缔约国实施

二、缔约国实施

联合国作为最具普遍性的政府间国际组织，是实施国际人权公约的重要主体，但是由于在国际层次上不存在超越于国家之上的立法、执法和司法权威，所以联合国的作用仍然是有限的。国际人权公约要真正发挥其作用，离不开缔约国的实施。缔约国是国际人权公约最主要的权利和义务主体。缔约国实施国际人权公约的过程也就是实施人权的国际保护的过程，它是指“国家按照国际法，通过条约，承担国际义务，对实现基本人权的某些方面进行合作与保证，并对侵犯这种权利的行为加以防止与惩治”。^[7]缔约国对实施国际人权公约特别重要。首先，国际人权公约的主要约束对象是国家，它主要规定的是一个国家对待其国民的行为，所以缔约国的行为是国际人权公约的主要规范对象；其次，在人权的实现中，国家的所作所为起着关键的作用。缔约国对国际人权公约的态度以及理解的差异，都会直接影响国际人权公约内容的实现程度。

缔约国实施国际人权公约，就是实践自己的缔约诺言。换言之，缔约国实施国际人权公约的过程就是履行公约义务的过程。一般来讲，缔约国根据国际人权公约所承担的义务包括四种类型，即提交报告的义务，接受相关人权委员会监督的义务，成为国家间指控和个人申诉对象的义务，以及出席有关司法诉讼并履行司法判决的义务(只规定在区域性人权公约中)。^[8]由于国际人权公约之根本目的并非为了保障国家之间的相对应的利益，而是为了实现处于各个国家管辖权之下个人——主要是其国民——的人权，所以一个国家根据公约承担的义务并不仅仅针对其他缔约国，在实质上是对“在其领土内和受其管辖的一切个人”承担的，因此，缔约国在国际人权公约下的义务还可以概括为承认、尊重、保障和促进以及保护人权这几个方面。缔约国必须通过一系列的立法、司法和行政措施，保护公约规定的人权。缔约国首先要以法律形式承认人权，即保证国际人权公约的内容在缔约国内实施时有充足的法律依据而不至于无法可依；其次，缔约国必须尊重人权，即缔约国对一些基本人权的行使要保持不加干涉和不予侵犯的立场；再次，缔约国有义务保障和促进人权，即国家有义务以其当前可资利用的资源，采取一切可能的措施达到人权的充分实现和享有；最后，缔约国对侵犯人权的行为——无论是来自国家自身的公共权威还是来自其他私主体——都要予以制裁。对人权受侵犯的受害者，国家要提供有效的救济。

总的说来，缔约国实施国际人权公约包括履行两个层次的义务：首先，根据公约的规定，缔约国要向各有关国际组织履行一定的义务，如接受一些机构的监督，甚至要受一些机构的管辖。这一类义务可以说成是缔约国国际的程序上的义务。其次，根据公约的规定，缔约国应当保证国际人权公约的具体内容的实施。例如，《公民权利和政治权利国际公约》第2条第1款规定：“本公约每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利。”根据该款规定，缔约国的义务就是采取措施保证其国民享有公约规定的公民权利和政治权利。由于公约所涉内容的不同，缔约国要从很多方面作出努力，才能履行这些义务。这些义务可以说成是缔约国国内的实体上的义务。当然，这两个层次的义务不是截然分开的。国内的实体上的义务是更基本的义务，国际的程序上的义务则是实体上的义务得到履行的保障。反过来，国际的程序上的义务对实体义务的履行有促进作用。

(一)缔约国对程序义务的实施

缔约国在实施国际人权公约时，其程序上的义务主要包括四个方面，即：提交报告的义务，接受相关人权委员会监督的义务，成为国家间指控和个人申诉对象的义务，出席有关司法诉讼并履行司法判决的义务。缔约国履行上述义务的程序，前文已有论述，下面主要论述国际人权公约的缔约国履行这些义务的基本情况。

1.提交报告

提交报告是大多数国际人权公约规定的缔约国必须履行的义务。《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》等均规定了提交报告的制度。当公约对缔约国生效以后，缔约国即有义务按照公约的规定提交报告。

一般说来，公约缔约国对提交报告的态度是积极的。这是因为提交报告对于一个国家树立良好的国际形象，展示该国的社会发展状况有重要作用。况且缔约国提交的报告总能最大程度地保护其自身利益。另外，缔约国完全可以用一些抽象空洞的大话来应付报告的内容。所以总的看来，提交报告对缔约国来说不是一件很难的义务，缔约国一般乐意提交报告。我们以加拿大为例。到目前为止，加拿大已经批准了6个“核心”人权公约，即：《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《儿童权利公约》和《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》。加拿大十分积极地参加了这些公约规定的报告过程，并且尽了极大努力来向各个条约组织展示它通过立法、行政、司法实践在国内遵守国际人权义务的各项措施。加拿大对向条约组织定期报告义务所持的严肃态度，可以从加拿大向人权委员会提交的第四份期间报告上反映出来，这份报告涵盖的期间是1990年1月到1994年12月(该报告于1997年提交，并附有一份更新的资料)。该报告由820个段落组成，并且包括关于加拿大政府、各省政府和各领地政府为了实施《公民权利和政治权利国际公约》而采取的措施的报告。^[9]

提交报告的义务在缔约国中得到了普遍的履行，这使得国际人权公约至少在形式上得到了较好的执行。同时，由于缔约国履行了提交报告的义务，因此国际人权机构也易于对缔约国进行监督。提交报告无论是对缔约国还是对国际人权机构来说都是实施国际人权公约的基本步骤，对实施国际人权公约的其他步骤和内容来说处于基础地位。提交报告是沟通缔约国与国际人权机构的第一步。同时也要看到，提交报告虽然是实施国际人权公约的步骤之一，但其作用并不大。因为国际人权公约对人权的各种规定具有抽象性，各个国家对人权的理解不尽一致，各国人权方面的国情也有差异，所以缔约国提交了报告并不等于它真正适当地履行了报告中所称的各种义务。缔约国的国内情况完全可能与报告的内容不相符合。

2.接受相关人权委员会的监督

这里所说的“相关人权委员会”，是指与人权保护有关的各种委员会，既包括根据各个国际人权公约设立的条约组织，也包括联合国设立的与人权有关的委员会。一旦国际人权公约对某一缔约国生效，该缔约国即应接受相关人权委员会的监督。例如，如果一个缔约国加入了《公民权利和政治权利国际公约》并且该公约已经对该缔约国生效，那么该缔约国就要接受人权事务委员会(Human Rights Committee)的监督，同时，由于联合国经社理事会下属的人权委员会(Commission on Human Rights)可以处理与人权有关的任何问题，所以该缔约国还要受人权委员会的监督。所以通常情况下，缔约国受到的监督是多方面的，监督的方式因此也就各不相同。

缔约国履行接受相关人权委员会监督的义务，实质上就是承认相关人权委员会执行公约的权力。缔约国的义务主要是积极支持和配合相关人权委员会的工作，以及听取这些委员会的建议和意见。一般来说，公约缔约国至少在形式上是接受相关人权委员会监督的。这表现在缔约国通常都十分尊重相关人权委员会履行职责的行为，很少有直接的抵制行动。但是从另外一个方面来看，由于相关人权委员会毕竟不是一个超越于国家之上的权威，所以它的监督措施对缔约国并没有强制力，因而即使相关人权委员会提出了建议或者意见，缔约国仍然有可能听之任之，不予理睬。在这一方面，缔约国履行接受相关人权委员会监督的义务，要靠它的自觉行动。事实表明，许多缔约国没有尊重相关人权委员会的自觉性或是更多地考虑了其国内法律的效力。在一个引渡案件中，美国公民金德勒在被宣判一级谋杀罪、意图谋杀和绑架罪之前从羁押场所逃脱，非法进入加拿大，之后被捕。美国要求引渡该公民，但根据加拿大和美国签定的引渡条约，加拿大有权拒绝引渡，除非美国提供不判处死刑或者即使判处死刑也不执行的保证。尽管金德勒已经向人权委员会提出申诉，而且尽管人权委员会要求在审查其申诉时停止执行引渡决定，金德勒还是被加拿大引渡到了美国。对此，加拿大表示，它并不总是要求得到不判处死刑的保证，寻求保证的权利被保留着，但不管怎样，人权委员会对加拿大的行为不能不表示遗憾，因为加拿大没有给人权委员会审查申诉的机会。

3.成为国家间指控和申诉对象

根据国际人权公约的规定，缔约国可能成为国家间指控的对象和个人申诉的对象。例如，《消除一切形式种族歧视国际公约》规定，消除种族歧视委员会有权受理调解一缔约国对另一缔约国关于违反公约规定的指控，有权根据公约规定的任择条款受理个人来文。《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》规定，禁止酷刑委员会有权受理缔约国之间的相互指控和缔约国的个人来文。同样，《公民权利和政治权利公约》规定，人权事务委员会也有权受理缔约国的相互指控和处理缔约国的个人来文。当上述委员会履行职责时，相关缔约国就可能成为国家间指控和个人申诉的对象。此外，根据联合国各机构的职权和经社理事会第1235号和第1503号决议，联合国各机关可以受理国家间的指控，人权委员会有权审议所有国家与大规模侵犯人权和基本自由有关的情况。

一般来说，一个缔约国不会对另一缔约国提出关于违反公约规定的指控，因为这样通常会损害两国之间的正常关系，所以一般只有在一个缔约国违反公约的行为损害到另一缔约国的利益时，另一缔约国才会提出指控。比如说如果一国国内存在对某一居于少数群体地位的种族的歧视，那么在该种族占多数的另一国家内，民族感情可能会受到伤害。如果两国都是《消除一切形式种族歧视国际公约》的缔约国，那么后者就有可能对前者提出指控。国家之间的指控还有可能向联合国的国际法院提出，因为《防止及惩治灭绝种族罪公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》都赋予国际法院以管辖权。1960年，埃塞俄比亚和利比里亚向国际法院提交了一个起诉南非的案件，要求国际法院命令南非履行其托管西南非洲的义务，在其所辖领土取消种族隔离。虽然国际法院以起诉国无法律利益为由驳回了起诉，但这最终促进了联合国对该问题的关注。

自《公民权利和政治权利国际公约》等国际人权公约生效以来，缔约国成为个人申诉对象的情况是很多的。但是根据对个人申诉的规定，一项申诉在能够被从是非曲直方面考虑之前，必须首先被认为是可以受理的，因而，个人申诉在很多情况下会不被受理。然而，仍然存在被条约组织宣布为可以受理的并且已经就其是非曲直进行考虑的案例。

加拿大是《公民权利和政治权利国际公约》以及《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》的缔约国。根据《任择议定书》的规定，人权事务委员会有权接受并审查个人声称因公约所载任何权利遭受侵害而为受害人的来文。人权事务委员会曾经接受并审查了这么一个来自加拿大的案件。在该案件中，巴兰坦、戴维森和麦金太尔这几位申诉人是住在魁北克的加拿大公民，他们的母语是英语。他们是商人，并且他们的很多顾客也是说英语的。他们宣称，他们是加拿大联邦政府和魁北克省政府违反公约第2条、第19条、第26条和第27条的受害者，因为他们被禁止为了广告的目的使用英语，例如在办公楼外的商业标牌上或者在公司的名称中使用英语。申诉人针对的立法中规定，公共标志、海报和商业广告，在室外或者目的是让室外的公众看见的，必须只使用法语。人权事务委员会在审查该案后得出结论，公约第19条第2款被违反了。该款规定：“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书面的、印刷的、采取艺术形式的或通过他们选择的任何其他媒介。”委员会的意见是，对言论自由的任何限制必须同时满足下列条件：它必须由法律进行规定；它必须是属于第19条第3款(a)、(b)中列举的目标之一；并且它必须是达到某个合理的目标所必须的。委员会认为，要达到在加拿大保护说法语的人群的地位的目标，并不必须禁止使用英语做商业广告，而且，“一个国家可以选择一种或几种官方语言，但是在公共生活的范围之外，它不能剥夺以自己选择的语言进行表达的自由”。委员会建议国家一方当事人通过对该法律进行适当修正的方法来纠正对公约第19条的违反，并指出，它希望在6个月内收到有关政府方根据委员会的意见采取的任何相关措施的信息。委员会的意见公布以后，魁北克政府修正了它的立法。这个案例被认为是缔约国遵从委员会意见的极好的例子。

加拿大还是《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚国际公约》的缔约国。根据该公约，禁止酷刑委员会有权审议个人的申诉。禁止酷刑委员会曾经审议了一个涉及指控加拿大违反了公约第3条规定(如有充分理由相信任何人在另一国家将有遭受酷刑的危险，任何缔约国不得将该人驱逐、遣返或引渡至该国)的案件。在该案中，卡恩是一个巴基斯坦公民，1990年进入加拿大并主张移民法规定的难民身份。但是加拿大难民处认为其不符合难民身份。1992年联邦法院签发了对卡恩驱逐出境的命令。1993年公民身份和移民部长拒绝了卡恩提出的基于人道主义和给予同情原因的永久居民身份的申请。卡恩向禁止酷刑委员会提出申诉后，加拿大对卡恩的申诉能否被受理没有提出任何异议，并且要求委员会继续对案件本身进行审查。委员会认为它并不是被要求对加拿大现行的制度从总体上进行审查，而是审查在目前的案件里加拿大是否遵守了公约规定的义务。委员会得出结论说，相信像卡恩这样的政治活动者将有遭受酷刑的危险的充分理由是存在的，因而将卡恩驱逐或遣返回巴基斯坦将构成对公约第3条的违反。委员会表达了这样的观点：加拿大有义务不强制将卡恩遣返回巴基斯坦。加拿大曾要求委员会重新考虑其对卡恩案件的意见，但委员会驳回了请求。委员会评论说：“国内的法院和法庭具有评断事实和证据，听取证人的陈述并据以作出裁判的首要责任。委员会必须一直给予国内法院和法庭的裁判以应有的分量。同时，它必须保持对受到酷刑的危险进行它自己评价的资格，并且在某些案件中，在这方面作出与国内法院和法庭不同裁决的资格。在这个方面，委员会认为虽然国内法院和法庭在审查难民身份主张方面有获得承认的资格，但是委员会在评断酷刑的危险方面有专业的知识和经验。”我们可以看出，尽管禁止酷刑委员会并没有实施其意见的强制力，但加拿大对其提出的意见仍然是十分关注的。加拿大一直在按照程序表明自己的立场，它在委员会审议时向委员会提出了不少材料，并进行了辩解和说明。可以说，加拿大较为忠实地履行了其成为申诉对象的义务。相比较而言，不少缔约国在履行这方面义务时的态度就不及加拿大。

4.出席有关司法诉讼并履行司法判决

对于一些区域性人权公约的缔约国来说，其实施公约的一种重要方式就是出席有关司法诉讼并履行司法判决。目前区域性人权公约主要有《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》和《非洲人权和民族权宪章》。由于美洲人权机构不像欧洲人权机构那样拥有较为坚实的政治、经济、文化、传统基础，美洲国家间人权法院迄今为止仅仅作出了约20件判决。非洲大陆长期以来遭受欧洲列强的殖民统治，其国内的司法体系尚不健全，所以非洲人权法院至今尚未正式建立，因而，我们讨论缔约国出席有关司法诉讼并履行司法判决，主要以《欧洲人权公约》的缔约国为例。

根据《欧洲人权公约》，欧洲人权机构主要是指欧洲人权委员会、欧洲人权法院和欧洲理事会部长委员会。1998年11月1日，《欧洲人权公约》第十一议定书正式生效。按照该议定书的规定，欧洲人权委员会被取消，部长委员会处理申诉的职权也被取消，所有申诉案件均由常设的欧洲人权法院审判。

欧洲人权法院是欧洲人权机构通过审判处理申诉的司法机关。截至1998年底，人权法院已经作出了500件判决，其中2/3的判决判定受控国败诉。^[10]各缔约国在人权保护方面的立法、司法和行政质量都面临欧洲人权法院在区域人权保护层面上再次的审查和判断。在司法诉讼中，缔约国一般都积极出席并据理力争。在诉讼中，受控国通常要提出初步的答辩意见，进而为自己的行为进行辩护。在不同的案例中，受控国提出了各种各样的理由，其中有不少理由得到了人权法院的确认。例如，受控国可以主张干涉目的的合法性。在贝尔德约蒂诉法国案中，申诉人因其父母丧失法国国籍而非法居留于法国，并在此期间因犯罪而被监禁10年。1979年11月2日，法国内政部长以申诉人出现在法国领土构成对公共秩序的威胁为由签署命令将其驱逐。案件由欧洲人权法院受理后，法国政府的代表提出的初步答辩意见认为，政府的干涉行为完全是根据《欧洲人权公约》行事的，其目的是“防止混乱”和“预防犯罪”。这一意见最终得到欧洲人权法院的赞同。^[11]受控国除了积极答辩外，往往还通过与当事人协商的方法，友好地解决问题，提前终结诉讼，以避免败诉的尴尬。在斯科格斯托恩诉瑞典案中，申诉人与瑞典在诉讼中达成协议：瑞典政府采取措施修改其刑事诉讼法中的有关部分以使该法与《欧洲人权公约》第5条第3款相符合；瑞典政府支付给申诉人5000瑞典克朗作为申诉费用补偿。随后，瑞典政府请求人权法院将该案从诉案中勾销。欧洲人权法院认为，该项协议是当事人双方真实意思的表示，就普遍利益而言，它不能延期判决，也不能因为公共政策的原因继续查明该事实，因而，该案件最终从诉案中勾销了。

在履行司法判决方面，缔约国一般都能够遵守公约。人权法院不像国内法院那样，有权执行自己的判决。人权法院的判决只具有宣告性质，它们意在确定公约是否受到违反以及受控国是否应依公约第50条给予赔偿。然而，人权法院有机会在后来的判决中对先前的判决是否受到重视或实施作出判断。例如，1991年11月29日，欧洲人权法院在对威麦尔案的判决中指出，比利时布鲁塞尔上诉法院和最高法院像一审法院一样都没有遵守它在马克斯案中的裁决。缔约国通常都依照其本国法的规定赋予人权法院判决在国内执行的效力，部分缔约国还通过了特别的立法规则来确保人权法院的判决在其国内法律秩序中的施行。在国内法律秩序中有效执行人权法院的判决被认为是缔约国应该采取的重要步骤，因为这是确保以给予申诉人安慰的方式遵守和贯彻法制原则的最基本的前提条件。

在古查蒂诉意大利一案中，申诉人古查蒂因被怀疑是意大利黑手党的成员而被意大利有关当局软禁在撒丁尼亚海岸附近的阿森纳拉岛。古氏白天只能在2.5平方公里的地面活动。人权法院在处理该案时确认：古氏在岛上处于被剥夺自由的状态，因而意大利当局的行为剥夺了申诉人的人身自由，违反了《欧洲人权公约》第5条的规定。该案判决生效后，意大利政府为了避免再次受到指控，被迫从监狱名单中勾销了阿森纳拉岛。可见，缔约国一般都会履行司法判决，并且尽量避免再次受控诉的危险。

(二)缔约国对实体义务的实施

国际人权公约的主要内容就是要求缔约国承担承认、尊重、保障和促进以及保护人权的义务。由于公约的内容各不相同，各国的国内状况也有差别，所以各国实施国际人权公约的义务实际上是有轻重差异的。有些国家成为一项国际人权公约的缔约国意味着要采取许多立法、司法和行政措施，而对另一些国家而言，由于它们认为自己已经达到了公约的要求，所以几乎不采取任何措施。此外，有些国际人权公约对缔约国义务的规定有模糊性，在这种情况下，我们很难形成对缔约国履行这一类义务的评价。在这些公约中，往往使用“一切可能”或是“适当”这一类语言，而这类语言是不易评判的。

无论如何，我们可以将缔约国为尊重、保障和促进人权而采取的一切立法、司法和行政措施视为对国际人权公约的实施。只要缔约国在不断推动其国内状况与公约要求相符合，无论其采取措施的大小，都可以认为缔约国在履行条约义务。

缔约国对实体上义务的实施可以从三个方面来论述，即：立法方面的措施、司法方面的措施和行政方面的措施。实际上，这三个方面的措施有时是浑然一体的。也就是说，缔约国为了保障某项人权的实现，既要采取立法方面的措施，也要采取司法方面的措施，同时还要采取行政方面的措施。有时，为了保障人权，甚至要进行制度上的改革与创新。

1.立法方面的措施

一个国家成为某个国际人权公约的缔约国以后，首先就要考虑：(1)现存的国内法律和程序是否已经符合该人权公约在法律上的要求；(2)如果存在不一致，新的立法是否应当被制定，或者现存的立法是否应当被修正；(3)如果国内立法与公约的规定不一致，国内的做法是否有可能得到保留。经过这样的考虑，该国就应当决定在立法上是保持原状，还是修正原有立法或是通过新的立法。

由于体制的不同，各国对国际人权公约在国内如何实施的规定是各不相同的。一部分国家将国际人权公约直接视为可以在其国内实施的法律，另外一些国家则坚持国际人权公约不能自动在缔约国执行。前一类国家在遇到国际人权公约与其国内法发生冲突时，往往承认国际人权公约有更高的效力；而后一类国家如加拿大，则坚持国际人权公约不能自动成为加拿大法律的一部分。“如果为了实施一项条约义务要求修改法律，就要由议会或者省的立法机关进行立法活动，这取决于根据宪法的规定哪一级的政府在相关领域有普通的管辖权。”^[12]在这些国家，有一个得到确认的规则，即签署条约是行政行为；而在实施条约义务时，如果这些义务要求修正现存的国内法，则需要立法机关的立法活动。无论是哪种体制的国家，为了实施国际人权公约，并保证法律的协调统一，都需要在立法方面采取一定的措施。事实上，多数国家在加入某一项国际人权公约之前，都会考虑其国内的法律状况，并进行某些修正。

在有些时候，缔约国可能没有发现或是不认为其国内法律是违反公约的。这样，缔约国要等到问题暴露后，才会去审视并修正其法律。例如，加拿大魁北克省曾在《法语宪章》(第101号法案)中规定：“公共标志、海报和商业广告，在室外或者目的是让室外的公众看见，则必须只使用法语。”针对这一法律，人权事务委员会曾受理了三个相关案件。在委员会指出加拿大魁北克省的该法律违反《公民权利和政治权利国际公约》后，魁北克政府于1993年修改了该法律。新的立法规定：“公共标志、海报和商业广告必须使用法语，但是也可以共同使用法语和其他一种语言，不过法语要处于主要的地位。”此外，根据新的立法，政府可以通过制定规章来决定在什么情况下广告只能使用法语，在什么情况下法语不必要处于主要地位，以及在什么情况下这种广告可以仅仅使用另一种语言。

除了修正法律，缔约国为了执行国际人权公约，有时还要进行专门的立法。例如《欧洲人权公约》的缔约国为了在国内执行人权法院的判决，都在其国内法中对此作出了规定。为了确保人权法院的判决在其国内法律秩序中的施行，一些缔约国还通过了特别的立法规则。人权保护程序改良专家委员会曾在人权促进委员会的授权下对欧洲人权机构作出违反公约的裁定以后缔约国国内司法制度在多大程度上考虑审查国内司法判决进行了专项研究。在被调查的6个缔约国中，有4个缔约国通过了立法规则以便在欧洲人权机构作出对违反公约的裁定以后能够对国内司法判决加以审查。

缔约国为实施国际人权公约而采取的立法措施是十分复杂的，它们既要将公约的内容转化为其国内法，又要对其国内立法进行某些修正，有时还要为实施公约而通过一些新的立法或是在国内法律体系中增加一些条款。从整体上看，这些措施是使国际人权公约在国内得到实施的首要的一步。因为缔约国对公约的实施，最终有赖于对这些法律的实施。反过来说，只有国内法体现了国际人权公约的内容和精神，缔约国才算履行了实施国际人权公约义务的实质上的第一步。

2.司法方面的措施

为实施国际人权公约，缔约国除了采取立法方面的措施外，更重要的还是采取司法方面的措施。司法活动是适用法律的活动，缔约国是否真的履行了公约义务，要根据缔约国具体实施法律的情况来判断，而不能只看是否有符合公约的法律条文。

缔约国采取的司法方面的措施是多方面的，其中最明显、最有说服力的措施是对侵犯公约规定的人权的行为进行制裁。此外，缔约国司法机关有时不仅将公约的具体的硬性规定运用到其国内诉讼中，而且在审判中开始运用公约的一些原则，即从考查公约的精神入手来审理相关的案件。这可以认为是缔约国为忠实履行公约义务而采取的较高层次的司法措施。

司法是一种具有终局性的救济途径。司法的目的主要是为权利受侵害者提供救济。缔约国为履行公约义务，所采取的措施主要就是通过司法机关确认当事人是否享有某项人权、当事人的人权是否受到侵害以及对侵害进行何种补救。在补救措施中，最重要的就是对侵犯人权的主体进行制裁，包括采取刑罚的措施。《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》第1条第2款规定：“本公约缔约国宣布：凡是犯种族隔离罪行的组织、机构或个人即为罪犯。”据此，该公约的缔约国对犯种族隔离罪行的组织、机构或个人，必须进行刑事制裁，惟有如此，才算恰当地履行了公约义务。《公民权利和政治权利国际公约》第2条第3款(甲)项规定：“公约每一缔约国承担保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救，尽管此种侵犯是从官方资格行事的人所为。”在(乙)项中，公约特别提到了司法补救。据此，该公约的缔约国有义务通过司法程序保护人权，制裁侵犯人权的行为。由于各公约缔约国的国内立法在许多情况下体现了公约的旨意，符合公约的规定，所以缔约国依据本国法进行的不少司法审判都可以看做是对人权公约的实施。但是毫无疑问，由于缔约国一般不直接适用公约，司法官员对公约的内容不如国内法那样熟悉，所以缔约国国内的裁判与公约的要求可能有这样或那样的差别。当差别过大时，就有可能引起前文所述的个人申诉或国家间的控诉程序。

除了以公约的具体内容作为裁判的根据外，缔约国有时在国内判决中还采纳公约的原则和精神。在加拿大就有这样一个案例。贝克女士是牙买加公民。她以访问者的身份于1981年来到加拿大，并从此留在加拿大，在此期间她生育了4个现在是加拿大公民的子女。1992年，贝克女士被驱逐出加拿大，理由是她在加拿大未经许可而工作并且她的访问签证已经过期。这一案件最终上诉到了加拿大最高法院。该案涉及《儿童权利公约》在加拿大是否有法律效力以及对贝克女士的驱逐是否侵害了其子女的儿童权利的问题。加拿大最高法院认为，一个国际条约并不能成为加拿大国内法的一部分，除非它被通过立法程序予以实施，而如果它没有被立法所吸收，就不能在加拿大直接被适用。《儿童权利公约》是由政府行政部门签署的，在根据加拿大移民立法行使自由裁量权时并没有法律效力。但是，就像上诉人提出的那样，加拿大对该条约的签署必然要求它在行使影响家庭特别是儿童权利和利益的自由裁量权时，受公约规定的原则的指导。最高法院在裁决中指出，虽然公约的规定在加拿大不具有直接的适用性，但国际人权法律反映的价值可以在法律解释和司法审查时帮助提供具体情况的解决办法。加拿大对《儿童权利公约》的批准，以及加拿大批准的其他国际公约中对儿童权利和儿童最大利益的重要性的承认，表明加拿大在行使权力时要注意对儿童权益进行特别考虑。最高法院指出：“因为移民机构作出决定的根据并没有表明它作出决定时，对贝克女士的子女的利益采取的是觉察的、关怀的或者敏感的态度，并且在作出决定时并没有把这些作为一项重要的因素来考虑，它是对立法授予的权力的不合理的行使，因此，必须被撤销。”最高法院最后裁决这个案件发回国籍和移民部，由另外一个移民官员来重新决定。可见，缔约国实施国际人权公约的司法措施不限于以公约的具体内容进行审判，还可以运用公约的原则和精神进行审判。

3.行政方面的措施

与立法和司法方面的措施相比，缔约国为实施国际人权公约而采用的行政方面的措施就更加具体、繁杂了。行政权力是国家权力体系中负责执行国家权力机关的意志，维护社会、经济、文化等秩序，增进社会福利，管理社会事务的权力。行政机关可以被看做是一个社会的日常管理者。为了有效地管理社会，行政行为要涉及社会的方方面面，行政机关要做许多细致的工作。不同的国际人权公约涉及的社会生活方面，所体现的人权的具体内容有很大的不同。缔约国为履行公约，必须借助于行政机关在日常生活中的力量。

首先，行政机关可以采取措施促进国际人权公约的实施。例如，《消除一切形式种族歧视国际公约》第7条规定：“缔约国承诺立即采取有效措施尤其是在讲授、教育、文化及新闻方面以打击导致种族歧视之偏见，并增进国家间及种族或民族团体间的谅解、容恕与睦谊，同时宣扬联合国宪章之宗旨与原则、世界人权宣言、联合国消除一切形式种族歧视宣言及本公约。”缔约国要履行上述承诺，最简便的方法无疑是采取行政措施。因为一国国内通常都有教育、文化、新闻等行政主管机关，它们可以直接在其管辖内履行公约义务。

其次，行政机关有时为履行一项公约义务要采取许多措施。例如，《经济、社会和文化权利国际公约》第11条第1款规定：“本公约缔约国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”为实现上述目的，缔约国政府必须采取一系列的经济措施，推动国家经济的良好发展，包括进行国际经济合作。该条第2款接着规定了“人人享有免于饥饿的基本权利”。为履行该公约义务，同样要求缔约国政府大力发展经济，特别是在社会生活保障方面采取措施。

再次，行政机关可以通过制裁侵犯人权的行为来保障人权。当一国发生侵犯人权的事件时，司法救济并不是解决问题的惟一途径。与司法救济相比，通过行政措施为人权受侵害者提供救济更加及时，更加有效。这是因为，行政机关在认为有侵犯人权的行为发生时，可以主动直接地对该行为进行处罚，而不需要经过繁杂漫长的司法程序；而且，行政行为是即时生效的，它一旦生效就可以立即执行，而司法救济在最后执行中往往还是要通过行政机关来实现。例如，《消除对妇女一切形式歧视公约》第2条规定，应采取一切适当措施，消除任何个人、组织或企业对妇女的歧视。为此，缔约国通常会采取行政制裁措施，消除来自个人、组织或企业的对妇女的歧视。行政制裁是一种经常性的便利措施，它往往比其他措施要更加有效。

【注释】

[1]参见《人民日报》，2000年9月8日第1版。

[2]［加］约翰·汉佛莱著，庞森等译：《国际人权法》，世界知识出版社1992年版，第77页。

[3]［美］托马斯·伯根索尔著，潘维煌、顾世荣译：《国际人权法概论》，中国社会科学出版社1995年版，第37页。

[4]［加］约翰·汉佛莱著，庞森等译：《国际人权法》，世界知识出版社1992年版，第95页。

[5]［美］托马斯·伯根索尔著，潘维煌、顾世荣译：《国际人权法概论》，中国社会科学出版社1995年版，第40页。

[6]［加］约翰·汉佛莱著，庞森等译：《国际人权法》，世界知识出版社1992年版，第103、107页。

[7]王铁崖：《国际法》，法律出版社1981年版，第261页。

[8]孙世彦：《论国际人权法下国家的义务》，载《法学评论》2001年第2期。

[9]参见联合国人权事务高级专员办事处网页(网址：http://www.unhchr.ch/tbs/doc)。

[10]杨成铭：《人权保护区域化的尝试——欧洲人权机构的视角》，中国法制出版社2000年版，第88页。

[11]杨成铭：《人权保护区域化的尝试——欧洲人权机构的视角》，中国法制出版社2000年版，第238页。

[12]杨成铭：《人权保护区域化的尝试——欧洲人权机构的视角》，中国法制出版社2000年版，第378页。