波兰行政法院之产生

第一题　波兰行政法院之产生

一、早期波兰的政治背景和宪法背景

早期的波兰，国会具有最高权威性。1952年宪法明确规定等级制度，认为国会是国家权威的最高机构(The supreme organ of State authority)。波兰工人党(也即波兰共产党)宣称代表着劳动人民的利益，控制了国会。尽管1952年宪法第62条规定“法官应当独立且仅服从于法律”，第58条也提及“法院应是波兰人民共和国社会政治体系的管理人”。但作为“波兰人民共和国社会政治体系管理人”的法官，都接受了波兰政治主义教育和意识形态熏陶；法官的任命和开除，也与法官的政治信仰息息相关，如果某法官政治上不够忠诚，那么将会由司法部长出面被国务委员会开除。⁽¹⁾所以，在这样的政治环境下，没有任何一个非国会主体，包括法院，可以挑战行政行为的合法性和合宪性。

1997年以前，波兰宪法体系深受1952年宪法的影响，鲜有关注到法院的权力或者司法的作用。当时，宪法仅仅是政治当局者们良好意图的宣言，其名义内容是巨大的，有效执行机制却是极其欠缺的，于是导致了司法性规则形同虚设。因而波兰最高法院强调“宪法条文若没有普通法律和其他规范性法案的扩大性解释，就无法直接适用于社会生活”。⁽²⁾由于没有一种传统将宪法性规则作为司法审查的基础来考虑，所以当时的法院在保护公民权利和自由方面，没能发挥积极的作用。

二、早期波兰的司法权与立法权、行政权的关系

从来都存在行政、立法、司法三部门之间的权力侵犯。通常是行政部门最容易侵犯其他两个部门。但是早期的波兰，却是司法部门备受立法和行政两个部门不同程度的影响或侵犯。波兰法院在当时没有受到较高的尊重，它被认为只是“国家机器”的一部分，而非“国家机器”。

在波兰，司法不受立法干涉的宪法性原则完全缺失:国会法律可以对开除法官的情形予以特定化；可以就法院程序的公开原则提出例外等。更重要的是，法院认为自己不是立法行为和行政行为的审查者，认为它的作用仅仅是通过运用积极的法律，对某特定争议进行判定。⁽³⁾所以当时，法院在主观上和客观上都无法就立法行为和行政行为提出标准型的态度。

同时行政机关侵害司法权力的危险也是现实存在的。“法官仅服从于法律”(The judiciary is subordinated only to statutes)是波兰的一项宪法性原则。然而，法院总是怠于判定什么法才是“真正的法律”，也不愿承担因此引起的后果。但行政机关，却依赖于各种立法授权，委托或者其他隐含性的资格，持续地以一般规则取代法律。因而导致波兰国内存在的各种规范性法案，甚至有些由行政机关签署的文件也被认为是法律。所以在日常实践中，“法官仅服从于法律”实际上转变为“法官服从于所有规范性法案”。⁽⁴⁾于是，司法权开始被行政机关的立法行为所剥夺。“二战”以后的40年间就是以这样的情况为特征的。司法机关由于从来没有权威来控制行政而只好屈服于行政机关，甚至当它以正式合法化的方式控制立法机关权力范围时也不例外。所以长期以来，人们认为用以审查行政行为的司法审查机制并不存在。因而可以直接审查规范性行政法案的宪法法院以及在具体案件中挑战行政决定的行政法院，直到1980年才建立。

三、波兰行政法院的产生

对行政行为合法性的司法审查，“二战”前就已为大部分欧州国家所运用。这类司法审查主要是以奥地利模式和德国模式为样板而展开的。当时某些国家专门成立了特殊司法主体，如波兰在两次世界大战间隔期间(即1919～1939年间)设置的最高行政法庭，匈牙利设置的高等行政法院。有人评价说，这类特殊司法主体的产生，给行政行为司法审查的权力穿上了外衣。⁽⁵⁾

1980年，波兰国务委员会对行政程序法进行修改，正式建立波兰最高行政法院，规定它可以对行政行为几种有限形式进行司法审查，这就正式奠定了行政行为司法审查的基础。该修正案赋予了最高行政法院以审查行政决定的权力，来决定行政机关在个案中是否适当地运用国会的法律。虽然就当时而言，最高行政法院的司法权限具有局限性，但是它在保护公民个人权利免受行政机关恣意行为的侵害上还是积极地发挥了作用，同时它还常常支持行政机关那些具有挑战性的决定。⁽⁶⁾

但是创建之初，学者们不太赞成对行政法院赋予审查行政行为的权力。他们认为:第一，这种权力的赋予可能会导致法院干涉本应属于行政机关的权力，削减了可以实施有效行政行为的必要范围；第二，法院对行政案件的判决不仅要求行政法的知识，而且要求多样的大量的技术知识，特别是在建筑物的法律领域，关于对某些具有危险性技术设备之申请的安全性监督，而这些技能正是法官所不具有的；第三，对行政案件的判决将会导致法院承担无法承受的负担，花费大量费用在扩充法官数量及增加法院设施上；第四，现有对行政行为的监督系统已经足以产生有效的结果，司法控制的引入非但没有改善情形，而只是导致额外费用的增加以及行政案件审判时间的延长。⁽⁷⁾此外，国家政府机关常常漠视行政法院的判决，所以当时法院也依赖宪法来支持它的判决。

后来东欧的政治转变使得人们对这种关于行政行为司法审查的看法进行重新评价，特别是苏联对东欧政治的影响。苏联1977年联邦宪法第58条第2款规定:“诉讼必须被提到法院，以法律要求的方式，针对违反法律的行为，或者超越行政职权侵犯公民权利的行为。”学者认为，苏联宪法对该条文的采纳并非仅仅只是口号。这个宣称是在意识到行政行为的司法审查是符合政府的社会模式的一种价值判断。⁽⁸⁾现在，我们可以下结论说，对行政行为的司法审查在波兰已经被接受了，至少是在基本原则的运用上。