芬兰行政法院的地位及法官管理

第一题　芬兰行政法院的地位及法官管理

一、芬兰行政法院的产生和发展

(一)芬兰普通法院的产生和发展

芬兰与北欧其他国家在法制方面的发展有同样的历史。约9 000年前冰河末期，芬兰人的祖先从乌拉尔山迁居至芬兰。12世纪前芬兰为原始公社社会时期，人们之间的争议由地方首领负责解决，没有专业法官，但已经有了陪审员制度的萌芽。以后地方首领解决争议的方法被人记录下来，成为成文法，逐步开始有了法律和法制的概念，国家的法制体系开始建立。⁽¹⁾12世纪后半叶芬兰开始隶属于瑞典，1581年起成为瑞典的一个公国。芬兰的第一个普通上诉法院于1634年在图尔库建立。⁽²⁾1734年，瑞典王国实施了一部《司法程序法典》(Oikeudenk－ymiskaari/R－tteg.ngs Balk)，规定了普通法院的体制和诉讼规则，该法典也适用于当时还是瑞典一部分的芬兰。1789年宪法规定了最高法院。

1809年，瑞典在瑞俄战争失败后，将芬兰割让给俄国，芬兰成为俄国统治下的一个大公国，沙皇兼任芬兰大公。芬兰被俄国给予自治省的特权，芬兰瑞典化的司法体制得以保留。瑞典1734年《司法程序法典》继续在芬兰生效，芬兰的法院像以前一样享有司法权，诉讼规则也仍然与以前相同，只是位于斯德哥尔摩的瑞典最高法院已经丧失了对芬兰的司法管辖权。俄国皇帝创设了芬兰委员会司法部，在俄国的芬兰大公国行使原瑞典最高法院的职能。

瑞典1734年的《司法程序法典》一直存在于芬兰法之中，是普通法院的程序基本法。该法典虽然历经多次修改，与1734年当初的法典相比已经是面目全非，但至今仍然是调整芬兰普通法院司法程序的基本法，该法典最近的一次修改是在2002年。典型的瑞典—芬兰式的普通法院传统是城镇的法院体制与乡村的法院体制不一样:普通法院在每个城镇和乡村各设两个，隶属于上诉法院。在城镇，司法事务由城镇人掌握；而在乡村，则由国家控制法律的实施权。1978年以后，芬兰普通法院体制进行改革，目的是逐渐将所有的普通法院统归于国家，但实际上直到1993年之前，普通法院系统中的双重法院体制一直存在。

(二)芬兰行政法院的产生和发展

芬兰在20世纪以前只有普通法院系统。当事人对行政机关作出的决定不服，只能通过向作出决定的行政机关的上级机关提出申诉来寻求救济，申诉可以一直递至中央政府。20世纪，专门解决行政争议的行政法院体制逐渐被介绍到芬兰。1917年芬兰宣布独立，俄国统治时期芬兰委员会的两个部门，演变成了新独立的芬兰的两个最高法院:司法部演变成为普通最高法院，财政部的一部分则演变成为最高行政法院。⁽³⁾1918年最高行政法院成立，普通法院和行政法院两大法院体系正式分开，中央政府处理申诉的职能大部分由最高行政法院接管。

芬兰将司法体系分为普通法院(Oikeusistuin/Domstol)和行政法院(Hallinto-oikeus/F9rvaltningsdomstol)两大法院体系的做法由1919年《芬兰宪法》(Suomen perustuslaki/Finlands grundlag)所确认。1919年《芬兰宪法》第5章“司法机关”第53条规定:“最高法院为诉讼的最高上诉法院……”第56条规定:“最高行政法院，除另有规定者外，为行政诉讼的终审法院……”

1950年，芬兰立法机关将过去零散的有关对行政机关起诉的规定编纂成法典，公民从此对行政决定享有普遍的诉讼权利。1955年芬兰又在11个省设置了省一级行政法院。省一级的行政法院隶属于省政府，是各省省委员会内部的一个司法部门。1989年省法院开始独立自成体系。1995年芬兰制定了比较完备的《行政司法程序法》(Hallintolaink－ytt9laki/F9rvaltningsprocesslag)，对诉讼程序作了进一步明确的规定，成为行政法院的程序基本法。⁽⁴⁾《行政司法程序法》在制定后不断修改，最近的一次修改是在2003年。

1919年宪法在实施70年后被废止。1999年芬兰颁布新宪法，在新宪法中，将省行政法院改称为地区行政法院。新宪法第9章第98条第1款规定:“最高行政法院和地区行政法院是行政法的普通法院。”

二、芬兰行政法院的地位

(一)芬兰行政法院在芬兰政治体制中的地位

在芬兰现行政治体制中，芬兰行政法院负责审理行政案件，是国家司法体系中的一个重要组成部分。

芬兰宪法规定，芬兰政体为共和制。立法权由议会根据国家财政状况行使，行政权由总统和政府行使，司法权由独立的法院行使。1999年芬兰新宪法与1919年宪法相比，由强政府国家向强议会国家转变，对个人的基本权利和自由做了详细明确的规定，规定了个人的经济社会文化权利，加强了议会在国家政治生活中的作用，削减了总统的部分权力。

议会代表由直接、比例、秘密投票制产生。总统为国家元首，通过直接选举产生，任期6年，连选连任不得超过两届。政府总理由议会选举，总统任命。议会为一院制，是国家最高权力机关和立法机关，由选民直接选举的200名议员组成，任期4年，主要职能是立法、财政和监督政府。

芬兰司法系统不存在联邦和州的划分，但有普通法院系统和行政法院系统的区别，另外还存在少量的特别法院。芬兰最高司法机关为最高法院和最高行政法院。最高法院负责审理民事和刑事案件，最高行政法院负责审理政府机构和省、市(县)机构的行政案件。起诉机关是各级检察院。司法总监和议会监察专员有权出席内阁会议，监督总统、内阁和政府各部门的决定是否符合宪法规定。最高法院和最高行政法院的院长、法官以及最高检察长均由总统任命。

芬兰1999年宪法第2章“基本权利和自由”第21条规定:“每个人都有权将其案件在一个法律上有资格的法院或者其他机关进行适当的和没有不正当拖延的审理，将有关其权利义务的决定在法院或者在其他的行政司法性的独立组织进行复审。”“有关程序公开、听证权利、得到合理裁判的权利和上诉的权利，以及其他保证公平审判和良好治理的规定，由法律规定。”公民的该项宪法权利主要通过司法机关予以保障。芬兰的司法体系由普通法院、行政法院和特别法院组成，国家机关中与司法体系密切相关的主要有芬兰宪法法律委员会、司法部和检察机关等。

(二)普通法院、特别法院与行政法院的职权分工

在芬兰的司法体系中，普通法院负责审理刑事和民事案件，特别法院审理某些专门类型的案件，行政案件由行政法院审理。

1.普通法院

普通法院处理刑事和民事案件，由地方法院、上诉法院和最高法院组成。绝大多数案件由地方法院一审，再经上诉法院二审。只有少量的案件可以再经过最高法院审理。

(1)普通地方法院

普通地方法院是基层普通法院，负责刑事、民事案件的第一审。

普通地方审判法庭的组织形式基本上遵循瑞典的模式，有独任制和合议庭制两种。犯罪案件和一些家事案件由一个主审法官和3个陪审员组成合议庭进行审理。法官独任制适用于审理简单的案件，只能判处罚金，不能判处监禁刑。陪审员由市政会选举产生，任期4年。陪审员不具有法官资格，不是法官，但在审理案件时有审判权，有权与法官共同对案件进行审理和裁判。案件审理实行少数服从多数原则，审理刑事案件出现意见分歧，2∶2时，原则上按有利被告的意见进行裁判。审理民事案件出现意见分歧，2∶2时，由庭长裁决。由3名法官组成的合议庭审理情节较重的犯罪或者民事纠纷。严重的案件以及较大的案件由赫尔辛基法院审理。

对地方法院的判决不服，当事人有权提起上诉，上诉必须在宣布判决后30日之内提出。被告人、检察官和被害人都是诉讼当事人，各自都有独立的上诉权。

(2)普通上诉法院

上诉法院主要负责审理不服地方法院判决的上诉案件，也负责对叛国罪、下级法院法官犯罪等重大案件进行第一审。芬兰现有上诉法院6所，分别设在图尔库、瓦萨、库奥皮欧、赫尔辛基、考沃拉和罗瓦涅米。上诉法院对案件的审理有近1/3的案件开庭，2/3的案件书面审。

上诉法院由院长1名和法官、助理法官若干名组成，不设陪审员。上诉法院院长由最高法院提名，总统任命。上诉案件由3名法官合议审理，对上诉法院判决不服，可以向最高法院上诉，但最高法院不一定受理。最高法院是否受理上诉，由最高法院颁发许可证决定。如果最高法院不批准上诉申请，上诉法院的第二审判决就是终审判决。有人据此认为芬兰的普通法院审级制度是二级半终审制度。⁽⁵⁾

(3)普通最高法院

根据宪法规定，普通最高法院审理案件由5名法官组成合议庭进行审理，重大案件也可以由全体法官组成合议庭进行审理。

每年上诉到最高法院的案件有2 000多件，但受理的仅有10%左右。上诉案件符合下列情形之一的，最高法院可以批准上诉:下级法院适用法律有错误；下级法院判决在事实上有错误，或者有批准上诉的其他重要理由。最高法院对受理的上诉案件大部分进行书面审理，可以维持原判，也可以改判。最高法院行使最高审判权，所作裁决成为判例，对下级法院有约束力。

除了通过审理案件创造判例外，芬兰最高法院还为总统准备宣判无罪的声明，为司法部准备引渡声明、准备法律建议声明、为总统准备对议会通过的法律的声明，并可以建议新法制定和旧法修改。⁽⁶⁾

近几年，芬兰的普通法院审判程序逐渐从纠问制向对抗制改革。1993年，民事诉讼改为言词、直接和集中的程序。4年后，刑事程序也进行了类似的改革，新程序以对抗制为主。刑事诉讼的改革主要受新宪法对基本人权重新定义的影响，同时由于芬兰是欧盟成员国，欧洲人权公约和其判例法对芬兰司法改革也有很大的影响。⁽⁷⁾

在芬兰，对违反公平裁判的案件可以上诉到欧洲人权法院，但在向欧洲人权法院提起上诉之前，案件必须穷尽芬兰法院的审理程序。

2.特别法院

芬兰的特别法院也称专门法院，建立特别法院的目标是对某些专门性的争议提供普通法院所不能提供的专门服务。

历史上芬兰最主要的特别法院有:处理社会保险和养老金问题的保险法院；处理劳动问题的劳动法院；处理土地问题的土地法院；处理水的使用问题的水权利法院；处理消费者事务的市场法院；处理少年犯和惯犯的监狱法院等。由于芬兰宪法不鼓励建立特别法院，一些特别法院近年来已经被撤销，其司法权转交普通法院行使。

军事法院已经于1984年撤销，军职人员犯罪案件现在统归普通法院内专门成立的法庭进行审理，该法庭由普通法院法官和军人审判员共同组成。⁽⁸⁾租赁法院已经从2003年起撤销，房屋租赁争议由原来的租赁法院审理改为由地区法院按照处理民事争议的一般程序进行审理。土地法院也于2001年撤销，原土地法院的职责由8个地区法院分担。水权利法院于2000年撤销，其职能改由环境许可当局行使。

目前芬兰仍然存在的特别法院只有四个:市场法院、劳动法院、保险法院和高等弹劾法院。⁽⁹⁾

(1)市场法院

市场法院负责对不正当的限制竞争行为进行规制和罚款，对企业间的收购和兼并行为进行监督，对消费者委员会和工商企业之间存在的有关不公平商品和服务买卖争议进行处理。现在的市场法院成立于2002年，行使以前芬兰竞争委员会的职能和芬兰原有市场法院的职能。

(2)劳动法院

劳动法院负责对集体合同和集体社保协议方面的争议进行处理，但不受理个人的劳动合同关系争议。有关个人劳动合同关系的争议由普通法院受理，有关个人社保协议的争议由行政法院受理。

(3)保险法院

保险法院处理社会保险事务，如意外事故保险、职工养老金、社保养老金、国家养老金等事务。当事人在向保险法院起诉前，应当先就有关争议进行复议，对复议不服再向保险法院起诉。除某些意外事故保险案件外，保险法院对案件的裁判为终局处理，不得上诉。

(4)高等弹劾法院

芬兰司法体制中还存在高等弹劾法院。与其他特别法院有所不同，芬兰宪法对高等弹劾法院的地位始终有明确规定。早在1919年旧宪法第59条第1款就规定:“司法总监、国务委员会成员、最高法院法官或最高行政法院法官因行使职务时的违法行为受到弹劾时，应由宪法性法律规定设立的特别高等法院审判。”1999年新宪法第114条也规定:“对政府成员职务上违法行为的控告由高等弹劾法院审理。”

根据宪法规定，高等弹劾法院处理对部长、司法总监、最高法院成员或者最高行政法院成员的职务犯罪行为的控告。控告在宪法委员会对官员的违法行为作出决定后，由议会决定提出。在议会作出控告与否的决定前，有关官员有权对其行为予以解释。对政府成员的起诉由检察总长进行。

如果司法总监，议会监察专员或者政府认为总统有判国罪或者违反人性罪，应当向议会报告。在议会投票有3/4的多数认为应当追究总统责任的情况下，检察总长应当向高等弹劾法院起诉总统。总统在高等弹劾法院诉讼期间应停止履行职务。

高等弹劾法院由最高法院院长主持，由最高行政法院院长、上诉法院的三个最高级别的院长以及5个议会选举的成员组成，任期4年。在实践中，高等弹劾法院只审理很少的刑事案件。

3.行政法院

按照宪法规定，最高行政法院和地区行政法院是行政诉讼的普通法院。

芬兰宪法规定任何公权力的行使都必须基于法律的规定，公共机关应当保证尊重基本权利自由以及人权。任何人对有关其权利义务的行政决定不服都可以根据行政司法程序法向行政法院提起诉讼。1995年，芬兰进行了有关基本权利的改革。改革所要达到的最终目的是加强法院直接对宪法所规定的基本权利内容的适用，提高对个人在基本权利方面的司法保护程度。⁽¹⁰⁾

芬兰行政法院系统只设两个层级，即地区行政法院和最高行政法院。行政案件第一审可能在地区行政法院进行，也可能在与地区行政法院同样职能同样级别的其他机关进行。当事人对行政案件的第一审裁判不服，可以上诉到最高行政法院。最高行政法院是处理行政案件的最高级别的法院，对行政案件作出的判决是终审判决。

(1)地区行政法院

地区行政法院的前身是省行政法院。省行政法院刚成立时，其权力只限于处理上诉案件和其他法律明确规定由其管辖的案件。现在，由省法院演化而来的地区行政法院的作用相当于审理行政案件的普通法院。除了地区行政法院有权受理对行政决定不服的案件外，某些对政府部门不服的行政案件，当事人也可以直接向政府内的较高级别的行政部门提出申诉。省委员会、中央政府及中央行政部门都有权处理某些行政案件。从芬兰司法改革的总趋势看，要减少上述各类申诉委员会，尽量将第一审行政案件集中在地区行政法院进行审理。⁽¹¹⁾

地区行政法院的司法管辖区域是以省为基础的。芬兰的地区行政法院有8个，分设在赫尔辛基、图尔库、考皮奥、瓦萨、奥卢、罗瓦涅米等地，同时在奥兰自治岛设立奥兰自治岛行政法院。每个地区行政法院由不同的审判庭组成。

地区行政法院一般由3名法官组成合议庭审理案件，大部分案件是书面审。但在某些案件中，为查清案情，法院也可以传唤当事人和证人，听取当事人和证人的口头陈述。地区行政法院每年受理的案件大约有2～3万件。

(2)最高行政法院

芬兰最高行政法院位于芬兰首都赫尔辛基。最高行政法院由1名院长、20名法官组成，另有一些临时的法官。最高行政法院院长由总统任命，其他法官由总统根据法院的提名任命。

除法律另有规定外，最高行政法院的案件由5名法官组成的合议庭审判。某些重大案件则可以由审判庭全体法官或者最高行政法院的全体法官决定。最高行政法院驳回上诉案件可以由3名法官组成的合议庭进行审理。最高行政法院下设有3个专门部门，一个审理税收、环保、知识产权案件；一个审理国家公务员案件；一个审理市场竞争、保险法案件。⁽¹²⁾在有关水法、环境保护法、专利知识产权等案件中，合议庭由法官和两名相关领域的专家组成。

最高行政法院有大约40名咨询官和40名其他职员。这些咨询官和职员受总秘书长领导。行政案件向最高行政法院提起诉讼后，在案件初期审理阶段由一个公证人和书记员完成初步准备工作，包括准备案卷、整理当事人的书面确认请求和证据，准备对当事人的听证等。在合议庭审理前，咨询官就应当整理出案件的法律问题和案件事实，并准备好初步的法院裁判草稿。咨询官向合议庭提交其书面或者口头报告后，由合议庭提出对案件的看法和决定法院的裁判内容。⁽¹³⁾

每年最高行政法院受理6 000多件诉讼案件，其中近一半案件是对地区行政法院判决不服提起的上诉案件。上诉人通常为普通公民和企业，在某些情况下，地方自治机关或国家机关也有权上诉。⁽¹⁴⁾

和普通案件是否能上诉到普通最高法院需要由普通最高法院批准一样，行政案件能否向最高行政法院上诉也取决于最高行政法院是否批准上诉。当事人可以向最高行政法院提出上诉申请，最高行政法院一般在下列情况下批准上诉:案件涉及最高行政法院在其他类似案件中法律适用规则的重要性或者判例法的一致性；案件中存在明显的错误；有其他重要的原因应当批准上诉。

最高行政法院对行政案件的审理主要是书面审理，但为保证案件判决建立于事实之上，最高行政法院在必要时也可以进行实地调查或者口头听证。对案件的调查实践主要应用在与环境有关的行政案件中。

最高行政法院每年出版一本年鉴，其中汇集了最高行政法院所审理的最重要的案件。

除了审理案件外，芬兰最高行政法院还参加地区和世界范围内最高行政司法权之间的合作，相互交流信息，编纂各国判例法汇编。最高行政法院参加了旨在支持欧洲宪法传统中民主、人权和法治基本原则的欧洲理事会威尼斯委员会下的各成员国最高司法机构之间的合作。最高行政法院和一些国家的法院还有双边合作关系。

芬兰行政法院的诉讼程序和法庭布置非常简单，诉讼程序上也没有太多的形式性规定。芬兰法官没有法袍，也没有其他特殊的服饰。近几年虽然法院的设施建设有了很大改善，但法庭的设置仍然简单朴素。在审理案件时，言词程序也有较大的灵活性。但与此同时，芬兰行政法院审理案件绝大部分是书面审，带有一定程度的封闭性。

(三)行政法院与其他有关机关之间的职权分工

1.宪法法律委员会

芬兰行政法院不负责监督法律的合宪性，对法律的合宪性审查由芬兰宪法法律委员会负责。芬兰宪法法律委员会不是宪法法院，不属于司法系统。芬兰宪法第74条规定:“宪法法律委员会对立法的合宪性进行审查、对立法、国际人权条约以及其他提交给它的问题提出建议。”

在芬兰，议会的立法决定是以议会各委员会的工作为基础的。各委员会必须对议会将要最终决定的法案和其他事务进行研究并提出报告。按照立法程序，每个法案都要送到议会的一个委员会进行研究，也可以将法案先送到议会其他的一个或者几个委员会听取意见，然后再送到应当对法案作出报告的委员会进行研究并提出报告。

有关芬兰宪法的法案应当送到宪法法律委员会进行研究并提出报告。有关选举的法案和处理政党事务的法案、有关芬兰公民权、奥兰岛屿自治事务等，在最终由全体会议审议前，都由宪法法律委员会进行研究。

宪法法律委员会在立法程序中还有一项任务就就是监督法律的合宪性。在芬兰，对法律的合宪性审查权不归法院行使，而是属于宪法法律委员会的专属职权。芬兰法律制度的特点是:在宪法未修正之前，议会可以出台与宪法不符的法律，这种法律称为“例外法”。这些例外法的法律地位和其他一般法律一样，不能代替宪法，因此可以在实施过程中被撤销。宪法法律委员会的任务是在法律出台前，对某一法案是否与宪法相一致进行判断，并将其观点向负责向全体会议提交报告的委员会提出，后者应当完全接受宪法法律委员会对有关法案合宪性的观点。

宪法法律委员会还有另一项任务就是检查政府、司法总监和议会监察专员的年度报告。但宪法法律委员会并不对这些报告行使审查权，而是从报告出发，对某一行政行为进行评价，并建议采取立法措施来消除行政缺陷。

宪法法律委员会还有权对司法总监或者议会依职权对政府组成成员提出的弹劾案件进行审查，根据宪法，5名议会成员联合就可以对某个部长在行使权力时的非法行为提出控告，宪法法律委员会对这种控告进行审查后，向全体会议提出报告。在报告中，委员会对是否应就该案件提交给高等弹劾法院提出自己的意见，由全体大会作出最终的决定。⁽¹⁵⁾

2.司法部

司法部负责行政法院的行政事务，负责行政法院法官的任命和培训，保证行政法院的有效运行，但不得干涉行政法院的业务工作。

司法部成立于1918年，其前身是建于1892年的议会行政司法部。司法部由部长领导，副部长协助部长工作。

司法部有4个职能部门:法律起草司、法院行政司、监狱管理局和行政管理总局。

法律起草司负责起草宪法、行政法律、刑法、诉讼法、民法等基本法律，规划立法改革，对其他部门的立法草案进行审核，负责欧洲法律统一的相关法律专门服务。

法院行政司负责保证法院、检察官办公室和执行官办公室的有效运行和提高工作效率。法院行政司设法院行政局、强制执行事务局、培训局和信息技术局，主要是履行司法行政的职能，负责选拔法官报请总统任命，对司法人员进行培训以及建立法律信息库和提供信息，负责法律援助工作。芬兰的司法权由独立的法院行使，司法部对各级法院的审判业务和检察官、警官的业务工作无权干涉。

监狱管理局负责看押已决犯和未决犯，负责缓刑和假释以及其他非监禁措施。芬兰的犯人在离家最近的监狱服刑，监狱力争使更多的犯人受教育、从事劳动和其他有益活动，监狱企业与监狱没有任何联系。

行政管理总局负责选举行政事务，监督全国和地方的组织选举以及公民大选，保留各政党的登记材料并监督政党财务，负责向总统提出赦免请求，负责国际法律事务。⁽¹⁶⁾

3.检察机关

现行芬兰检察机关是于1997年底进行改革后重新组建的。改革前的检察机关受警察局领导，实行三级制。改革后的检察机关按两级制设置，即国家最高检察院和地方检察院。

芬兰地方检察院按照司法行政区设置，每个司法行政区设置一个检察院，设主任级检察官一名和若干检察官及辅助人员。最高检察院设检察总长、副总长各一名，检察总长的职权主要有:依照宪法领导全国检察机关，对全国的检察官进行管理和监督，任命地方检察官；作为公诉人对部长、司法总监、最高法院成员或者最高行政法院成员的职务犯罪行为提起公诉；在议会作出决定的情况下，向高等弹劾法院起诉总统。检察总长有权独立地行使职权，在行使职权时不受政府和司法部的干涉。最高检察院下设四个部:起诉部、行政部、发展部、国际部。最高检察院还设有协商指导委员会，主要负责全国检察机关的一些相关事务，由检察总长任该委员会主席。

芬兰检察官有权指导警察对案件进行侦查。警察对检察人员就案件侦查提出的建议必须采纳。警察受理重大复杂的案件后有义务将有关情况报告同级检察官。检察官根据起诉的需要，可以介入侦查，有针对性地收集犯罪证据。当犯罪案件涉及警察或者警察实施犯罪时，由检察官直接立案侦查。侦查完结后，由检察官根据对案件的判断决定是否提起公诉，如果提起公诉，应当根据案件事实向法院提出量刑建议。法院对案件只能就检察官指控的罪行进行审判，但判决时可以改变罪名。检察官没有起诉的罪行，法庭审理时不能涉及。承办案件的具体检察官还有起诉裁量权，对未成年人初次犯罪、受害人获致害人赔偿的微罪案件以及其他证据不足的案件，检察官有权决定不起诉。出席法庭支持公诉的检察官有权对法庭的审判进行监督，如果认为法院判决有失公正，检察官有权向上诉法院提出抗诉。抗诉不仅仅限于案件的判决，还可以包括对法庭审理过程中证据和事实的认定，如认为在案件中存在某个关键证据的认定错误，就可以向上诉法院提起抗诉。⁽¹⁷⁾

三、对行政法院法官的管理

(一)法官的任命

芬兰所有行政法院的法官都是职业法官，与普通法院的法官的任命方式相同。⁽¹⁸⁾芬兰法律界人士认为，一个良好的法官任命程序应当能够保证所任命的人应该是候选人中最有能力、最适合被任命为法官职务的人，法官任命程序的设计必须有利于提高法院在社会中的威信，提高法院的独立审判水平。⁽¹⁹⁾因此，对法官的任命不仅在实体上应该独立，而且在程序上也应该独立。

芬兰在2000年3月之前，任命法官的程序归法院负责，由法院向司法部长准备任命法官提案，再由司法部长提交给总统进行任命。这种对法官任命的制度设计考虑到了司法部门独立性的特点，但同时也造成了法官任命上的封闭性。因此从2000年3月起，芬兰对法官任命程序进行了改革。

首先，法官任命工作更加透明和独立，任命法官的标准进一步客观化。根据2000年颁布的《司法任命法》，被任命为法官的人应当具备下列的资格和背景:申请人必须是正直的芬兰公民、取得法律硕士学位、其以前在法院的行为所表现出的专业能力和个性被证明能够胜任法官职位的要求。此外，被提议任命为终身法官的人在被任命前还必须作出声明，声明其在法官职务之外，是否还从事其他有碍于法官公务执行的非公务活动以及是否在这些非公务活动中存在相关利益。

其次，任命法官的程序有所改变，创立了一个新的机构——司法任命委员会，委员会的任务是向司法部提出有关任命法官的建议。该委员会的大部分成员是法官，另外还有一个律师，一个检察官和一个大学教授。司法任命委员会在提名拟任命法官时要对不同候选人的情况进行比较，并说明其作出相应决定的理由。根据对司法任命委员会所提名的拟任命法官情况的统计，法官候选人如果要被任命为终身法官，一般需要在司法机关服务13～15年。⁽²⁰⁾

司法任命委员会在增强任命法官的透明度和统一法官任命标准上扮演了重要的角色，也保证了司法任命委员会在法官任命上的独立性，其提出的法官任命建议几乎都被司法部接受。现在芬兰的法官职业已经不再是个封闭的系统。检察官和律师在职业的早期常常被任命在低级法院工作，中级法院的法官常常从低级法院中的法官中补充，最高法院和最高行政法院的法官中有一半来自于法院之外的律师、大学教授和立法工作者等法律职业者的补充。法官不仅在理论上，而且在实践上都可能从一个法院调转到另一个法院，可能是在同级法院间调动，也可能是升迁至更高级法院的职位上。⁽²¹⁾

在芬兰法官的任命上，存在着互济会成员是否可以作为法官的争论，这个争论反映在欧洲人权法院的裁判和芬兰议会监察专员的相关决定之中。互济会是一种以互相帮助，发展会员间友好关系为宗旨的国际秘密组织。芬兰议会监察专员在1996年的一个决定中说，如果一个法官和一些对立的当事人都是互济会成员，则该法官审理这类案件至少存在表面上的偏私。但位于斯特拉斯堡的欧洲人权法院于1999年在一起起诉芬兰的案件中作出裁判认为，是否互济会成员不应当影响一个人成为法官。斯特拉斯堡法院在审理该案时认为，由于原告没有提供任何证据证明其控告的财政公司的董事中有互济会成员，因此，审理该案的法官是互济会成员这一事实并不影响芬兰法院对该案判决的公正性。而芬兰副监察专员在2002年的决定中认为，如果一个法官是互济会成员或者是其他类似的意识形态团体的成员，该法官应当对此事实作出声明。该声明有益于减少在某些情况下，特别是在已经知道一方诉讼当事人是互济会成员的情况下，其他当事人或者当事人之外的其他人对法官公正性产生的怀疑。⁽²²⁾

(二)法官的职务保障

芬兰法官的法律地位与其他公务员既有相同之处，也有一定程度的不同。为保证司法公正和司法独立，包括行政法官在内的芬兰法官享有其他公务员所没有的特殊职务保障措施。

芬兰宪法第103条规定:“除非通过法院判决，法官不应被解职。”芬兰法官的任期没有限制，自被任命后一直到67岁退休，被称为终身法官。法官不应因其他人对其审判的案件结果有异议而被解职。根据法律规定，只有在法官犯渎职或者滥用职权等犯罪，或者法官因病或者残疾失去工作能力的情况下，才能通过司法判决免除法官职务。但宪法有关法官无任职期限的规定只适用于法官，不适用于法院其他工作人员。法院的一些审判辅助人员的任职期限是很短的。

芬兰宪法第103条同时规定:“除了对司法资源重新组织的需要，法官不应被调往其他机构。”因此，法官即使在法院体制重组中仍然拥有职务保障，未经法官本人同意，不得将法官调到另一个职位任职。任何人在任何情况下都不应当根据某项行政性决定免除法官职务，是否能够对法官免职只能由法院判决来决定。⁽²³⁾

国家保障法官较高的经济收入，法官的社会地位也很高，但芬兰法官很少在公开场合露面。为保障法官地位的独立性，法官很少参与公众对政府和法律事务的讨论，也不得参加具有政治倾向的社团或者从事额外工作。⁽²⁴⁾

(三)法官的培训

司法质量的提高除了有赖于能够保障法官独立和司法公正的外部环境外，还有赖于受过良好教育的法官群体。从一定程度上说，法官的能力是在对新知识、新信息的不断掌握中得到提高的。

由于行政法院在保障人的基本权利方面承担着重要的职责，行政法院的法官必须有能力迅速有效地处理案件，公平裁决纠纷。在社会不断发展的时代，法官必须不断更新知识，不断提高运用法律手段解决争议的水平，只有这样才能确保法官的社会声望和独立性。通过培训提高法官的知识水平和业务能力，是改善行政法院的判决质量，从而改善司法质量的重要途径之一。

几乎所有的法官在从事行政审判工作之前，都在地区法院培训过。法官培训工作是由芬兰司法部负责的。对法官的培训体制进行完善是芬兰政府2003～2006年的工作任务之一，司法部提出建议应当成立一个单独的司法培训委员会来专门负责法官的培训工作。根据司法部的建议，司法培训委员会的大部分成员应当由法官组成，对法官的培训应当比目前的培训时间更长，内容更系统。在培训期间，应当安排理论性课程的学习。对司法部的这个建议，法官组织和律师组织强烈反对，理由是害怕因此会使法官队伍的补充和法官的提升陷入封闭系统，从而与法官任命开放性的目标相悖。⁽²⁵⁾

(四)对法官的监督

芬兰目前对行政法院法官的监督制度以事后监督和对重大违法事项监督为主，表现为法官应当对其职务行为的合法性负责，议会监察专员和司法总监对法官是否遵守法律，履行职责进行监督。每个受到法官不法行为侵犯的人都可以向议会监察专员和司法总监提出控告，也可以向法院提起民事或者刑事诉讼保护自己的合法权益。宪法第110条规定:“司法总监或者议会监察专员有权对法官的职务违法行为提出控告。”在实践中，司法总监和议会监察专员两个机构都有权对法院和法官进行监督，但分工有所不同。议会监察专员和副监察专员由议会按照选举议长的程序选举产生，主要对各级法院和其他国家机关及其工作人员遵守法律和履行职责的情况进行监督。除共和国总统、政府司法总监察等极少数人外，宪法所确定的所有国家工作人员，包括地方政府官员、法院法官、军人以及任何以官方身份工作的人，都在其监督之下。其管辖权甚至延伸至宗教和社会团体。而司法总监和副总监属于政府，由总统指定，主要对政府官员的行为和共和国总统的行为的合法性进行监督，同时也有权监督法院、其他机关以及公务员、公职人员和其他人在执行公共事务时遵守法律，履行职责。

芬兰2002年出台了《议会监察专员法》(Laki eduskunnan oikeusasiamiehest－/Lag om riksdagens justitieombudsman)，对议会监察专员的工作职责和工作程序作出了详细规定。

1.受理检举控告

根据该法规定，议会监察专员办公室由议会监察专员领导，负责案件作出决定前的初步程序以及其他监察专员职责范围内的事项。任何人都可以向议会监察专员就法院、法官或者其他属于议会监察专员监督对象的违法失职行为提出检举控告。议会监察专员每年都到全国各地巡视，倾听公民意见，接受和审理普通公民对官员和公务员的举报。任何芬兰公民都能自由地检举和揭发，检举控告应当是书面形式，内容应当包括检举控告人的姓名、联系方式以及与所检举控告的事务有关的信息。

如果监察专员认为控告的内容属于其职责范围并且有理由怀疑被控告人的行为违法或者失职，就应当进行调查并获取有关必要的信息。但如果控告涉及的违法失职行为发生在5年之前，则监察专员除了有特殊理由外，不应当对控告进行调查。另外，监察专员在无人控告的情况下，也有权主动发现监督对象的违法失职行为并进行调查。

2.检查和调查

监察专员可以在其职责范围内对公共机构进行现场检查。在检查过程中，监察专员有权进入所有的公共机关和公共机构场所，有权进入有关信息系统，有权与有关机关或者机构的人员进行秘密谈话，有权从有关机关得到必要的免费执行协助，包括取得相关文件和其他材料的副本，有权根据宪法第111条获得其行使法律监督权所需要的信息。

议会监察专员在调查时，可以根据警察法的规定发出讯问令，也可以根据议会调查法的规定发出初步调查令，以弄清楚需要调查的事实。在必要时，可以在作出决定前进行听证。经过调查，如果监察专员认为某机关或者人员的行为违法或者失职，但并不应当进行刑事处罚或者其他处罚，则应当对其提出申斥，以指导其以后的行为。必要时，监察专员可以向机关或者个人说明应当如何遵守法律的规定或者提醒其注意应当遵守的法律要求和基本原则，提醒其注意国家对保障人权的基本要求。另外，监察专员在职责范围内，可以就有关机关的错误或者缺点提出改正建议，向立法机关指出现行立法的缺陷并提出修改建议。

3.起诉权

与其他国家不同，芬兰监察专员有起诉违法官员的权力。这种权力对其管辖范围内的任何政府机构和官员都可以行使。对一般官员，监察专员可以命令公署调查官进行。对政府内阁成员、最高法院法官等高级官员，则由监察专员亲自起诉。监察专员有权出席国务委员会会议以及各级司法和行政机关的会议；有权查阅国务委员会及各部的会议记录以及各级司法和行政机关的会议记录。

监察专员对一般案件通常不诉诸法律，只有严重违法案件，须经法院裁决的案件，以及对拒不悔改的官员，监察专员才动用起诉权。

4.副专员的职责

监察专员在其职权范围内，有权对所有的事务独立作出任何决定。监察专员在听取副专员的意见后，也可以与副专员同时对决定负责。副专员在按照监察专员所分配的工作任务或者基于其主动行使职权对违法事务作出决定的情况下，享有与专员同样的权利。如果副专员认为根据其所处理的事务的情况，需要对政府、部长或者总统提出申斥，或者对总统、最高法院、最高行政法院提出控诉，应当将事务提交给监察专员作出决定。监察专员在工作期间去世或者辞职，议会又没有选出其继任者的情况下，或者在监察专员被要求撤换或者因其他原因不能履行职责时，监察专员的职责由高级副专员履行。

5.监察专员任职要求

为保证监察专员工作的清廉和公正，监察专员由议会无记名投票选举产生，任期4年。任职期间，议会不能罢免其职务。除了案件涉及政府成员之外，议会不能向监察专员发出工作指令或指派工作。

被选举为监察专员或者副专员的人应当立即向议会申报其商业活动、资产及其他与评估其作为监察专员或者副专员的活动相关的利益。在任职期间，上述信息如果有任何改变，也应当及时申报。监察专员的主要职责是监督国家官员和国家机构行为的合法性。监察专员和副专员在任期内，不能担任其他公职，也不能从事任何可能危及其作为法律监督者的公正性的可信度，或者妨碍其履行监察专员或者副专员的职责的任何公共或者私人的活动。如果某人在被选举为监察专员或者副专员之前是国家公职人员，在担任监察专员或者副专员期间，原公职暂停履行。

芬兰的监察专员和司法总监制度在反腐败和维护公民权益方面发挥着越来越重要的作用。2004年10月，透明国际公布了2003年度的腐败指数，芬兰以9.7分的得分连续第四年被评为世界上最清廉的国家。其中，议会监察专员和司法总监制度功不可没。

(五)司法伦理建设

芬兰的司法伦理标准有特别的“瑞典—芬兰”的传统特征，传统的“普通人的良知是最高的法律”的司法伦理标准，无论对立法还是对法官的法律思维和法院裁判都有重大影响。尽管如此，芬兰法律界的一些人士仍然认为有必要鼓励在法官团体中讨论司法伦理问题，以加强对法官的严格监督管理。

从芬兰法律职业界来看，芬兰律师协会已经在1995年决定出版律师行为规范，但法官团体至今仍然还没有对其职业规范的详细规定。司法部1999年曾经成立了一个工作小组，研究是否需要在现有制度之外再另行规定法官的职责和对法官的司法道德要求，研究的结论是不需要再对法官的一般监督制度作出其他规定，现有的规定能够认真加以落实就可以了。对司法部的此项研究结果，芬兰一些法律界人士持不同观点。持不同观点的人认为，对法官职责的规定和对法官司法道德的要求应当是法官监督机制中的必要一环，是国家对法官违法和不当行为监督的基础和前提。目前对法官监督的制度设计在预防性监督和对一般的违法或者不当行为的监督不够，在对法官的非职务行为中的不适当行为进行监督方面也存在缺陷。这些持不同观点的人提出为完善对法官的监督机制，除了落实现有制度的规定外，还应当根据欧盟宪章法官条例，成立至少有一半成员由法官组成的监督机关，对法官一般性的违法失职行为进行监督。⁽²⁶⁾