不确定法律概念

二、公共利益:不确定法律概念

公共利益不仅在法学界和法律实务界以各种表达方式被普遍使用，甚至可以说是一个用以架构公法规范体系及公权力结构的根本要素或概念。⁽³⁾宪法和相关法律皆规定，公权力对公民权利的侵害只能以公共利益为理由。然而，公共利益因其抽象性和概括性，内涵却难以界定，在法学上被称为“不确定法律概念”。公共利益概念的不确定，主要是由其利益内容的不确定和受益对象的不确定决定的，这也正构成了公共利益的特征。所谓“利益内容”的不确定性主要是指由于受利益主体和当时社会客观事实的左右，对利益的形成和利益的价值认定无法固定成型;而所谓“受益对象”的不确定性则是指享有公共利益者的范围难以确定，因为公共一词的界限不清晰。

(一)利益内容的不确定

一方面，利益是对主体与客体之间关系的价值判断，利益体现的是主体与客体之间的需要关系。进一步说，需要是利益形成的基础和条件，利益是在对各种需要的不断寻求中产生的。但需要本身并不是利益，只有当需要与需要对象之间存在矛盾时，需要才转化为利益。当需要能畅通无阻地得到实现时，并不能转化为利益。只有那些持久且不易得到满足的需要，或是那种具有强烈的刺激性能牵动人们情感的需要才能形成对人们的利益关系。与人的利益紧密相联的需要，是主体对外界事物的追求状态。人作为自然存在物，个体的需要是必然的。离开人的需要，离开人的生命活动对客体的追求状态，就不会有所谓的利益。这无疑使利益的内容具有不确定性与多面性。首先，价值判断的对象存在多元性，不仅包括物质上的，也包括精神上的，如文化、风俗、习惯与宗教等利益。其次，价值判断具有历史性，在不同的社会发展时期，价值判断的标准不可能完全相同，必然会存在差异，因此，利益的内容必然随着国家和社会的发展而有所不同，呈现出不确定性与多面性。再次，作出价值判断时，离不开主体判断的主观性，离不开人们的个人好恶，因而，利益内容更具有多面性。

(二)受益对象的不确定

另一方面，“公共”这一概念本身也是不确定的。迄今为止，公法学界讨论公益的概念，着重点并不在于对利益概念本身的讨论，而是一律关注对公共概念的界定，努力来阐明公共概念的问题所在。德国学者洛厚德于1884年发表的《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中，⁽⁴⁾提出以“地域基础”作为界定人群的标准，认为公共利益是相关空间内大多数人的利益，即一定地域内的大多数人的利益就足以形成公共利益;相对的，在这一地区内，少数人之利益则称为个别利益，个别利益是必须屈服于大多数人之平均利益之下的。但是这实际上是把“公共”局限于一定的地域范围内，无法解释超越一定区域的人们的共同利益，例如越区使用交通设施、文教设施等，因而还不能有效解释“公共”的概念。纽曼在其《在公私法中关于税捐制度、公益征收之公益的区别》一文中认为，“公共性”即为开放性，任何人可以接近，不封闭、也不专为某些个人所保留。他还提出，公益是一个不确定多数人的利益，这个不确定的多数受益人也就符合公共的意义。可以看出，早期对公共的概念就是以利益效果所及的范围、或者说以受益人多寡的方法决定的，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益，故是强调数量上的特征。而且，以过半数的利益作为公益的基础，也符合民主多数决定少数、少数服从多数之理念。因此，把“不确定多数人”作为公共的概念，直至目前，仍是被广为承认的标准。

值得关注的是，现代宪政的理论和实践已经表明，仅仅以人数的多寡来界定公共利益，同样可能造成多数人对少数人的暴政，因此如何保护少数人的利益，是宪政国家的重要任务。公法在平衡各种利益包括私人之间的利益、私人与公共利益时，在以公共利益为重的同时，不能忽略私人利益或少数人的利益，不能以剥夺私人利益或少数人利益为代价。因此，即使在法律保留的范围内，法律也并非可以对公民权利任意为之，当为了维护公共利益而需要牺牲或影响个人利益时，法律要事先考虑对这些牺牲和不利影响予以补偿，并使这种不得已的损害最小化。公用征收征用中的相关个人必须在受到补偿的情况下才能由国家出于公共利益的目的征收私有财产。

正是由于利益内容的不确定和受益对象的不明确，公共利益在很大程度上“只可被描述而无法对其定义”，⁽⁵⁾但是我们仍然可以从多种角度出发，去探寻诸多决定公共利益的因素。在这方面，陈新民教授的观点具有相当的理论价值。他认为，对于宪政国家所追求的公共利益而言，最重要的决定因素是直接由宪法所导源出的公益理念，具体可以分为“国家的任务”和“国家的基本原则”。所谓“国家的任务”是指，在国家发展的不同阶段上，由于受不同的社会经济、政治以及理论的影响，国家的任务是有所不同的，而不同的国家任务则在很大程度上影响着其宪法的制定和实施，从而影响着对公共利益的理解;所谓“国家的基本原则”是指，宪法所确立的国家的基本原则中包含着许多价值要素，而这些价值要素均可以作为公共利益具体化的出发点。⁽⁶⁾可见，尽管公共利益具有动态性及不特定性，我们仍然可以对其基本要素加以把握:首先，公共利益具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性和受益对象的广泛性。其次，公共利益具有开放性。这种开放性表现为“一定群体所具备的非隔离性或非排他性，意指任何人在任何时候都可以自由进出某一团体，无须有特别条件的限制，该团体不封闭也不专为某些个人所保留”。⁽⁷⁾再次，公共利益具有整体性，局部的地方性利益不能称之为公共利益。另外，公共利益还要受到一个国家大多数人的认可。在公用征收征用中，对于何为公共利益也可以依此要点一一对照，以将抽象的公共利益具体化、明朗化。

(三)与个人利益的关系

公共利益与个人利益之间是对立、并行还是不确定的关系，不能仅从抽象的角度考虑，而要把不同的利益予以特定化之后才能确定，也就是说必须把利益归于特定的主体名下时才能具体地确定他们之间的关系。从一方面看，公共利益与个人利益相一致。某一相对独立的决策单位运用民主程序确定的公共利益，与那些投赞成票的个人的利益肯定是相一致的;从另一方面看，公共利益又与个人利益相冲突。某一相对独立的决策单位运用民主程序所确定的公共利益，虽然与那些投赞成票的个人的利益相一致，但与那些投反对票的个人的利益往往是相冲突的。此外，如果被授权的决策者违反决策规则的规定行使职权，那么他此时所确定的公共利益往往就是和社会大多数公众的个人利益是冲突的。由此可以认为，公共利益与个人利益既有一致性，又有冲突性。

尽管在公共利益与个人利益冲突时，为了维护公共利益可以对个人利益有所限制，但是，那种无条件地牺牲个人利益来满足公共利益的观念已面临挑战;同时，个人权利的行使，也可能会影响到公法所要保障的公共利益。因此，公法一方面肯定个人权利的存在及拥有和行使这种权利所带给个人的利益，另一方面也承认个人利益亦可能侵害公共利益，故两者间存在一种内在张力。就我国的现实来看，滥用公共利益之名运用公权力侵害个人利益的情况更为突出，对社会的危害也更大，尤其在公用征收征用这种严重影响公民基本权利的公权力行为中更是如此。因此，防止公权力主体在公用征收征用中滥用公共利益之名随意侵害公民权利在我国显得更为重要。