官制改革与清末行政体制的近代化

一、官制改革与清末行政体制的近代化

1906年9月，清廷发布《预备仿行宪政》的“上谕”，指出:“时处今日，惟有及时详析甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”从而拉开了清末宪政改革的序幕。

但“上谕”同时指出:“目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张。”⁽¹⁾以往研究者总认为这是清政府不想立即实行立宪，而拿官制改革来搪塞。是否官制改革真与立宪无关呢?我们不妨看看当时一些大臣官员对这一问题的看法。1906年，出使世界各国考察政治的大臣戴鸿慈等人在《奏请改定全国官制以为立宪预备折》中，援引日本的先例，认为:“日本之实施宪法在明治二十三年，而先于明治七年，明治十八年两次大改官制，论者谓其宪法之推行有效，实由官制之预备得宜。诚以未改官制以前，任人而不任法，既改官制以后，任法而不任人。……中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似。”⁽²⁾显然，预备立宪先定官制，也是援引了日本的做法。

我们知道，中国传统的官制体系是一个以皇帝为中心的金字塔体系，官僚机构的设置着眼于皇权的巩固，其面向社会的职能极不发达。官府对于人民只意味着收取赋税和以军队、刑狱镇压反抗，这主要与传统自然经济的特点及商品经济不发展有关。到了清末，中国的社会经济条件发生了很大的变化，国内出现了资本主义经济和资产阶级阶层，经济、文化、教育、治安等都面临前所未有的新格局，旧的官制体系已不能适应变化了的社会条件。此外，清末官场弊病丛生，机构冗杂，官不举职，吏治腐败，当时在议论官场弊病何以产生时，不少人将眼光投向制度本身。如戴鸿慈在分析中外制度时，觉得西方诸国“条理秩然，事无丛脞”，而清廷吏治“时形竭厥，弊患潜滋”，其原因“不尽由于才智之悬殊，当归咎于制度之未备”。⁽³⁾由此形成官浮于事，责成不明的官场病。因此，官制改革对于“预备立宪”而言，其重要性是不言而喻的。为了祛除政出多门，官浮于事的弊端，并使官制符合经济社会变化的需要，清廷拟订了“分权以定限”，“分职以专任”，“正名以核实”的官制改革方案。改革的核心内容，实际上是仿行西方“三权分立”的模式进行行政体制改革，以为预备立宪奠定基础。

首先，调整了国家机关，进一步明确职责。早在实行“新政”的初期，清政府就曾对个别部门作过调整，裁撤了一些机关，设立了商部、巡警部、学部等机关。这次官制改革，又将太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部；将工部与商部合并，改为农工商部；巡警部改为民政部；户部改称度支部，将财政处并入；兵部改称陆军部，将练兵处和大仆寺并入；刑部改称法部；理藩院改称理藩部，并将部分外交事务权划归外务部；大理寺更名为大理院，并提高其地位，成为专门的诉讼审判机关；另增设邮传部，专门负责铁路、轮船、电线、邮政等事务。经过调整之后，共设十一个部，各部设尚书一人，侍郎二人，郎中、员外郎、主事以下官员，视事务之繁简定名额之多少，使责有专归，官无滥设。

其次，根据西方“三权分立”的思想，“分权以定限”，调整立法、行政、司法三权。立法权在议院设立之前，名义上由资政院代行；行政权属内阁与各部大臣，各部大臣“分之为各部，合之为政府”，“入则同参阁议，出则各治部务”；司法权属大理院，负责申枉理谳，解释法律，主管审判，受法部的监督，不受行政方面的节制。大理院内附设总检察厅，负责有关的检察事务，监督各级检察厅及调度司法警官吏。地方也仿照中央，实行“三权分立”，以省议会为立法机关，以总督、巡抚为地方行政机关，以高等审判厅为地方最高审判机关。在省议会设立之前，先设立咨议局，作为省议会的基础。各府、州、县的机关也按“三权分立”的原则设立。

再次，改革官吏任用制度。在新订的官制中明确规定，任用官吏一律量能授职，择才而用，不分满、汉，并仿效西方的书记官制度，宣布停止任用胥吏，改为聘用书记官、书记生。书记官和书记生必须是专门学校毕业生或积有劳资、富有才干和行政经验的生员，依其能力与水平，可与本衙门各级官吏一样迁调升转。对官员的任用迁调也作了改革。

这次官制改革，显然借鉴了西方“三权分立”和文官制度的某些经验和做法，对旧的官制作了较大的调整和改变，形成了不同于旧式官制的新行政体系。一方面，新增设的机构填补了政府在外交、经济、教育、治安管理等方面的空缺，提高了清政权适应近代变局的能力；另一方面，通过政府机构的调整，使行政机构的名称、机构设置、内部结构、管理职能、管理幅度更趋于合理和科学，有利于行政管理的专门化和行政效率的提高，这为实行预备立宪奠定了基础。