宪法修正案中公平补偿的标准

三、公平补偿——物权平等保护之结果保障

在现代，私有财产权不是绝对的，而是具有社会性和受制约性，国家基于公共利益的需要可以对公民的私有财产权进行“干预”，但这不是无条件的，必须以给予公平补偿为代价。如果以减损公民的财产权又不给予公正补偿的方式来维护与增进公共利益，就是对公民财产权的掠夺，这有违公平和正义。“对抗政府的一系列的干预，补偿可能是一个很有力的武器。”⁽²²⁾“对于因公益之必要，经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期法律生活之安定”，以“为私有财产与公共利益之调和”。⁽²³⁾

公平补偿是平衡公共利益与个人利益的一个支点，也是现代社会保护公民私有财产权的一种重要方式。“无正当补偿便不能剥夺(no expropriation without just compensation)”的原则，在任何实行法治的地方都得到了承认。很多国家都在宪法中确立了公平补偿或正当补偿的标准。如法国1789年宪法第17条规定:“除非当合法确定的公共利益所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”德国《基本法》第14条第3款规定，征收唯有因“公共福祉”所需方得为之，征收须依法律或基于法律，而该法律亦规定补偿之种类及限度时，方得为之。征收之补偿，只有“公平”地衡量公共及参与人之利益后，才能决定之。关于征收额度之争论，由普通法院审理之。美国宪法修正案第5条规定:“不给予公平赔偿私有财产不得充作公用。”1946年《日本国宪法》第29条规定:“私有财产在正当的补偿下得收归国有。”战后《比利时王国宪法》第11条规定:“任何人的财产不受剥夺。但出于公共利益的需要，经法律规定其范围并预先付给公平补偿者，不在此限。”1961年《委内瑞拉共和国宪法》第101条规定:“对任何种类财产的剥夺，只有以公共福利为理由，经济局裁判并且偿付公平的报酬才可以宣告。”1973年《菲律宾共和国宪法》第4条第2款规定:“私人财产，若无正当补偿，不得取为公共使用。”

我国第四次宪法修正案明确规定了补偿条款，这是立宪上的一大进步。但宪法修正案只规定了国家基于公共利益的需要依法对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿，对补偿的标准未作规定，只能通过单行法来加以确定。但现有的法律、法规对补偿标准的规定极不统一，有的规定“适当补偿”，如《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国水法》等;有的规定“相应补偿”，如《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国戒严法》等;有的规定“合理补偿”，如《城市私有房屋管理条例》、《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》等。总体看来，我国实行的是“适当补偿”的标准，实践中多被等同于一种象征性或抚慰性的补偿，补偿数额很低，补与不补、补多少都由政府说了算，公民一方缺乏话语权。宪法修正案回避对补偿原则与标准的确定，使补偿标准的确定缺乏基本的宪法依据，使具体立法在确定补偿标准时相当混乱、极不统一，这难免会产生政府滥用自由裁量权侵害私有财产所有权的现象，不利于私有财产权的保护。从尊重和有效保护公民的私有财产权来讲，仅仅规定“依照法律规定给予补偿”是远远不够的，重要的是应当确立“公平补偿”的标准，为具体的补偿立法提供宪法依据。因为“不合理的补偿也是一种剥夺，靠剥夺公民私有财产来完成城市建设和实现经济发展是不可取的”。⁽²⁴⁾何为“公平补偿”?虽然是个很棘手的问题，或者说很难找到一个确定的答案，但这并不意味着“公平补偿”就是一个不可琢磨的标准，就如对“正义”的评判一样，尽管人们难以找到一个绝对的标准，但却能够探寻出一个相对确定的标准，这个标准能为社会上正常的、有理智的人所认同，也可以促使政府以公平、正义为目标，积极探究具有操作性的补偿方案。日本学者田中二郎指出:“何为正当的补偿，必须考虑承认具体的权利侵害的法律目的以及侵害行为的形态，根据受侵害利益的性质及程度，依照当时可以予以补偿的社会一般理念，从社会性正义的视角出发，来判断、决定是否在客观上是公正、合理的。”⁽²⁵⁾

笔者认为，确立“公平补偿”的标准可以从下列方面着手:第一，“公平补偿”的标准存在一个底线，即补偿必须保证个人的生活水准不会因为其私有财产权为了公共利益需要被限制或剥夺而降低。这是分配正义的要求。如果不能做到这一点，那么，我们的分配就会建立在使少数人生活水平急剧下滑的基础上，这是不符合正义要求的。《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”该规定在一定程度上体现了“公平补偿”的价值追求。“公平补偿”一般应以完全补偿为基准。日本学者认为，补偿必须将不平等还原为平等，即对于所产生损失的全部进行补偿。⁽²⁶⁾也许有人会问，既然如此，为什么不直接确定“完全补偿”标准，而要确定“公平补偿”标准呢?笔者认为，“公平补偿”比“完全补偿”更具灵活性和适应性，其在特定情况下，可能比“完全补偿”的标准还要高，这对保护公民的财产权来讲更为有利。第二，“公平补偿”的标准是一个灵活性的标准。对被限制或剥夺私有财产权的公平补偿必须考虑私有财产的既有价值和可得利益。纯粹从现有价值出发去评估补偿数额，即便是按照市场价，也难以弥补当事人的损失。例如，残疾人或者普通下岗工人把其房屋出租，其生活来源主要就依赖于此。房屋本身可能已经有多年的历史，在市场上并无好价。征收此类房屋，如仅依市场价进行补偿，就难以体现公平。因此，必须保障被征收人的基本生活需要，将可得利益必须考虑在内，其结果是补偿数额超过被征收物的市场价格。第三，“公平补偿”标准是一个动态的标准。即补偿的标准要根据经济和社会发展的需要进行动态调节，使其能与经济与社会的发展相适应。借助于“公平补偿”这个有效的调节器，以在公共利益的实现与私有财产的保护之间建立起动态的平衡关系。⁽²⁷⁾