行政法律关系的分类

第三节　行政法律关系的分类

一、行政法律关系的分类

对行政法律关系进行分类，有助于我们进一步了解行政法律关系主体与内容上的复杂结构，把握现实生活中行政法律关系的复杂性，从而有利于正确适用法律规则，解决行政纠纷。依据不同的标准，可以对行政法律关系作以下不同的分类:

(一)内部行政法律关系与外部行政法律关系

以行政法律关系主体的隶属关系或行政权力的作用范围为标准，可以将行政法律关系分为内部行政法律关系与外部行政法律关系。

1.内部行政法律关系。内部行政法律关系是指行政权力在行政系统内部行使过程中，行政主体与内部行政相对人及其他行政主体之间所形成的行政法律关系。它具体包括行政机关与其公务员之间的法律关系，上下级行政机关之间的关系，行政机关与所属内部机构、派出机构之间的关系，行政机关所属内部机构之间的关系，法律法规授权的组织与其公务人员之间的法律关系，委托行政机关与受委托组织或个人之间的关系。

2.外部行政法律关系。外部行政法律关系是指行政权力在行政系统之外的行使过程中，在行政主体与外部行政相对人之间所形成的行政法律关系。它一般包括行政机关或法律、法规授权的组织在行政管理活动中与公民、法人或者其他组织之间形成的行政法律关系。在外部行政法律关系中，行政主体与外部行政相对人之间一般不存在隶属关系。在行政管理实践中，也有上述两种行政法律关系同时并存的现象发生。如公安机关某公务员有打架斗殴情况，对其有管辖权的公安机关依据治安管理处罚法的规定应当对其作出治安行政处罚，同时该公安机关也可能基于行政隶属关系而对其所属的公务员作出行政处分，从而同时形成内部和外部两种行政法律关系。

在我国现阶段，内部行政法律关系与外部行政法律关系中产生争议的解决途径是不同的。内部行政法律关系所引起的纠纷由行政系统内部解决而不能诉诸司法机关，而外部行政法律关系所引起的纠纷最终都可以寻求司法救济途径获得解决。

(二)行政实体法律关系和行政程序法律关系

以行政权力受到调整的行政法规范是实体法规范还是程序法规范为标准，可以将行政法律关系分为行政实体法律关系和行政程序法律关系。

1.行政实体法律关系是指受行政实体法规范的调整而在行政主体与行政相对人之间所形成的实体上的权利义务关系。行政实体法律关系是一种确定行政法律关系主体之间具有本质属性的事实、状态和结果的权利义务关系。这种权利义务关系是一种目的性或结果性的法律关系。

2.行政程序法律关系则是指受行政程序法规范的调整而在行政主体与行政相对人之间形成的程序上的权利义务关系。这种行政法律关系实质上是保障实体性权利义务关系得以形成和正常运行的权利义务关系，是一种手段性或过程性的权利义务关系。如国家公安机关与违反治安管理的人之间的处罚与被处罚关系就是行政实体法律关系，而公安机关在处罚过程中所具有的调查权与违反治安管理的人接受调查的义务，违反治安管理的人的申辩权与公安机关听取其意见的义务即属于行政程序法律关系的内容。

行政实体法律关系和行政程序法律关系，只是理论上的划分。在实践中，由于行政法规范往往都是实体性规定和程序性规定的综合，相应地行政实体法律关系与行政程序法律关系也是难以绝对分开的。这种区分的主要意义在于从理论上归纳出行政法律关系当事人双方所享有的权利义务性质和内容的不同。

(三)原生行政法律关系和派生行政法律关系

以法律关系的形成原因为标准，可以将行政法律关系分为原生行政法律关系和派生行政法律关系。

1.原生行政法律关系。原生行政法律关系是指因行政权力的行使而直接形成的权利义务关系。这类关系是经常的、大量的、典型的行政法律关系，如因行政处罚权的行使而在行政主体与行政相对人之间直接产生的行政处罚法律关系;因行政许可权的行使而在行政主体与行政相对人之间直接产生的行政许可法律关系。

2.派生行政法律关系。派生行政法律关系则是指因行政权力的行使而引发的行政法律关系。这类关系是由原生行政法律关系派生出来的，以原生行政法律关系为基础或依附于原生行政法律关系，它是一种事后的救济或保障关系，主要有行政复议法律关系、行政诉讼法律关系。如因对行政处罚权行使之后的监督及补救而引发的行政复议法律关系与行政诉讼法律关系。行政复议法律关系是享有复议权的行政主体对行政主体与行政相对人之间发生的行政争议予以审查、裁判而形成的行政法律关系。因行政复议机关行使的是一种行政权力，所以行政复议关系属于一种行政法律关系。但就行政诉讼关系而言，它本身并不是行政权力行使过程中形成的，而是一种因行政权力行使而产生的司法关系。但由于这种关系的产生与行政权力的行使密不可分，从实质上来说，行政诉讼关系是一种对行政权力行使的事后救济关系，是行政法律关系在行政诉讼领域的延伸，所以我们认为，行政诉讼关系本质上仍然是一种行政法律关系。

原生行政法律关系和派生行政法律关系区分的理论意义在于，可以解决监督行政法律关系(或行政法制监督关系、行政救济关系)的定位问题，即它是与行政法律关系相并列的一类法律关系还是行政法律关系的一种。只要我们将行政权力的行使视为一个动态的发展过程，就不难得出监督行政法律关系在本质上仍应属于行政法律关系的结论。⁽¹⁴⁾其实践意义在于，可以分析行政法上权利义务实现的不同机制和过程，⁽¹⁵⁾派生行政法律关系是由原生行政法律关系派生出来的，是一种事后的救济或保障法律关系。

(四)单一行政法律关系和复合行政法律关系⁽¹⁶⁾

以行政法律关系结构的状况为标准，可以将行政法律关系分为单一行政法律关系与复合行政法律关系。单一行政法律关系结构简单，通常是双方主体各为一个，权利义务仅为一对的法律关系;而复合行政法律关系则结构复杂，具有不同形态，表现多样:

1.主体的复合。主体的复合是指在行政法律关系中，至少有一方主体是两人以上。如一个行政主体对两个以上公民的财产予以没收，或两个以上行政主体共同对两个以上公民的财产予以没收所引起的没收行政法律关系。

2.内容的复合。内容的复合是指同一主体双方之间的法律关系是多重行政法上的权利义务的组合，即双方之间同时具有多重的权利义务状况。如公民出生这一法律事实，将使该公民与行政主体之间同时形成包括人口登记和户口登记以及人身权中的公民姓名权受保护的多种权利义务关系。

3.主体和内容的交叉复合。主体和内容的交叉复合，是指行政法律关系的主体和内容同时出现复合的状况。如公民甲作出殴打公民乙的治安违法行为，公安机关应公民乙请求对公民甲作出治安行政管理处罚，由此形成了主体和内容交叉复合的行政法律关系，其中主体是复合的，行政相对人包括甲和乙两个，法律关系的内容包括公安机关与公民甲之间形成的行政处罚的权利义务关系，以及公安机关与公民乙之间形成的保护与被保护的权利义务关系。

(五)行政立法关系、行政执法关系和行政司法关系

以实施行政行为时形成行政法律关系的特点不同，可以将行政法律关系主要分为行政立法关系、行政执法关系和行政司法关系。

行政立法关系是有关行政立法主体在行使法定的行政立法权时形成的法律关系。行政立法关系是有行政立法权的行政机关与国家间构成的一种法律关系，虽然行政立法机关可以通过立法为公民、法人或者其他组织设定权利义务，但它只是一种立法上的设定，并不与公民、法人或其他组织构成一种具体和特定的法律关系。即使有这种法律关系的存在，它也只是一种预设关系，还需要通过一定的法律事实产生。在我国的行政管理实践中，行政立法关系不仅包括有关行政机关制定行政法规和规章而构成的行政法律关系，而且还包括行政机关制定其他行政规范性文件而构成的行政法律关系。

行政执法关系是行政主体在实施行政行为的过程中与处于行政相对人地位的当事人所形成的行政法律关系。在行政执法关系中，往往表现为双方当事人之间的权利义务关系。当然在这种关系中又可具体分为各种行政执法关系，如行政处罚关系、行政许可关系、行政检查关系等。

行政司法关系是指行政主体依据行政权处理各种行政纠纷而形成的法律关系。行政司法关系主体往往有三方，以行政机关为一方，以发生争议的双方当事人各为一方，行政机关以裁决者的身份出现，主要有行政调解关系、行政裁决关系、行政复议关系等。其中，行政复议关系，是指享有复议权的行政机关依法对行政机关与行政相对人之间发生的行政争议进行裁决而形成的行政法律关系，它表现为一种三方性的关系，与行政执法关系中的当事人的双方性相区别。人们往往将行政复议关系只视为一种程序关系。事实上，行政复议关系不仅表现为一种行政程序关系，它同时也是一种实体关系，也涉及当事人实体上的权利和义务。

需要说明的是，行政诉讼关系从性质上说，是一种司法关系。它本身并不是行政权力行使产生的关系，而是因行政权力的行使而引起的一种司法关系。在行政诉讼关系中，人民法院是行使审判权的主体，它居于主导地位，行政主体和行政相对人在行政诉讼阶段是被告与原告的地位，具有相应对等的地位，而在非诉讼的行政法律关系中，行政主体居于主导的地位。但考虑到这类关系是因行政相对人不服行政主体的行政行为提起诉讼而发生的，与行政权力的行使具有十分密切的关联性，是对行政权力行使的事后救济关系，所以也可将其作为行政法律关系的特例予以看待。

这种分类以行政法律关系的动态过程来考察，其研究意义在于分析行政主体运用不同性质的行政权作出的行为所遵循的规则并不相同。