欧洲议会的职权

三、欧洲议会的职权

原来的《欧洲经济共同体条约》并没有赋予这一直接选举的机关任何立法的权力，而是将其职权限定为协商和政治监督。如前所述，欧共体的立法权被授予非选举产生的理事会和委员会。这一状况使人们对欧共体结构的民主合法性产生疑问，受到来自议会内外多方面的抨击。几十年来，欧洲议会一直致力于加强其监督、立法和预算等方面的权力。尽管欧洲议会的职权不可与国内议会机关同日而语，但它的权力的确在不断地扩大，尤其在如下几个方面表现得最为突出：首先，通过1970年和1975年的《预算条约》，欧洲议会在欧共体预算中享有实质性的权力；其次，通过1987年生效的《单一欧洲文件》和1993年生效的《欧洲联盟条约》，议会在欧共体立法和对外关系方面的地位得到明显提高；最后，通过欧洲法院的判例，议会在法院的诉讼地位得到认可。以下拟从欧盟立法、对外关系、民主监督和预算等四个方面阐述欧洲议会的主要职权。

(一)立法参与权力

正是在欧盟的立法方面，《单一欧洲文件》和《欧洲联盟条约》给欧洲议会的权力带来了最为重要的变化。前一条约不仅增加了理事会必须与欧洲议会协商的场合，而且还新设置了一种所谓的“合作程序”(co-operation procedure)。后一条约则进一步规定了一种“共同决定程序”(co-decision procedure)。经过多年的变革，欧洲议会在欧盟立法过程中享有四种不同的职权，即协商权、合作立法权、否决权和共同决定权。有关欧洲议会在欧盟立法中的这些职权，本书将在第八章“欧洲联盟法的制定”中进行系统分析，在此不拟赘述。

(二)财政预算权力

在《欧盟条约》之前，欧洲议会职权最重要的扩大是在欧共体的预算方面。在最初的《罗马条约》中，理事会是唯一拥有决定预算和批准委员会执行预算的权力机关。欧洲议会仅有权就理事会递交给它的预算草案提出不具约束力的修改意见。煤钢共同体的预算权主要掌握在委员会手中，委员会与欧洲议会的协商也只是以自愿为基础。《巴黎条约》和《罗马条约》之所以在预算权方面作出不同的安排，主要是因为：经济共同体和原子能共同体的财政收入是由各成员国缴纳的，而煤钢共同体则一开始就有自己的独立财源(通过征收煤钢生产税)。

在1969年12月举行的海牙首脑会议上，与会者决定逐渐用欧共体的独立财源取代各成员国的缴纳，并认识到需要增强欧洲议会的预算权。⁽⁴⁵⁾一旦欧共体的财政收入不再由各成员国支出，各成员国的国内议会就不可能在这一方面行使民主监督权。因此，在欧共体一级，确立欧洲议会对欧共体财政预算的民主监督权的确很有必要。1970年4月，当理事会正式作出决定开辟欧共体的独立财政收入之后，成员国随即签署了第一个《预算条约》。尽管这一条约适当增加了欧洲议会的预算权，但欧洲议会并不感到满意。在委员会的动议下，第二个《预算条约》于1975年获得签署，其中除了规定正式成立审计院外，进一步加强了欧洲议会在预算方面的职权。其结果是：欧洲议会与理事会在预算程序中享有共同决定权。

现行的欧共体预算程序极其复杂。概括地讲，大致分为如下三个步骤：首先，委员会提出初步预算草案，提交到理事会；然后，理事会制定出正式的预算草案并递交给欧洲议会；最后，对于理事会的预算草案，欧洲议会可以作出如下处置：(1)直接批准预算草案，不提出任何修正案；(2)拒绝预算草案并要求向它递交新的预算草案；(3)对预算草案中有关“强制性支出”(compulsory expenditure)(即根据《欧共体条约》或欧共体立法所规定的必要支出)，向理事会提出修改的建议，但此等修改建议对理事会没有约束力，后者对“强制性支出”部分的预算拥有最终的决定权；(4)修改预算草案中涉及“非强制性支出”(non-compulsory expenditure)的部分，正是在这一方面，欧洲议会享有真正的决定权：它可以通过否决理事会的决定来确定非强制性预算；(5)通过议会主席宣布非强制性预算获得最终通过；(6)根据理事会的建议，批准委员会执行预算。

(三)对其他机构行使监督权

欧洲议会对其他机构，特别是委员会行使民主监督权，具体表现可概括为：

第一，根据《欧共体条约》第201条(原第144条)的规定，欧洲议会的一个政治团体或十分之一的议员可以提出弹劾委员会的议案。如果这一议案经出席议会议员三分之二多数获得通过，委员会必须集体辞职。在现代国际组织中，议会机关的这一权力是独一无二的。但是，从实际出发，欧洲议会的这一权力似乎只具有象征意义，因为：迄今为止，欧洲议会从未实际行使这一职权。究其根源，委员会是唯一完全代表欧盟的机关，如果解散委员会，很可能导致欧盟的政治危机。因此，从实际意义上讲，欧洲议会的弹劾权的重要性是其存在的本身，而不是其行使与否。

第二，根据《欧共体条约》第200条(原第143条)的规定，欧洲议会必须在其开幕大会上讨论欧共体活动的《总报告》。依照《合并条约》第18条，委员会应每年出版《总报告》，并至少在欧洲议会举行开幕大会(3月份的第二个星期二)的前一个月发布。《总报告》的各个部分通常由议会相应的常设委员会分别予以审议，而《总报告》作为整体则在开幕大会上进行讨论。从1975年起，经欧洲议会请求，委员会在《总报告》之外还出版一系列专门领域或事项的年度报告，如欧共体的农业形势报告、欧共体社会形势发展报告和欧共体竞争政策报告等。所有这些报告为欧共体内外提供欧共体各项活动的信息资源，提出欧共体所面临的问题及其解决的方法和建议。近年来，每年的欧洲议会的开幕大会不再讨论《总报告》，而是讨论欧共体委员会主席向议会所作的年度立法计划。

第三，行使书面或口头质询权。欧洲议会对其他机构行使监督权的一个重要途径是向委员会、理事会和欧洲理事会提出质询并要求答复。这一权力已得到广泛的运用。随着欧共体一体化的发展，欧洲议会的这一权力也不断得到延伸。最初的《欧洲经济共同体条约》只是明文规定委员会应书面或口头回答欧洲议会或其议员提出的各种问题。⁽⁴⁶⁾然而，欧洲议会的议事规则自行规定，它有权从理事会获得有关问题的答复。⁽⁴⁷⁾值得注意的是，议会的这一单方面的主张竟在实践中得到理事会的接受。《欧盟条约》又将这一权力延伸到共同外交与安全政策领域。⁽⁴⁸⁾此外，从1962年起，欧洲议会在口头质询之后还举行一般性辩论，这一做法也得到委员会和理事会的响应，尽管《欧共体条约》并未作出如此规定。还值得一提的是，欧洲议会在1973年还专门确定了“质询时间”(Question Time)。在此期间，理事会和委员会均要参加会议，不过只能对委员会的答复进行一般性辩论。

第四，在欧盟委员会主席和委员的任命方面，欧洲议会享有一定的干预权。如前所述，委员会主席和委员的人选由成员国政府之间共同协商来确定。欧洲议会只在委员会主席的人选方面享有协商权。但是，欧洲议会则进一步要求主席候选人在议会作口头陈述并就此进行辩论，以便它能够拒绝某一候选人并请求成员国政府更换候选人。⁽⁴⁹⁾当然，上述主张规定在议会新修订的议事规则之中，这一文件的法律效力只及于议会自身，不具有普遍的约束力，更何况这一规定与《欧共体条约》的有关条文不一致，其合法性尚存在疑问。委员会的其他成员的人选无须与欧洲议会协商，但在正式任命之前有关的候选人必须经议会批准。⁽⁵⁰⁾

第五，欧洲议会行使接受请愿和指定欧洲调查官的权力。尽管原来的《欧共体条约》对此没有作出规定，欧洲议会的议事规则第8条却规定，每一个欧共体公民，无论是单个的还是集体的，均享有向欧洲议会递交书面请求或请愿的权力。《欧共体条约》不仅确认这一权力和将其赋予给每一个联盟公民，而且还赋予给“在一个成员国居住或有注册的办事处之任何自然人或法人”。⁽⁵¹⁾请愿的事项必须属于欧共体活动的范围。欧洲议会收到请愿书后，由其设立的请愿委员会(Committee on Petitions)负责审理。这一专门机构可以组织听证会、派遣调查组和收集一切必要的材料。该委员会可以动议议会作出相应的决议并建议理事会或委员会采取适当的措施。欧洲议会每年都会收到大量的请愿，大多涉及因违反欧共体法而受到的不公正待遇。

《欧共体条约》第198条(原第138e条)还授权欧洲议会指定欧洲调查官来接受有关欧共体机构活动中弊政行为的指控。如果调查官认为确有其事，他应将该事项提请有关机构审查，有关机构则应在3个月内将其审查结论通知调查官。然后，调查官向欧洲议会和有关机构递交正式报告。

欧洲议会可以参与欧洲法院的司法程序。原来的欧盟基本条约并没有明文规定欧洲议会在这方面的权力。它是通过欧洲法院的判例逐步确立起来的。首先，该法院确认，欧洲议会享有与其他机构一样的参与诉讼程序的权力，而且这种权力不以其在有关案件中是否拥有具体利益为前提。⁽⁵²⁾其次，该法院还认可，欧洲议会有权指控理事会的任何非法的不作为，这也同时隐含着它也有权对委员会的不作为在欧洲法院发起诉讼程序。在这一方面，法院明确指出，欧洲议会的主要职责是对各机构的活动行使政治审查，但这并不能导致对其诉讼权力作出限制性解释。⁽⁵³⁾最重要的是，经过一段时期后，该法院终于接受欧洲议会可以对理事会和委员会的作为提出废除诉讼，如果此等诉讼旨在维护欧洲议会的特权。⁽⁵⁴⁾该法院认为，尽管欧洲议会依照《经济共同体条约》第173条(现《欧共体条约》第230条)和《原子能共同体条约》第146条没有诉讼权力，但它依照其特权的一般法律原则有权对理事会和委员会的作为提出废除诉讼。经过欧洲议会自身的不懈抗争和欧洲法院的司法确认，欧洲议会对于理事会和委员会的作为和不作为的诉讼权力已在新修订的《欧共体条约》中得到明文认可。⁽⁵⁵⁾

(四)对外关系权

欧共体的对外关系主要表现在缔结国际协定方面。在《欧盟条约》之前，原来的《欧共体条约》对于欧洲议会在缔结协定过程中的作用规定得十分有限，即：依照该条约原第238条(现第310条)，理事会在缔结联系协定(association agreements)之前应与欧洲议会协商。《欧洲联盟条约》在很大程度上改变了欧洲议会在缔结国际协定中的地位和作用。根据新修订的《欧共体条约》第300条(原第228条)的规定，欧洲议会在缔结协定过程中的职权主要体现在如下两个方面：

首先，除了有关共同商业政策的国际协定之外，“理事会应与欧洲议会协商后缔结协定”。协商程序是欧洲议会介入国际协定缔结的基本途径。在《欧盟条约》之前，《欧共体条约》没有规定欧洲议会对共同商业政策下的协定享有协商权。新修订的《欧共体条约》第300(3)条继续保留了这一“免除规定”。对于大多数需要与欧洲议会协商的国际协定，该条还进一步规定：“欧洲议会应在理事会依有关事项的紧急程度而规定的时限内发表其意见。”

其次，《欧共体条约》第300(3)条规定了必须经过欧洲议会同意后才能缔结的国际协定。这一新规定具体列举了需经欧洲议会同意的如下协定：

(1)“第310条中所述的协定”，即联系协定。在《欧盟条约》之前，这是唯一需经欧洲议会同意的一种协定；

(2)“通过组织合作程序建立专门组织机构的其他协定”。这一措辞的含义不是很清楚，它可以涉及相当广泛的范围，并可以包括那些为欧共体提供国际组织成员资格的协定。更大的可能性是：它包括那些虽然不是通常意义上或名义上的联系协定，但其内容却是建立欧共体与成员国之间和它们与第三国(方)之间涉及组织机构的密切合作关系的协定。⁽⁵⁶⁾

(3)“对欧共体预算有重大影响的协定”。如同上述第二类协定一样，我们不可能就这一类协定的范围作出界定。无论如何，它所指的协定不仅涉及大量金额，而且可能因其金额巨大或因作出金额承诺的条件或其他原因而需要欧共体的额外预算。⁽⁵⁷⁾

(4)“对依照第251条程序通过的法案构成修改的协定。”欧共体缔结的国际协定不仅构成欧共体法的组成部分，而且有可能修订或优先于现行的内部立法。因此，这一规定似乎主要是防止理事会通过缔结国际协定的手段撇开欧洲议会来修订本来按“共同决定程序”行事的立法。⁽⁵⁸⁾

除了参与国际协定的缔结外，欧洲议会还参加一系列联系协定中议会机构的工作。欧共体与土耳其的联系协定、欧洲经济区协定以及欧共体曾经与波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克和罗马尼亚签署的“欧洲协定”中均规定设立“联合议会委员会”(Joint Parliamentary Committees)。这些联合议会委员会由欧洲议会的议员和联系国的国会议员组成。此外，《洛美协定》中也设立有类似的机构——联合大会(Joint Assembly)。需要指出的是，这些委员会并不是有关协定的决策机构，而是一种论坛。除此之外，欧洲理事会还应就共同外交与安全政策中的事项及时通知欧洲议会，以便后者发表意见。最后，欧洲议会还可以就欧共体的涉外问题和重大国际问题自行讨论并通过相应的决议。