奥地利独立行政裁判庭简介

附:奥地利独立行政裁判庭简介

一、独立行政裁判庭的建立

独立行政裁判庭的德文为“Unabh－ngige Verwaltungssenate”，简称UVS。奥地利的独立行政裁判庭建立于1991年，它的建立基于两个原因:首先，与《欧洲人权公约》有关。该公约第6条第1项规定:“有关行政罚案件，及关于民事请求权或义务的行政程序，也应该公开地在相当期限内，由独立而且中立的法庭判决，此判决必须公开宣示。”公约第5条第4项规定:“任何因逮捕或拘禁，而自由受到剥夺的人，有权请求法庭，就拘禁合法性做成裁判，并在违法时释放。”这些对于人权的程序性保护，奥地利行政法院没有充分地履行。

其次，是为了减轻行政法院的负担。奥地利只设立了一个联邦行政法院，随着社会的发展，行政案件越来越多，行政法院难以应付。由于上述原因，在1989年修正宪法时规定，各州建立独立行政裁判庭，该修正案自1991年1月1日生效。

二、独立行政裁判庭产生与存在的宪法和法律依据

独立行政裁判庭产生的宪法依据是奥地利联邦宪法第129条。该条规定，独立行政裁判庭及行政法院，保障全国公共行政的合法性，其权限和其成员的职务，由州法律加以规定，其程序由联邦法律规范(见第129条第2款第6项)。但截至目前，联邦并没有按照宪法的规定，单独制定程序法律，而是在一般行政程序法第67条第1款至第67条第8款、行政处罚法第51条中加以规定。各州则自行制定法律，规定独立行政裁判庭的组织和其成员的职权。

三、受理案件的范围

依据奥地利联邦宪法第129条之一第1项的规定，下列情形，在穷尽行政层次的救济途径后，由独立行政裁判庭裁决(联邦宪法第129条之一第1项):

(一)不服行政处罚的，但联邦财务处罚事件除外；

(二)认为权利受到行政官员直接行政命令及即时强制所侵害的，但联邦财务处罚事件除外；

(三)其他规范个别行政领域的联邦或州法律所规定的案件；

(四)对在第1款有关私人追诉的案件，与州法律上租税处罚事件，及第3款事件中违反裁决义务不服的。

实践中，独立行政裁判庭受理的案件，90%是行政处罚事件。另外，第3项规定的由立法决定的事项，包括州法和联邦法。2001年8月1日公布的行政改革法，就增加了20多种管辖。可见，独立行政裁判庭所管辖的案件会越来越广。

四、独立行政裁判庭的程序与手段

前述独立行政裁判庭管辖的四类案件，其中第1项“不服行政处罚的”及与其有关的请求做成裁决的案件，适用的程序为行政处罚法，其余的则适用一般行政程序法。⁽¹¹⁾下面选择比较重要的不同点分别予以介绍。

(一)一般行政程序法上的独立行政裁判庭程序

一般行政程序法规定的独立行政裁判庭的审理程序包括:提起诉讼，公开言词审理，判决，宣判等四个阶段。其中公开言词审理程序是整个审理程序的核心，另外，其判决所坚持的“程序的直接性”也很值得关注。

1.诉讼的提起

根据行政程序法第67条之三第1项的规定，起诉人自知道行政机关直接命令及即时强制执行时起，或者如果其起诉权的行使因此而受到妨碍的，在妨碍的事由消失起6个月内，向作出行政(处分)决定的行政区内的独立行政裁判庭提起诉讼。

申请书应当包括以下内容:

(1)表明不服的行政决定(或者行政处分)；

(2)在可能的范围内，说明作出所不服的行政决定的机关，并说明哪些机关具有可归责性；

(3)具体事实；

(4)主张行政决定违法的理由；

(5)申明要求将不服的行政决定宣告为违法；

(6)为了裁决的目的，如果有必要，应当说明异议是否及时提起的。

2.公开言词审理程序

独立行政裁判庭工作程序的核心是公开言词审理程序。根据奥地利行政程序法第67条之四的规定，如果当事人提起的诉愿(或异议)没有被驳回，或者已无法根据诉讼卷宗明显地判断被声明不服的裁决应该予以废弃，或者被声明的不服的行政处分(即相当于我国的具体行政行为)应宣告违法时，应指定日期进行公开言词审理。如果全体当事人明确表示放弃言词审理时，言词审理可以不进行。当事人放弃言词审理的表示，可以在言词审理开始前作出。但如果独立行政裁判庭认为有必要的话，即便当事人已经作出了放弃的表示，仍然可以进行言词审理。言词审理程序的日期确定后，应通知当事人及其他应出席旁听的人，尤其应传唤证人与鉴定人。

根据行政程序法第67条之五的规定并根据该条之四进行推定，下列情况可不公开审理:

(1)基于善良风俗、公共秩序、国家安全的考虑；

(2)或者为了保护商业秘密以及保护少年或当事人的隐私；

(3)为了保障证人的安全；

(4)当事人的诉愿(或异议)被驳回；

(5)依据卷内资料，可以根据诉讼卷宗判断被声明不服的裁决应该予以废弃；

(6)可以根据诉讼卷宗明显地判断被声明的不服的行政处分(即相当于我国的具体行政行为)应宣告违法时。

3.程序的直接性与判决

根据行政程序法第67条之六规定，言词审理程序如果已经开始，只能由亲自参与本案审理程序的独立行政裁判庭成员进行判决。如果合议庭成员的组合发生变动，应该重新进行审理。独立行政裁判庭合议庭的评议内容和表决，都不公开。判决和判决的重要理由，应根据审理做成；在可能的情形下，应该在审理程序终结后立即制作完成并宣判。

4.宣判

判决应以书面做成，宣判一般应公开进行并应送达所有当事人。如果没有举行公开言词审理，并且在确保任何人都可以查阅裁决内容的情况下，可以不公开宣判。

(二)行政处罚法上的独立行政裁判庭的程序

由于独立行政裁判庭受理的案件中，90%是行政处罚案件，所以行政处罚法所规定的独立行政裁判庭的审理程序也是独立行政裁判庭极为重要的组成部分。行政处罚法的程序属于行政程序，所以行政处罚法第24条前段便规定，除联邦法律另有规定外，一般行政程序法的规定适用于行政处罚程序；行政处罚法第24条后段列举了不适用于独立行政裁判庭的条文。因此，如果没有行政处罚法第24条后段的排除性规定，或者没有第51条之一到第51条之九的修正性条文的规定，则独立行政裁判庭对于行政处罚类案件的处理程序就和其他案件的处理程序没有区别。下面，主要介绍一下行政处罚类案件程序的特殊之处，主要依据为行政处罚法第51条之一到第51条之九。

1.诉愿的提起

按照行政处罚法，向独立行政裁判庭寻求法律救济，称诉愿。和一般行政程序相比较有两处不同:一是起诉应向被告提出，而不是向行政独立评议会提出；二是可以口头提出起诉，由第一级官署制作笔录确定，而不必一定采用书面的方式。

2.程序辩护人

受行政处罚的当事人符合一定条件的，如果经济困难无力负担辩护人费用，独立行政裁判庭根据行政司法的必要，可以根据其申请(或者书面或者口头)，为他指定辩护人，免费为他提供法律援助。

3.公开言词辩论

行政处罚法第51条之五第1项规定，一般必须进行公开言词审理，除非:

(1)申请或诉愿被不合法驳回；

(2)根据案卷情形，被请求撤销的行政裁决应撤销；

(3)移审申请，被不合法或无理由地驳回；

(4)程序法上的裁决，从案卷中可以查清，无法期待通过言词审理对案情获得更多的澄清，而不公开审理又不抵触欧洲人权公约第6条第1项；

(5)在诉讼程序上，仅主张对处罚行为进行法律上的判断；

(6)起诉只是针对罚款金额提起的；

(7)原行政处罚为不超过500欧元的罚款；

(8)起诉只是针对程序法上的裁决提起。

上述(1)至(4)为行政处罚法第51条之五第2项至第4项的规定，与一般程序法的规定相似；(5)至(8)为同条第3项的独有规定。

如果当事人请求放弃言词辩论，可以不进行公开言词审理程序(同条第5项)；但如果独立行政裁判庭认为有必要，仍然需要进行。进行言词辩论而传唤当事人，应给予至少两周时间的准备。言词辩论的进行，行政处罚法第51条之六作了规定，这是一般程序法所没有的。开始，首先由当事人朗读案由(当事人经合法传唤不到庭的，不影响审理地进行，也不影响做成判决)；其次，应当指明辩论对象，并说明目前的程序经过；第三，当事人表明意见，然后进行举证调查。

4.调查程序

根据行政处罚法第51条之九规定，独立行政裁判庭可以依职权调查证据。调查程序有两个方面的规定比较严格。第一，如果按照公开言词审理程序审理案件，最后只能根据在言词辩论程序中出现的资料来判决；而卷宗资料，除了放弃言词辩论的以外，应当在言词辩论程序中朗读并接受讯(询)问，才能作为判决的斟酌的依据。第二，受行政处罚人或者证人的笔录、鉴定人的鉴定意见，只有在下列情况下，才能以朗读代替讯(询)问(行政处罚法第51条之七第3项):

(1)因受处罚人、证人或鉴定人死亡、下落不明，或年老、疾病、体衰、处所太远无法亲自到场，或其他理由无法到场接受质询；

(2)言词辩论质询的结果，重要内容和以前的陈述不同；

(3)无权拒绝证言的证人或受处罚人，拒绝陈述；

(4)在场当事人的同意。

违反直接审理原则，所获得的证据，不能作为判决的依据；否则可依构成行政法院法第42条第2项第3款第3目规定的“重大程序瑕疵”，予以撤销。当事人拥有发问权，发问时间，由审判长决定；审判长可以驳回与发现事实无关的发问(行政处罚法第51条之七第2项)。另外，在调查中，应当提醒受处罚人对相关证据发表意见，让他有充分表达意见的机会；证据调查结束后，当事人有最后发表意见的机会(行政处罚法第51条之七第4项)。

5.费用

受处罚人除了行政处罚决定的罚款外，在第一级官署会另加记20%的费用。向独立行政裁判庭起诉，如果败诉，另加计20%；如果起诉部分理由成立，则不用支付起诉程序费用(该法第65条)。证人费用由国库支付；鉴定费用，如果原告败诉，由原告支付。

(三)小结

总体来看，行政处罚案件的程序规定比较周全细密，也比一般程序严格。表现有:第一，公开言词审理程序在行政处罚案件审理中，是一种义务性的、原则性的程序，以当事人不申请为原则，以申请为例外，而在一般程序中，却正好相反。第二，判决只能以经过言词辩论的资料作为定案依据。第三，调查采取直接审理原则，相关证人等必须到庭接受质询。第四，提起救济的方式比较便捷，可以以口头方式起诉。第五，败诉者要交纳程序费用，以防止滥诉，但在一定程度上限制了当事人起诉的积极性。

五、性质与评价

我国台湾学者吴庚认为，独立行政裁判庭是行政程序与行政诉讼的中介途径。⁽¹²⁾独立行政裁判庭虽然具有一定程度的独立性和中立性，但仍然属于行政机关，其成员也不属于法官。从行政争讼的角度看，它是一种“非通常的诉愿机关”。但它享有几乎与法院相同的人员与物资保障，成员享有高度自治权，类似法院组织。有些奥地利学者将它定性为“联邦宪法上第二级法院”、“具有司法色彩不受指令拘束的合议制机关”，其成员是“第二级法官”。通说认为，它并不是奥地利法律上所称的法院，但属于欧洲人权公约第6条第1项的“法庭”。

关于独立行政裁判庭所发挥的功能，吴庚作了这样的评价:“此独立的裁决机关，乃作为行政手续与行政诉讼间的中介层级，具有矫正奥地利一审制行政法院缺点的功能，又不必如德国设置三级制行政法院，颇合小国寡民的情况。”⁽¹³⁾

【注释】

(1)转引自蔡志方著:《行政救济与行政法学》，台湾三民书局1993年版，第64～65页。

(2)应松年主编:《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社2004年版，第139页。

(3)参见张吉人、席建生、徐伟、杨玉林:《奥地利的司法制度》，载《人民法院报》“国际副刊”，2003年9月11日。

(4)参见张吉人、席建生、徐伟、杨玉林:《奥地利的司法制度》，载《人民法院报》“国际副刊”，2003年9月11日。

(5)参见张吉人、席建生、徐伟、杨玉林:《奥地利的司法制度》，载《人民法院报》“国际副刊”，2003年9月11日。

(6)参见奥地利《宪法》第134条和奥地利《行政法院法》第1条。该《宪法》汉译本参见姜世林主编:《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第709页以下。但需要说明的是，奥地利《宪法》在1988年又作了修改，本文引用的宪法内容，除了参照《世界宪法全书》的汉译本外，主要还参照了修订后的英文本。本文引用的奥地利《行政法院法》为1985年制定的英文本。

(7)需要说明的是，奥地利1929年宪法第130条规定的受案范围为:“行政法院受理对行政机构的违法裁定与越权行为所提出的指控并作出裁决。行政法院还受理对第81条(甲)所说明的指令提出的指控并作出裁决。”1975年该条修改为:“甲、指控行政机关的裁定违法；乙、对任何个人行使直接长官命令或强制权力的违法行为；丙、侵犯行政机关作决定的职责。此外行政法院还审理第81条(甲)第4款所说明的指控。”参见姜世林主编:《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第709页以下。后来该宪法被多次修订，这里所引奥地利现行宪法第130条的规定。

(8)奥地利宪法第130条规定:行政法院还受理第81条(甲)第4款所说明的指控。该宪法第81条(甲)第4款规定，“凡属于(教育)委员会职权范围的事项，不得颁布指令(第20条第1款)，但上述规定不适用于这类指令:因违法而禁止执行委员会决议，或命令撤销委员会所颁布的命令。此类指令必须提供充分的法律根据。此类指令所涉及的教育局，可以根据委员会的决议，并依照第129条以下各条的规定，立即向行政法院起诉”。前条中所引宪法第20条第1款规定:“在联邦和州的最高机关指导下，选举产生的有一定任期的机关，或被任命的专业机关，根据法律规定实施行政管理。除宪法另有规定者外，它们受各自上级机关的指令的约束，并且就执行职务时的活动对上级机关负责。凡不是主管机关发布的指令，或者其后果将会违反刑法规定的，下级机关有权拒绝执行。”

(9)参见奥地利联邦宪法第133条。

(10)参见奥地利《行政法院法》第36条第2项。

(11)《奥地利行政程序法》(1991年1月1日生效)第67条之一也作了规定，1.独立行政评议庭会议裁决下列事项:(1)行政法规所规定诉愿事项；(2)当事人主张因行政官属之下命与强制力之直接行使，致其权利遭受异议。但与联邦有关财务法锾事项，不在此限。参见应松年主编:《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社2004年版，第121页。

(12)转引自翁岳生编:《行政法》(下册)，中国法制出版社2002年版，第976页。

(13)吴庚著:《行政法之理论与适用》，台湾三民书局2003年版，第530页。