国际贸易与国家环境安全立法

第五章　国际贸易与国家环境安全立法

中国加入WTO，贸易与环境关系的平衡与协调上升成为国内的主要矛盾之一;如何正确处理自由贸易、外商投资、转基因生物的研发与释放中的环境安全问题，是摆在国家、政府乃至每一国民面前的一项重要议题。

在研究WTO框架下的国家环境安全问题中，我们有必要对中国奉行的外贸外资外商政策及现行环保措施作出审视，对国家环境安全法律体系及环境保护重点调整、环境安全规则修订提供意见，对中国保护生态环境与人体健康，维护国家环境安全予以更多的关注。

——题记

关注国家环境安全以欧美俄为甚。美国国家环境安全研究已发展为其对外推行霸权主义和干涉政策，对内构筑贸易壁垒的理论依据;欧盟研究国家环境安全则以及时、敏感、严慎、策略而著称，如转基因生物与食品问世，欧盟立法与研究立时作出反应，部分国家甚至启动保障措施机制。俄罗斯则于20世纪80年代便将环境安全作为公民生态权利得以实现的保障。

在发展中国家，中国环境安全的立法无疑走在前列;对防污疏流等环保投入，近年更不逊于任一发达国家。但从立法研究的前沿、前瞻及洞彻性要求，似比欧、美、俄均慢半拍。中国解决国家环境安全新近问题的措施，目前仍多局限于国家政策与部门规章、地方法规，执行中弹性与区域差距较大，其间问题从2003年“非典”虐行与2004年禽流感侵入可见一斑。然而，对这些问题的深入研究，目前似未得到足够的重视。在现行国际卫生条例(International HealthRegulations，IHR)⁽¹⁾不能有效实现其控制传染疾病宗旨的今天，国际贸易中的国家环境安全，乃WTO各成员面临的一个十分重要问题;不论在何时、何地、何国，国民的生命权、健康权都应是至高无上的。

一、自由贸易框架下国家环境保护走向环境安全的国际趋势

1947年GATT之后，国际贸易逐步纳入自由化轨道;同时，与贸易有关的环境保护愈来愈受到各国人民的重视，且呈从国家环境安全的高度认识与规范的趋势。1951年12月6日签订于罗马的《国际植物保护公约》，⁽²⁾首次提出国际贸易、国际运输中的植物产品病虫害跨境传播和蔓延问题;继1963年8月8日签订《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》之后，美、英、前苏联于1968年7月1日签订了《不扩散核武器条约》，明确规定不对核武器或其他核装置及爆炸装置控制权以任何方式进行“国际转让”，以防止放射性物质污染对人类环境的损害;于1972年4月10日签订了《禁止细菌(生物)及毒素武器的发展、生产及储存以及销毁这类武器的公约》，规定在任何情况下决不发展、生产、储存细菌(生物)及毒素武器、设备及运载工具，或“以其他方式取得或保管”，或“间接或直接转让给任何接受者”。⁽³⁾1973年3月3日《濒危野生动植物物种国际贸易公约》⁽⁴⁾在华盛顿签订，进一步明确“为了保护某些野生动物和植物品种不致于因国际贸易而遭到过度开发利用”的指导思想;1989年3月22日《控制危险废物跨境转移及其处置巴塞尔公约》⁽⁵⁾在巴塞尔签订，成员探讨环境免受危险废物危害的有效方法，提出“充分确认任何国家皆享有禁止来自外国的危险废物和其他废物进入其领域在其领土内处置的主权权利”，⁽⁶⁾第一次实质性地涉及危险废物贸易与国家环境安全及主权的联系。同年5月25日，联合国环境规划署理事会以有关的现行双边、区域和全球性文书及各国规章的共同因素和原则为根据，发布了《关于化学品国际贸易资料交流的伦敦准则》，⁽⁷⁾为提高化学品进出口中国家卫生与环境安全因素作出巨大的努力。1993年5月21日，联合国环境规划署第17/25号决议《关于制订和定期审查环境法方案》，进一步对“潜毒化学品的国际贸易”管理的目标、战略、活动分别作出规定，强调“确保所有各类潜毒化学品的贸易是以安全和对环境无害的方式进行”，顾及“转口国和进口国的权利”，“充分重视此等国家的健康和环境方面事项”。⁽⁸⁾

历时8年的乌拉圭回合谈判虽没有达成贸易与环境问题的专门协定，然而WTO规则体系中却不乏关于贸易与环境关系的原则和规则，特别是乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后文件签署之际通过的《关于贸易与环境的决议》和《关于服务贸易与环境的决议》，共同构成WTO贸易与环境关系问题的法律体系，并对各国的环境法律制度产生了重大影响。2000年，中国在国务院发布的《全国生态环境保护纲要》中，明确提出了“国家生态环境安全”的概念。在《中国加入WTO工作组报告》中，中国也对有关环境安全的各有关事项作出了承诺。⁽⁹⁾

国家环境保护走向国家环境安全理念的变化与趋势，笔者以为基于以下四个因素:一是国际贸易传播病毒，引发疾病与疫情的现实;二是跨国境病原生物对人类健康与自然环境的破坏，已非环境保护的涵义所能适用与解决;三是环境安全的内涵不仅更能让人改善人类与自然、人类与动植物、人类与地球的关系，也更能令人正确处理人类与国家、国家与人民、人民与统治者的关系;四是国际上尊重人权，保护人类生命权、健康权的呼声越来越高，环境安全与人类安全理念趋同化。

二、中国现行法律中不适应国家环境安全要求的若干问题

本文论述的环境安全包括环境保护，但不止于环境保护。环境安全制度是环境法律规范的特殊组成部分，是国家保护环境免受污染及病毒疾患侵害的法律制度。

首先，这是一个多学科、多领域的相互联系、相互制约的制度体系，需天地水陆一体，经贸产研一线，综合防范，策略应付，也须在环境管理实践中经探索、借鉴、总结而后发展起来。但是，由于中国现行的环境立法主要沿袭20世纪70年代中期以来的有关国家环境保护政策与规定，特别是1979年《环境保护法》(试行)公布以来，中国的环境工作主要放在环保上，而环保工作的重点主要放在对环境污染的治理上，因而使中国的环境法律制度具有突出环境污染防治，轻视生态资源保护的阶段性特点。这种治标不治本的直接后果，是20世纪90年代以来森林破坏，植被退化，水旱灾害，江河横流，生态环境趋恶，给人民带来了多次灾难。再说治污防污，虽然投入巨大，但除了某些环境美化工程，因为“作秀”的缘故而使某些区位或个位环境好转之外，几乎所有城市的生态环境20年来总体恶化。

其次，环境影响评价制度自美国1969年《国家环境政策法》确立以来，因其对环境安全具有科学的预见性而为各国环境法所普遍接受，而中国目前环评制度问题甚多，尽管该制度自1979年《环境保护法》以来已实施了20多年，在1995年《固体废物污染环境防治法》第12条、2000年《大气污染防治法》第11条等法律文件均有规定，但在各种利益的驱动下，环评制度在执行中暴露了种种问题，如各级环保部门对建设项目漏管、漏批的现象严重，全国开发区环评执行率只有50%左右，县以下企业和乡镇企业的环评执行率则仅为30%～40%。⁽¹⁰⁾又如环评制度往往由环保部门单方执行，公众参与环评机制不健全，尽管现行的《水污染防治法》第13条第4款和《环境噪声污染防治法》第13条第3款也曾有公众参与原则的规定，但由于参与方式、程序缺位，有时候连流于形式都做不到。再如环评的司法监督机制尚未建立，对违反环评制度的行政行为未能予以司法审查，因此实践中未进行环评或仅对环评草率了事的“条子工程”屡见不鲜;环保部门在官场压力下，对某些违反环评制度的建设项目给予立项的行政部门束手无策。⁽¹¹⁾

最后，国家环境安全意识不甚到位，立法迟滞。从三个方面讲，一是对外商投资中的环境污染问题，长期不御法以严，在某些地方政府与官员眼里，外商投资指标上去才是硬道理，环境安全是软条件，或是可掩饰的居次要地位的条件，故国家开放20余年，某些外资企业依然是区域环境的重要污染源之一。二是对已参加的某些国际公约，如《生物多样性公约》，至今并未能将全部精神融入国内法中。尽管中国采取的是对国际公约的直接适用制度，但对地方政府与广大国民来说，并没有多少人会去真的认真研究那些已对中国生效的国际公约。因此，在国内法中融化国际公约的原则、精神与规定，乃当前加强环境安全立法的有效途径。三是对新生的环境安全趋势及新订准则的研究、借鉴、运用不够及时。如联合国工业发展组织1991年已公布《关于对环境释放生物体的自愿行为准则》，⁽¹²⁾对引入转基因微生物、动物和植物的环境释放及关于病原生物体工业应用的安全与使环境安全为基础的原则的国际化制定了有关行为准则与管理要求等，中国却几乎迟了整整10年才认真关注生物技术安全的主题，对有关转基因生物与食品的引入及环境释放作出不完全的规定。该准则涉及范围“包括处于研究、发展、使用和处理各阶段的转基因生物体”，“集中于其释放入环境”，并“向所有国家从事研究、发展、规范或使用生物技术产品的所有活动提出”，强调“公众健康和环境的安全问题”，同时，对宗旨、目标、一般原则、政府之行动与责任、研究者与建议者的责任等一一作出规定。中国现有生物技术法律规章显见不具体涵括上述内容。目前，与人类疾患相关的主要病毒已达500多种，艾滋病病毒，禽流感病毒，SARS冠状病毒等新病毒相继出现，以病毒和细菌为“武器”的生物恐怖袭击已经威胁人类。⁽¹³⁾中国当以具先进防范措施的国家为借鉴，通过制度尽快建立全国范围的病原生物监控系统，对病原体的收集、检测分析报告和控制方案制定进行整合监控，特别是提高国际贸易中预防、控制突发性传染病和反生物恐怖袭击的能力。

三、当前维护国家环境安全的若干措施

人们谈起国际贸易中的国家环境安全问题，首先想到的就是WTO协议中的《动植物卫生检疫措施协议》(SPS)。毋庸讳言，这是病原生物防范的首要措施，但并非国家环境安全的惟一措施;而且，近年关于卫生检验、海关防疫方面的论述、方法已属不少，似当扩大视野，探讨与贸易有关的其他环境安全问题与措施。换句话说，中国绿色贸易法律体系，还当包括以下几个方面的内容:

1．从源头上实施野生动植物保护措施，谨防自由贸易所带来的过度开发利用。

随着国际贸易的发展，更由于经济全球化与贸易自由化舆论的加温，野生动植物在地球上灭绝的速度不断加快。1973年3月3日，认识到国际贸易对濒危野生动植物的威胁，各成员在华盛顿签订了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》，该公约1975年7月1日生效，1981年4月8日对中国生效。1979年6月23日签订于波恩，1983年11月1日生效的《保护野生动物迁徙物种公约》，虽然与中国没有太直接的关系，但也反映了国际社会保护地球资源与自然环境的决心及国际合作的精神。1986年7月2日，《1984年国际热带木材协定》对中国生效，1996年6月19日，中国政府又核准了《1994年国际热带木材协定》，1992年11月7日与1998年8月29日全国人大常委会批准参加《生物多样化公约》与决定加入《国际植物新品种保护公约》(1978年文本)。

早在1988年，中国已出台了《野生动物保护法》;1989年，又修订了《环境保护法》。然而，十数年来中国野生动物被猎杀及品种减少，森林锐减与土地沙化的速度是人们所始料不及的。出现这种状况只有一个结论，现行立法无法阻止由经贸利益驱动的野生动植物遭受损害的命运。一方面，现法含糊，抽象、弹性太大;另一方面，地方保护主义使执法困难重重。改变现状，惟有以强硬的立法措施改善人与动物的关系，即取釜底抽薪策略，截断贸易需求的源头，给自由贸易上紧箍咒，从根本上杜绝猎杀野生动物及乱砍乱伐现象。如严令禁止任何野生动物(不仅仅是珍贵濒危动物!)买卖、食用行为，禁止珍贵濒危动物入药或浸酒，禁止某些木料出口及用于房屋装修等，借以保障自然资源的养护。当今国民用木材装饰自己的小家园，却不知因此而毁了无数动植物的家园，也毁了十几亿人民的大家园。

2．制定飞禽特别保护法，有效控制携带病毒禽鸟对人类的危害。

鉴于某些流行病毒及疫情，如禽流感发生的跨地区性特点，科学家们种种预测的迹象表明，某些生物病毒疾病的病原与传播，或与跨越国境的肉食有关，或与飞禽，特别是季节性迁徙中的水禽有一定的联系。生物没有国界，飞禽——病毒——人类，正构成一种危险的生物传染关系。正如著名的病毒学家乔苏亚·莱德伯格所说:“流行病不是上帝的行为，但它已经参与到病毒，生物物种和人类之间的生态关系中来。”⁽¹⁴⁾为此，禁止对跨越国境飞禽的猎食、捕捉，也许是堵塞病毒传染源的一个有效途径。1981年3月3日与1986年10月20日，中国先后与日本、澳大利亚签订了《保护候鸟及其栖息环境协定》，可惜协定仅仅从保护动物的角度作出原则性规定，并未涉及国家环境安全，对禁止候鸟的猎捕、出售、购买和交换也没有具体规定与处罚，更没有执行、检查的强制性规定;1992年1月3日，中国加入了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》。⁽¹⁵⁾但是，一方面，由于该公约重在保护自然环境湿地，而不是动植物;另一方面由于南方省市具捕猎及以飞禽鸟类为美食的传统，国家始终未对飞禽候鸟痛下决心“重典”保护。由于1988年《野生动物保护法》实际上重在保护珍稀濒危动物，1997年10月17日农业部发布的《水生自然保护区管理办法》所保护的是列入自然保护区的水生动物;因此，尽管“非典”之后个别地区推行禁食飞禽的政策，然力度不足，猎杀、捕捉、交易、食用之风禁之不止。笔者以为对飞禽，特别是跨越国界的候鸟保护，不能仅仅停留在对环境保护的认识上，要提高到国家环境安全的高度进行认识，通过国家立法，遵循自然法则，改善人类与飞禽的关系，禁止一切猎捕、交易、食用行为，而不仅仅是视其珍稀濒危与否分级保护。禁止对任何跨国境野生飞禽以猎杀、贸易与食用，可能是维护国家环境安全的一项重要措施。少吃几只飞禽不会死人，多吃几只飞禽则可能会死人，而且会让一个国家耗费无可计量的资财，令全世界人民不得安生。2002年底广东首起“非典”感染发源于酒肆厨砧之间，已是最好的脚注。

3．适当扩大危险废物范围，最大限度控制跨境危险废物对环境的危害。

意识到危险废物和其他废物的越境能够对人类和环境造成损害，国际社会于1989年3月22日签订了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，⁽¹⁶⁾中国于1990年3月22日签署该公约。⁽¹⁷⁾1991年6月18～19日，41个发展中国家在北京举行了“发展中国家环境与发展部长级会议”，并发表了《北京宣言》，宣言呼吁建立一个在全球禁止向缺乏鉴别、分析、处理危废货物能力的发展中国家出口危险废物的机制，同时对继续从发达国家向发展中国家非法贩运有毒有害物品和废弃物品行为表示关注。⁽¹⁸⁾1994年，中国颁布了《对外贸易法》，其中第17条对禁止进口的货物作了原则规定，但没有对危险废弃物的进口作出规定，规定禁止进口的货物目录也比较局限;直到2001年12月10日，国务院公布的《货物进出口管理条例》第8条规定“禁止进口的货物由国务院外经贸主管部门会同国务院有关部门制订、调整并公布”，月底，对外经贸部公布了三批禁止进口货物目录。比较公约及某些欧美国家禁止进口范围目录，我国的目录显见范围偏窄，力度偏小。纵观开放20多年来中国数为西方国家称为东方垃圾场的事实，可见中国在禁止危废货物进口方面，似显滞后。在当今一节电池可污染一亩田地的年代，为国家环境安全计，笔者以为还是把紧废物进口的关口为好。2001年12月30日外经贸部、海关总署、国家质检局、国家环保总局公布了第一批限制进口的废物目录计11种，2002年1月18日国家环境总局发布了《关于调整废物进口环境保护管理有关问题的通知》，对23种废物实行自动进口登记管理。这些废料似还包括曾令西方国家闻之丧胆的可能是引发疯牛病因素的骨废料，⁽¹⁹⁾且其中某些废料的“可作原料”并非真如申报单位所填写的用途，如其中的废棉纱线、废棉、废棉线、合成纤维废料、人造纤维废料等就曾经成为了某些大小商场的棉衣、棉裤、棉被、棉袄的所谓“原料”，有的甚至不作任何加工，这种镜头在前几年长江抗洪救灾物资及近年某些商场与加工场所的曝光中已多次出现，不知为何并未引起有关部门的重视。这些废棉、废纤既可能携带病毒对人体健康造成危害，也可能形成垃圾对环境造成潜在危害。中国对进口废物的处置作业并未按公约要求作有效的严格规定。

4．合理限制转基因生物进口，严格执行转基因食品标识制度。

现代生物技术革命已使许多过去不可能的动植物与生物材料成为可能，然这许多新品种的特性、属性，特别是其是否可能产生传染性物质的活生物体与生物材料尚不为人们所了解和熟知的情况下，国家为自身的环境安全与人民健康采取临时的进口限制措施，完全符合《巴塞尔公约》附件三H6.2及《生物安全议定书》的规定。美国从20世纪70年代就开始关注生物技术的安全问题，并在有关法规修正案中加入生物技术安全管理的内容;加拿大环境署则在1985年制定了生物技术产品环境释放的管理法规。欧盟在1984年成立了生物技术指导委员会，1990年制定了转基因生物研究、环境释放和商品化生产管理的三项指令;近年更接受疯牛病的教训，自20世纪末以来实施实质性禁止转基因生物技术食品进口。这些有关的阶段性措施，可能对其清洁环境，维护同盟国家安全起了保障作用，一个众所周知的事实是，2003年肆虐的“非典”未对欧盟产生大的影响;2004年的禽流感，也没有对欧盟国家产生威胁。而中国参加了《生物安全议定书》，制定了《中国国家生物安全框架》，并于2001年5月颁布了《农业转基因生物安全条例》，2002年出台与之配套的《农业转基因生物标识管理办法》，《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》等三个部门法规;但实际上，并没有从国家环境安全的角度对食品进口提高门槛，特别是转基因生物食品，中国在某种意义上已成为出口国倾销的市场之一，而中国进口管理办法中的“临时证明”制度，几乎对转基因生物与食品进口不产生任何实质性影响;国内虽有标识制度，可是执行者鲜寡。连在首都北京的市场，对占市场60%以上的转基因产品大豆色拉油与调和油都没有按规定贴示标记。⁽²⁰⁾至于转基因种子、种畜禽、水产苗种，转基因农产品的直接加工品，含有转基因动植物、微生物或者其他产品成分的种子、种畜禽、水产苗种、农药、兽药、肥料和添加剂等产品，在国内的许多市场均未见有任何标识。根据《巴塞尔公约》规定，“含有已知或怀疑能引起动物或人类疾病的微生物或其病毒的物质”属于传染性物质，⁽²¹⁾是控制与限制进口的物质之一，虽然各国尚未能证明转基因生物与食品是否对人体健康与环境造成危害，但也不能完全证明其不对人体健康与环境造成任何危害，而且从辩证唯物的观点看，事物非绝对的有与绝对的无，作为农业大国，适当控制转基因生物与食品，特别是肉食食品的进口，应为近期的国策之一。近年各地不断发生的食品卫生事件，其材料来源似当引起有关部门注意。特别是对近年已露端倪的病原生物，须立法作全面监控。

5．加强外商投资市场准入的审批与管理，杜绝“先上车后补票”现象。

外商投资是中国20多年改革开放的标志性成果，它极大地推动了中国经济的发展;但毋庸讳言，部分外商投资产业也给国家环境与生态带来了不可估量的损害。国务院2002年2月11日公布的《指导外商投资方向规定》，同年3月4日批准国家计委、经委、外经贸部的《外商投资产业指导目录》，⁽²²⁾对鼓励类、限制类、禁止类产业作了明确的具体规定。应该说，两份文件在宏观上控制了外商投资的污染源问题;然而在具体操作上，特别是在适用环保标准与技术措施上，也就是在市场准入上，由于片面追求外资指标的舆论与政策导向，更由于某些地方政府以引资论英雄、定成败的种种措施，外商投资“先上车后补票”，未经防污治污先上马的现象十分严重，特别是某些工业污水、有机废料及有毒物质与残液、垃圾给区域环境带来严重损害，而又不得不硬着头皮支撑下去。外商经济效益愈高其对周边环境破坏愈烈，如此恶性循环，为政者欺上瞒下，为一己之升迁而不管一方的安全，已成为国家环境安全的一个重要而敏感的问题。

综上，我以为，中国加入WTO，融入全球经济，取得了举世瞩目的成就;然而，在环境与贸易平衡与协调的天平上，绿色贸易比金色贸易更为重要。保护国家环境安全，是矛盾的主要方面，也是中国立法的重心所在。

(原文刊于《国际贸易问题》2004年第7期)

【注释】

(1)《国际卫生条例》订立于1969年，是约束WHO成员国关于传染病的惟一国际卫生协议。1995年世界卫生组织开始对之进行修改，有关修订工作预计要到2005年才能完成。

(2)1952年4月3日该公约生效。

(3)王曦主编:《国际环境法资料选编》，民主与建设出版社1999年版，第40页，138～139，695～715，737，716～724，138～173，771，165页。

(4)1975年7月1日该公约生效，1981年4月8日对中国生效。

(5)1989年5月24日该公约生效。中国于1990年3月22日签署该公约，1991年12月17日批准参加，1992年5月5日生效。

(6)王曦主编:《国际环境法资料选编》，民主与建设出版社1999年版，第138～139页。

(7)王曦主编:《国际环境法资料选编》，民主与建设出版社1999年版，第695～715页。

(8)王曦主编:《国际环境法资料选编》，民主与建设出版社1999年版，第737页。

(9)《中国加入世界贸易组织法律文件》，法律出版社2002年版，第760～847页。

(10)参见朴光洙、刘定慧、马品懿编著:《环境法与环境执法》，中国环境科学出版社2000年版，第60页。

(11)肖剑明著:《比较环境法》，中国检察出版社2001年版，第491页。

(12)王曦主编:《国际环境法资料选编》，民主与建设出版社1999年版，第716～724页。

(13)著名病毒学家侯云德院士研究的结论。参见《尽快对病原生物全面监控》，《健康报》2004年2月24日，第1版。

(14)戴鸿铭:《解读病毒的意志》，《健康报》2004年2月23日，第6版。

(15)该公约1971年2月2日签订，1975年12月21日生效，1982年3月12日议定书修正，1992年7月31日对中国生效。

(16)王曦主编:《国际环境法资料选编》，民主与建设出版社1999年版，第138～173页。

(17)中国1991年12月17日批准参加，1992年5月5日生效。

(18)王曦主编:《国际环境法资料选编》，民主与建设出版社1999年版，第771页。

(19)参见国家环境保护总局政策法规司编:《中国环境保护法规全书》(2001～2002)，化学工业出版社2002年版，第471页。

(20)参见《我们吃了多少转基因食品》，《人民日报》2003年8月3日。

(21)王曦主编:《国际环境法资料选编》，民主与建设出版社1999年版，第165页。

(22)参见外经贸部外国投资管理司编:《服务贸易领域外商投资法律汇编》，中国法制出版社2002年版，第127～152页。