例》及有关法律、法规，1999年9月26日甘肃省第九届人大常委会第十二次会议通过了《甘肃省自然保护区管理条例》，共30条。

（2）为了保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济和社会发展，根据《中华人民共和国环境保护法》和有关法律、法规，1994年8月3日甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《甘肃省环境保护条例》。并于1997年9月、2004年6月进行了两次修正，共七章58条。主要内容包括：总则、管理职责、环境监督管理、保护和改善生态环境、防治环境污染和其他公害、法律责任和附则。

（3）为加强石油勘探开发生态环境保护，促进油田生产与区域可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》等有关法律法规，2006年1月8日甘肃省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》，共37条。

“甘肃环境资源管理领域法”的评估，选择了《甘肃省自然保护区管理条例》、《甘肃省环境保护条例》和《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》三个地方性法规。原因是这三部法规分别是甘肃省环境保护方面的基本法规，较好地体现了生态保护与经济可持续发展的理念。评估方法是，依据领域法条款归类分析和领域法能力初评表，将领域法IEM能力等级分为“强”、“中”、“弱”，在0～30分值段中，平均分在20～30为“强”；11～19为“中”；10以下为“弱”。

对照IEM20个法律要素和12项原则归类综合分析，从IEM理念在本领域法中体现程度来看，要素1、8、10、20在本领域法有体现，与IEM理念基本相符；要素12在本领域法中有一定体现，与IEM理念在一定程度上相符，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；要素5、15、17有涉及，但在内容表达方面所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；要素2、3、4、6、7、9、11、13、14、16、18、19有涉及，但在内容表达方面所反映的内容与IEMY原则和要素指标尚有差距。

在要素呈现性方面，领域法内20个要素，其中，13个要素（立法宗旨、依据，权利和义务，土地权益和保护，共同管护义务，政府和行政机关职能，行政管制，调研、监测、评价，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，财政投入、市场激励，遵守和执行，法律责任，其他）明文有规定；6个要素（适用范围、对象，政策目标与法的一致性，利益相关机构的作用，公众、社区参与，教育，纠纷处理）主要被地方法规所指引；1个要素（政策目标与法的一致性）主要被地方法规所支持。在0～30分的分值段中，得26.4分，评价能力为强。

在要素内容表达性方面，20个要素中，5个要素（定义，立法宗旨、依据，政府和行政机关职能，行政管制，其他必要或重要者）覆盖比较全，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；7个要素（权利和义务，共同管护义务，调研、监测、评价，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，遵守和执行，法律责任）覆盖比较全，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距；2个要素（利益相关机构的作用，财政投入、市场激励）有涉及，且所反映的内容与IEM原则和要素指标比较相符；6个要素（政策目标与法的一致性，纠纷处理，适用范围和对象，利益相关机构的作用，教育，公众、社区参与）有涉及，但所反映的内容与IEM原则和要素指标尚有差距。在0～30分的分值段中，得15.4分，评价能力为中。

在要素内容实施性方面，20个要素中，3个要素（行政管制，教育，其他）属于经常性适用，实施成效好；11个要素（立法宗旨、依据，适用范围、对象，定义，政策目标与法的一致性，政府和行政机关职能，调研、监测、评价，区划、规划和计划，资源、生态综合管理，遵守和执行，纠纷处理，法律责任）属于一般性适用，实施成效较好；6个要素（权利和义务，土地权益和保护，共同管护义务，利益相关机构的作用，公众、社区参与，财政投入、市场激励）属于经常性适用，实施成效一般。在0～30分的分值段中，得18.2分，评价能力为中。

对照IEM20个法律要素和12项原则，归类综合分析环保领域法，从整体看，“甘肃环境资源保护领域法”较好地贯彻了可持续发展、综合生态系统管理的理念和原则精神，立法宗旨和目的，符合生态保护的原则要求：（1）规定了一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人依法进行检举和控告，体现了广泛社会主体共同参与的原则；（2）注重环境保护工作必须坚持预防为主，防治结合，全面规划，合理布局，综合治理的方针，实行谁开发谁保护，谁污染谁治理，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿，体现了保护利用并重的原则；（3）规定了各级人民政府应当综合考虑当地的自然资源和生态环境状况，遵循生态规律制定经济发展政策，控制人口增长，合理开发利用自然资源，维护生态系统的稳定和良性循环，使经济发展与自然资源的增值和储量相协调，体现了可持续发展的理念；（4）规定了保护生物多样性，保护珍稀、濒危野生动植物。禁止任何单位和个人非法捕猎、毒杀、采伐、加工、收购、销售国家和本省保护的野生动植物及其产品，体现生态制约管理、遵循自然规律的原则；（5）明确了社会主体在自然资源可持续开发利用和管理中的责任和义务。重视土地资源及生态系统管理规划以及各主体在环境保护中的共同管护义务。明确规定了环境影响评价制度；（6）规定了油田生产单位应当实行清洁生产，采用先进技术和设备，节约和综合利用资源，防止油田生产活动对生态环境造成污染和破坏，油田生产单位应当建设清洁井场，做到场地平整、清洁卫生，体现了生态市场双赢的原则；（7）规定油田生产单位新建油区专用道路占用土地的，应当依法报批，并采取措施保护耕地、植被和石被，自然保护区内禁止进行油田勘探开发生产活动；已经开发生产并造成损害的，应当采取补救措施，限期治理。这些规定，体现了活动瞻顾生态的原则。

与IEM理念和原则的要求进行对比，环境资源管理领域法仍存在一些不完善的地方，需要在今后的修改或者制定地方性法规和规章的过程中加以补充和完善：（1）对资源和生态的调查、监测、统计、评价规定得不够全面。资源和生态的宣传、教育、科研、公众参与、技术服务及当事人纠纷处理方面未作规定，而是由其法律法规进行指引和规定。（2）缺乏环境保护的公众参与的形式、保障机制、环境保护技术服务和推广机构等方面的规定。（3）对有关名词和术语的界定解释，由其他法律法规进行了解释和指引。（4）对生态评价结果的信息公开机制、评价结果的指导作用规定得不够全面。对社会主体的环保纠纷解决机制、有关技术服务推广方面，规定还不够完善。

表16-43　甘肃环境保护领域法对照20个基本要素能力初评表