全球性人权条约所规定的监督机制

一、全球性人权条约所规定的监督机制

全球性人权保护条约尽管在其所保护的内容方面有所区别、有其个性，但由于条约的基本目的和实质方面的相似甚或相同，它们所规定的监督机制在很大程度上都有类似甚或相通、相同之处。

(一)《联合国宪章》(以下称《宪章》)

毋庸置疑，《宪章》所倡导和承载的内容在促进和保护人权方面打开了一个新篇章，体现了人权保护的国际化。《宪章》是一个以人权保护为其主题之一的多边条约，联合国的会员国承认了《宪章》，也就承认了人权问题的国际性。由此，人权问题不再属于国家绝对管辖的事项，它已经跨出国界，走进了国际社会共同关注、共同保护的视野。

《宪章》的宗旨之一就是“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重(第1条第3款)”。这一宗旨是对《宪章》中促进和保护人权内容全面而精确的概括。它看似简单，但实际内容相当广泛和复杂，可以说，它囊括了普遍意义上所有人权保护的内容。因此，《宪章》下促进和保护人权的监督机制也随之庞大而复杂。

从法律意义上的监督主体来看，它们不仅包括联合国这一组织及其各会员国，而且还包括联合国范围内与促进和保护人权有关的各专门性国际组织及其成员国。从监督机构来看，除了联合国各主要机关以外，还有这些主要机关下设的与促进和保护人权有关的委员会以及联合国范围内通过的人权条约的执行机构。从监督的内容来看，上述《宪章》宗旨中所涉及的与人权保护有关的全部内容都包括在内，不仅有公民权利、政治权利、经济权利、社会权利和文化权利等个人权利，而且还有民族自决权、发展权等集体权利。而监督的程序则更为复杂，一方面，联合国各会员国要采取共同及个别行动与本组织进行合作，以达成《宪章》所载之宗旨，同时，各会员国之间在人权保护方面也要相互进行监督;另一方面，联合国各组织机构以及各自下属的与人权保护有关的委员会及其他技术性或专门性辅助部门等行政机构，就全球范围内的人权保护状况进行审查或者调查。《宪章》要求“联合国大会应发动研究，并作成建议……以促进经济、社会、文化、教育及卫生各部门之国际合作，且不分种族、性别、语言、或宗教，助成全体人类之人权及基本自由之实现(第13条第1款)”，要求“联合国经社理事会为增进全体人类之人权及基本自由之尊重及维护起见，得作成建议案(第62条第2款)”，并且“应设立经济与社会部门及以提倡人权为目的之各种委员会，并得设立于行使职务所必需之其他委员会(第68条)”，这些都是规定在审查程序下的监督要求。

这里，以联合国人权委员会为例来说明上述监督机制的复杂性。根据《宪章》第68条的规定，成立于1946年的联合国人权委员会是联合国体系内处理一切与人权事务有关的最主要的政府间机构。⁽⁴⁾根据《宪章》和联合国经社理事会的决议，其主要任务包括:第一，进行专题研究、拟订建议和起草与人权有关的国际法律文件，包括国际人权标准的制订。1948年《世界人权宣言》和1966年国际人权两公约(《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》)等人权文件，皆出自联合国人权委员会之手。第二，承担联合国大会或经社理事会交付的特殊任务，处理其下属机构人权小组委员会递交的人权报告，包括调查关于侵犯人权的国家间的指控和处理与这种侵犯有关的个人来文。第三，与在人权领域负有使命的所有其他联合国机构密切合作。第四，协助经济及社会理事会协调联合国系统内关于人权的活动。第五，定期向经社理事会提供建议或报告，内容涉及公民自由、妇女地位、信息自由及类似问题的公约、宣言的实施情况。⁽⁵⁾

从上述联合国人权委员会的职责看，它在很大程度上可以被称做是《宪章》促进和保护人权方面的监督执行机构。第一，通过进行专题研究、拟订建议和起草国际性的人权文件，人权委员会把《宪章》中关于人权保护的原则和理念贯穿其中，使《宪章》所规定的人权保护内容进一步具体化。第二，通过接受联合国大会和经社理事会交付的关于人权保护的任务，并对此进行监督和调查，加快了人权问题国际化的步伐。第三，通过与在人权领域负有使命的所有其他联合国机构进行密切合作，并通过协助经社理事会协调联合国系统内关于人权问题的活动，把世界范围内的人权问题置于《宪章》的监督之下。第四，通过定期报告，对《宪章》规定范围内的人权状况以及其他具体的人权公约的实施情况予以监督。

(二)《公民权利与政治权利国际公约》

1966年《公民权利和政治权利国际公约》是在1948年《世界人权宣言》的基础上制定的，是联合国范围内通过的第一个具有法律拘束力的关于个人人权的公约。它与《世界人权宣言》相比，关于个人权利的内容，不仅增加了一些新的规定，而且这些规定也更加具体化。特别地，在当时的国际政治和经济环境下，该公约关于监督与实施机制方面的规定可以说已相当完善。该《公约》认为，缔约国对《公约》规定内容的实施负有不可推卸的责任和义务，并且这种责任和义务在《公约》看来是“即时性”的，公民权利与政治权利是能够立即得以实现的，因此，在每一缔约国“承允尊重并确保所有境内受其管辖的人，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政见或其他主张、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等，一律享有本公约所确认之权利(第2条第1款)”的基础上，如果其“现行立法或其他措施尚无规定时，各依本国宪法程序，并遵照本公约的规定，采取必要步骤，制定必要之立法或其他措施，以实现本公约所确认之权利(第2条第2款)”。

为此，《公约》第四编详细规定了监督机制，主要包括以下内容:第一，设置人权事务委员会，执行《公约》中规定的相关任务(第28～39条)。第二，各缔约国就实施该公约所载之内容的措施、进展情况以及影响本公约实施的因素和困难提交报告。所有的报告书应交由联合国秘书长，再由其转交人权事务委员会进行审议，经委员会研究后，向缔约国提送其报告书及其认为适当之一般评议，同时，委员会还应将此等评议及报告书的副本转交经社理事会(第40条)。第三，缔约国之间的相互监督制度(第41条)。第四，设立专门和解委员会。就人权事务委员会处理的但尚未能得到满意解决的事项，由和解委员会在当事国间提供斡旋，以便在尊重本公约的基础上得以友好解决(第42条)。

由于本公约遗漏了个人在监督该《公约》方面的作用，于是又通过了一项《任意议定书》，规定人权事务委员会可以受理和审议受缔约国管辖的“在其领土内”的个人控告该缔约国侵犯其人权的来文。这一规定是该《公约》监督机制重要的组成部分。

(三)《酷刑公约》

1987年生效的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》，(又称为《酷刑公约》)是在1975年联合国大会通过的《保护人人不受酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚宣言》的基础上制定的，其目的在于加强该《宣言》的法律效力，防止和惩处由公职人员或以官方身份的其他人员明示或默示情况下所犯的酷刑。

《酷刑公约》作为专门性人权条约，其保护的内容相对来说比较单一，而且也容易为国际社会的大多数成员所接受。《酷刑公约》要求缔约国承诺采取有效的立法、行政、司法或其他措施，防止在其管辖的领土上出现酷刑的行为，任何特殊情况，不论战争状态、战争威胁、国内政局动荡或任何其他社会紧急状态，均不得援引为施行酷刑的理由(第2条)。同时，公约还要求缔约国应保证将一切酷刑行为定为刑事罪行，在法律中规定适当的惩罚措施(第4条)，并把它视为属于缔约国间现有任何引渡条约所列的可引渡罪行，从而进行司法协助与合作(第6～8条)。为使公约得到较好实施，《酷刑公约》建立以下制度予以监督:(1)定期报告制度(第19条);(2)国家间任意性指控制度(第21条);(3)个人投诉制度(第22条);(4)设立禁止酷刑委员会，协调和管理上述规定的监督和实施措施(第17条)。

实际上，该《公约》所规定的监督机制，与《公民权利和政治权利国际公约》中的规定有许多相似甚至是相同的地方。⁽⁶⁾只是由于《酷刑公约》中对人权要求的内容比前者更加具体，而且也比较容易得到绝大多数国家的承认和接受，因而强调缔约国间的司法协助与合作，强调个人投诉在促进本公约实施中的监督作用。

(四)全球性人权条约监督机制的法律特征及法律问题

根据上述内容以及其他的普遍性或专门性国际人权保护条约的相关规定，全球范围内人权保护的监督机制具有以下法律特征:第一，国际组织及其会员国或缔约国是国际层面的监督主体，个人或团体或代表性非政府组织是国内层面的监督主体。第二，监督程序包括国际组织机构和条约机构的一般审查、报告制度、国家间控诉、国别监督以及个人申诉等内容，但大多不具有司法性质。第三，监督内容包括相关条约所规定的人权保护全部内容的实施情况。第四，监督目标是确保缔约国根据相关人权条约所承担的义务，实现该相关人权条约序言所载之宗旨和目的。

然而，全球性人权条约所规定的监督机制中还存在着需要予以思考并能够着力解决的一些法律问题。首先，相关人权条约规定的缔约国报告和审议制度，虽有助于国际社会了解各缔约国的履约情况，也有助于条约的有效执行，但由于各条约监督机构间的工作缺乏协调，繁多而重复的履约报告已给众多缔约国特别是给发展中国家造成了沉重的负担。而且，要完全实现报告形式与报告内容真实、有效地统一，不仅需要缔约国的诚信，更需要受理报告的部门能给予准确的评价和建议。至于国家间的控诉程序，由于国与国之间多层次和多方面的复杂关系，这种监督到目前为止还起不到其应有的作用，甚至有关的人权委员会也还没有运用过这项监督程序。⁽⁷⁾第二，就相关人权条约执行机构的监督职能来说，条约没有规定其拥有就争执事件可以作出司法裁决的权利，也没有规定其可以就缔约国是否有违反该相关人权条约的情况发表意见的权利，更没有强制执行的权利。尽管它们可以作出某些行动，制造一些“国际舆论”，并对国家行为进行道德上的评价，⁽⁸⁾以这种“软性执行力”来影响和促进相关人权条约的实施，但这并不能从根本上及时解决存在的问题。第三，相关人权条约规定执行机构的自行调查行为，在一定程度上会触及国家主权，从而可能引起一些更加复杂的国际法律问题。例如，《酷刑公约》规定，禁止酷刑委员会在收到“可靠的情报”后，“认为其中有确凿迹象显示在某一缔约国境内经常施行酷刑”，委员会可以根据自己的意见和判断，“指派其一名或几名成员，自行在缔约国境内进行秘密调查(第20条)”。秘密进行的调查程序应该需要有关缔约国的合作，但该条款的内容表明，即使该缔约国不予合作，委员会仍然可以行使其进行调查的当然权利(第20条第3款)。就国际人权条约而言，这是一项不同寻常的创新，也肯定会带来一些较为棘手的法律问题。后来，1998年在罗马通过的《国际刑事法院规约》中，关于检查官可以自行启动调查程序的规定，与《酷刑公约》中的规定，似是异曲同工。⁽⁹⁾

除此以外，相关人权条约中的一些规定，如条约的保留、缔约国的克减权等，都在一定程度上影响了其监督机制正常、顺利和有效运行。对相关国际人权条约的保留，涉及协调和解决在保留国和其他国家的利益之间以及在条约的完整性和普遍性之间所可能存在的冲突。对此，《奥本海国际法》认为，“保留引起一个重要的原则问题，因为国家在表示同意受附有保留的条约的约束时，是试图更改它所有意接受的条约的规定。分析起来，保留就是拒绝接受要约而提出一个新的要约。在原则上，似乎要求这个新的要约必须得到其他缔约国的同意才能有效”。⁽¹⁰⁾而且，国际法院在1951年“防止和惩治灭绝种族罪公约保留案”的咨询意见中驳斥了关于保留问题的主权论和条约的绝对完整论的各自主张，认为，如果保留的内容是符合公约的目的和宗旨的，则不影响该国缔约的事实，但对该事实的认定取决于其他缔约国是否接受的表示。而相关人权条约规定的“克减条款”，使缔约国在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，有权采取措施克减其在本公约下所承担的义务。尽管采取克减的措施不得与其根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视，但由于克减的程度要以紧急情势所严格需要者为限，因此，缔约国对以何种方式并以何种程度行使“克减权”拥有完全的自我判断和自由裁量权。而且，相关人权条约没有规定其执行机构对此有调查、审查和判别的权利。如果政府依据其判断“紧急状态”的存在从而不合理地甚至滥用相关人权条约所赋予的“克减权”，那么该相关条约所规定的监督机制在正常运行方面就存在着困难。