对政府福利的行政法保护

四、对政府福利的行政法保护

对于“新财产权”理论回应最为积极的正是行政法领域。⁽⁴⁰⁾当然，学界的建议也极富建设性，如Reich教授建议从宪法、实体法、程序法等几个层面对这些政府福利进行保护。他认为必须要为个人划定一个私人空间，此时政府与其他权力均不得进入。⁽⁴¹⁾其他的学者认为要对基于财富分配的政府权力的增长设定一定的界限，否则就会形成过剩的行政国家。⁽⁴²⁾而实体法方面的限制则包括了这样三个原则:第一，相关性原则。“实际上，在规制方面的任何事务都与一些正当立法目的是相关的，这一点已被证明是可能的。”⁽⁴³⁾此处强调的是立法政策与行政手段要与所规制的事务相关，以避免对政府福利的规制成为对别的所有事情的规制。正如一位法官所言:“据我所知，个人的政治信仰，并不会使他不能安全有效地修复骨折或切除阑尾。一位执业的外科医生，在他职业活动的过程中，不可能发现太多的国家秘密。”⁽⁴⁴⁾第二，明确性原则。学者们认为被授予的制定规则的权力，要尽可能有明确的界限，规制机构不得被分配执行相互冲突的政策的任务。尤其是对于裁量权的限制成为本原则探讨的重要内容，甚至有议员天真地提出一项法案，禁止官员撤销政府合同和相对人投标的权利，以迫使未来的合同方履行或不履行他并无法律义务去做或不做的行为。⁽⁴⁵⁾第三，排私性原则。即不得将制定政策的权力交给实质上属于私人的组织。当然这并不排除供给方面行业协会或私人组织的广泛参与。同时，他指出实体限制具有一定的难度，所以程序限制应受到实务界的高度关注。即所有政府馈赠的授予、拒绝、撤销与管理，均应遵守公正的程序。⁽⁴⁶⁾程序法方面的限制，实质是学者们在依照西方国家私人财产神圣不可侵犯的传统及发展，保障政府福利非经正当的程序和适当的补偿，是不能任意被剥夺的。

行政法保护的具体措施就是宪法上的“正当程序”条款在政府福利领域的广泛适用。⁽⁴⁷⁾1970年发生的“正当法律程序革命”以后至今的30多年间，正当程序适用范围以及加强正当程序对个人权利和自由保障力度的趋势不断得到扩大，当然其间主张抑制正当程序的呼声也时常发生。⁽⁴⁸⁾Goldberg v.Kelly案中联邦最高法院认为福利是财产，对其终止适用正当程序。⁽⁴⁹⁾在Board of Regents of State Colleges Et.al.v.Roth案中，坚持了同样的做法。〇10但1974年在Arnett v.Kennedy案中，11〇大法官Reh-

〇408 U.S.564(1972).11

〇Arnett v.Kennedy，416 U.S.134(1974).nquist指出:政府有权决定是否给予行政相对人福利，那么它也有权决定福利的范围和终止福利。法院不应当强迫政府按法院认为的适当程序来授予或终止福利，“作为当事人的被告应该苦乐并享”。⁽⁵⁰⁾这样说明美国联邦最高法院的反思历程及对立法或行政机关的尊重，如法院认为制定法有时也会满足正当程序的。⁽⁵¹⁾但这些都不是问题的本质，本质在于行政程序及其规制的行政案件类型上。所以联邦最高法院又在Mathews v.Eldridge案中对正当程序的判断标准进行了论述，⁽⁵²⁾提出了所谓的三阶利益衡量标准，来判断对财产剥夺时所使用的程序是否“正当”，其中:

X=可能受到政府行为所影响的私人利益。

Y=利益在程序中被错误地剥夺的风险，以及因任何额外或替代程序所产生的利益。

Z=政府的利益，包括因为额外或替代的程序所带来的财政或行政负担。

针对具体的行政行为分析时，如果X+Y＞Z，那么目前所提供的程序保障是不足的，替代性的程序保障应被采纳，方能满足正当法律程序的要求。相反地，X+ Y＜Z，则表示如果采用较为周全的程序，所获的权利保障利益低于政府的成本，因而现行的程序保障已能满足正当法律程序的保障。也就是说现行的程序已经够“正当”了。利益衡量的精髓是成本与利益分析，是一种奉行经济理性的决策模式，在此模式下，法律程序存在的正当性基础，就在于其正面的作用大于负面的作用。利益衡量模式的优点在于使正当法律程序这个模糊的概念变得明确且易于操作，由法院所列举的三要素可以发现，法院所关心的重点是以行政行为的正确性为前提下的相关利益衡量，其对正当程序所关心的重点是各方的利益，这说明了人们对程序要求的基本观念已经开始转变，判断者逐渐意识到了聚焦一种价值的谬误。目前，美国在社会保障程序方面已经构建了相当精细的规定或判例，如听证制度，会结合具体事项的不同而适用不同类型的听证形式(事前的或事后的听证、正式的或非正式的听证)，⁽⁵³⁾譬如在Mackey v.Montrym案，法院认为因驾驶人拒绝接受呼气酒测，而吊扣其驾驶执照，仅需事后听证即可;⁽⁵⁴⁾在Memphis Light，Gas and Water Division v.Craft案，法院则认为政府所有的公用事业，于终止其客户提供服务前，必须履行正当程序，即应予通知以及终止前的听证，但此听证不必是对抗型的听证，而为非正式的听证。⁽⁵⁵⁾这些经验对于中国构建相应的制度将是有益的。

不过由于正当程序理念本身的不精确性，导致了行政法对政府福利保护也存在有不充分的情景发生，但无论怎样，由于美国立法、行政、司法三权之间相互制衡，⁽⁵⁶⁾相信其所期望的将与现实达成一致。