消解上述或然性问题的若干对策

三、消解上述或然性问题的若干对策

解决上述地方立法中的或然性问题，不能单纯采取“头痛医头、脚痛医脚”的办法，从根本上而言，应该首先完善地方人大制度，特别是要完善人大代表的选举和人大常委会组成等方面的制度。如在人大代表的选举方面，要完善选举机制，使代表们不仅是各行各业的先进人物，更重要的是具有参政议政能力、具有政治责任感，能真正地代表选民的利益，而不是将“人大代表”仅仅作为一个荣誉称号；在人大常委会机构组成方面，要彻底改变“二线机关”、“养老院”、“政治生命的终点”的状况，要使人大常委组成人员，特别是领导成员年轻化、知识化、专业化。另外，由于拥有地方立法权的人民代表大会都是间接选举产生的，因此，应该逐步扩大直接选举的范围，使代表真正成为广大选民的代言人。当然，此等问题都是一些老生常谈的问题，其解决并非一日之功。因此，在完善地方人大制度的过程中，可同时从下列几个方面着手:

1.加强立法人员的素质，完善立法机制。创制高质量的地方法规，必须具有高素质的立法人员，因此，要开展多种形式，利用多种途径，培养和提高立法人员的素质。立法工作者在政治上，要围绕中心、服务大局、立场坚定、居安思危。在业务上，要做到理论功底扎实、业务能力精湛、知识积累丰厚、国情意识牢固。在作风上，要求真务实、开拓创新、团结协作、清正廉洁。⁽²⁴⁾当然，有了高素质的立法人员，并不意味一定能生产出高质量的地方法规，它还必须具有完备的立法机制。地方立法机关应制定统一、民主、科学、合理、操作性强的程序规则，使立法有章可循，避免主观性和随意性，保障立法质量。

2.构建多元化的法案起草机制，确保法案质量。即建立以自行起草为主、专门起草小组起草和委托起草及发布起草事项，公开征求意见为辅的法案起草体系。具体而言，法案的起草工作应当主要由地方立法机关承担；对于涉及面广、难度大的法案可由立法工作者、相关部门、专家学者等组成的专门起草小组承担，当然，这个小组是临时的，并且在地方立法机关指导下开展工作；对于专业性、技术性强法案可委托相关行政或行业部门或专家学者及其他社会组织承担，但必须有充分的论证和说明，防止“立法寻租”。另外，也可以将拟起草的事项，向社会公开，征求草案意见。总之，既要防止行政或行业部门法案垄断，也不能过多地依靠专家学者或其他组织，地方立法机关应该在法案起草工作中发挥主导作用。

3.制定统一的立法听证程序规则，健全立法听证制度。立法听证作为一种民主立法形式在地方立法中被广泛运用，而立法听证并没有明确的法律依据，如《立法法》只是简单地提及立法听证，作为全国人大常委会和国务院在立法过程中听取各方面意见的一种形式，并没有为地方人大制定立法听证提供明确的依据。实际上，大多数的地方立法条例也只是简单提及了立法听证，如《贵州省地方立法条例》第34条规定:列入常务委员会会议议程的法规案，有关专门委员会和法制工作机构应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面的意见。地方立法条例也不适合单独将立法听证规则及相关内容作出详细的规定。因此，有必要制定专门的立法听证规范，明确立法听证的宗旨、种类和范围、听证规则、听证参与人的遴选原则、听证公告制度、立法听证相关人的权利和义务、听证效力等内容。特别是要规定统一的程序规则，防止听证过程中的主观性和任意性。

4.修改立法表决制度，强调政治责任制。应该修改现行立法，将“匿名表决”或秘密表决改为记名公开表决，有利于选民对代表及其表决过程进行监督，增强代表的使命感和责任心。正如有的学者指出，我国对人大代表的表达责任，目前仍然停留在道德责任层面上，其政治责任并没有真正表现出来。人民代表大会制度缺乏一种有效、持续的激励和鞭策来要求人大代表有效表达公众的利益。⁽²⁵⁾只有采取记名公开表决的方式，将代表的立法行为置于选民的监督之下，才能防止秘密表决中所带来的种种弊端，促使代表尽心尽职，维护选民的利益。

5.增加立法经费投入，注重社会效益。除少数发达地区外，大多数地方立法经费并不充足。在地方立法中暴露出过多地依赖行政或行业部门起草法案、搞实证调研走形式、听取意见走过场、大量抄袭上位法或模仿照抄其他地方立法或搞“拿来主义”等现象与立法经费不足不无关系。虽然充足的立法经费并不能保证高质量的立法，但高质量的立法不能没有充足的立法经费。立法经费的投入不能以法案文本制定的表面耗费来预算，立法成本的分析应该以立法结果所产生的社会效益为考量。地方立法必须符合本地方的实际情况，不仅能解决现实问题，而且具有前瞻性。这就必须进行大量的调研分析、开展多种形式和利用多种途径听取相关部门和公民的意见，如立法听证会、论证会等，如果没有充足的经费，这是很难完成的。总之，为了提高立法质量，必须不断加大必要的立法投入。

【注释】

(1)李牧，武汉理工大学文法学院。

(2)本文所说的地方立法，仅指享有地方立法权的地方人民代表大会及其常委会依法制定地方法规的行为。

(3)参见崔伟:《地方立法20年回顾与思考》，蔡定剑、王晨光主编:《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年版，第81～83页。

(4)如2004年，全国人大常委会副委员长王兆国在内蒙古第十次全国地方立法研讨会上以“加强地方立法工作，提高地方立法质量”为题作了重要的讲话；2005年，全国人大法律委员会主任杨景宇在《求是》第14期上发表题为《加强地方立法工作提高地方立法质量》的论文。另外，笔者通过期刊网和搜索网站查找到200余篇相关论文。

(5)譬如，早在2000年3月15日通过的《立法法》就明确规定了依法立法原则、法制统一原则、民主立法原则、可操作性原则。其中民主立法原则要求立法机关应保障人民通过多种途径参与立法活动，如可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。按理说，在《立法法》颁布后，上述相关问题应该锐减，但事实证明，上述问题依然层出不穷。

(6)崔伟:《地方立法20年回顾与思考》，蔡定剑，王晨光主编:《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年版，第82页。

(7)刘茂林，石佑启:《WTO与中国地方立法的回应及创新》，载《江汉大学学报》(人文科学版)2005年第4期。

(8)［古希腊］亚里士多德著，吴寿彭译:《政治学》，商务印书馆1997年版，第48页。

(9)参见姚岳绒:《立法过程中公众参与问题研究》，徐向华主编:《新时期中国立法反思》，学林出版社2004年版，第168～175页。

(10)李刚:《关于地方立法选项机制的思考》，载《人大研究》2003年第1期。

(11)［德］马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》(第1卷)，人民出版社1972年版，第183页。

(12)［德］弗里德里希·卡尔·冯·萨维尼，许章润译:《论立法与法学的当代使命》，中国法制出版社2001年版，第11页。

(13)姚岳绒:《立法过程中公众参与问题研究》，徐向华主编:《新时期中国立法反思》，学林出版社2004年版，第131页。

(14)《立法听证费用面临尴尬》，载《人大研究》2004年第7期。

(15)参见《立法法》第34条。

(16)《听证制度在我国的产生和发展》，载《人大研究》2004年第7期。

(17)《听证制度在我国的产生和发展》，载《人大研究》2004年第7期。

(18)谢蒲定:《对我国的立法听证的些许看法》，载《人大研究》2004年第7期。

(19)参见谭君久、陈刚:《立法听证制度尚需完善》，载《人大研究》2004年第7期。

(20)参见唐兴霖、黄剑飞:《我国立法听证制度建构存在的问题及其完善》，载《人大研究》2004年第7期。

(21)参见谢蒲定:《对我国的立法听证的些许看法》，载《人大研究》2004年第7期。

(22)参见全国人大常委会办公厅秘书局编:《中华人民共和国现行地方性法规、自治和单行条例汇编》，中国民主法制出版社2002年版(软盘版)。

(23)之所以将按表决器(或电子表决器)方式归为“不公开的无记名表决方式”，即“秘密方式”，是因为在我国尚无地方采取以记名的方式使用表决器(或电子表决器)的情形。

(24)参见王兆国:《加强地方立法工作，提高地方立法质量——王兆国副委员长在内蒙古第十次全国地方立法研讨会上的讲话(摘要)》，载《中国人大》2004年第16期。

(25)参见孙潮、毕信仁:《立法中的利益表达问题》，载浦增元主编:《宪法征程》，中国法制出版社2002年版，第289页。