谁“劫持”了我们的牙齿

谁“劫持”了我们的牙齿？

——“李刚诉全国牙防组违法认证案”评析

陈胜强^[1]　李　刚^[2]

一、诉讼背景

（一）社会背景

20世纪90年代末以来，社会主义市场经济建设深入发展，标准化和名牌效应成为国内多数企业的追求，“买东西买名牌”也成为普通消费者的共识。于是，各种认证机构如雨后春笋般地出现，开展各种形式的“权威认证”。然而，一些本不具有认证资格的机构由于挂靠政府部门，便拉大旗作虎皮，在其力所能及的范围内搞起了“权威认证”的勾当，以“忽悠”普通消费者。这些非法组织利用政府的“二婆婆”身份，“戴着市场的帽子，舞着政府的鞭子，拿着企业的票子”，搞出了一件件欺世盗名的事情来。^[3]全国牙病防治指导组（以下简称全国牙防组）这一拉大旗作虎皮的非法组织在消费者把它告上法庭而寿终正寝之前，已经违法开展“权威认证”达18年之久。曾几何时，广告中一句“全国牙防组认证”，就如同一把尚方宝剑，一路畅通无阻，从出厂到上柜，再飞入寻常百姓家。而媒体对全国牙防组深入调查得到的结果则令人瞠目结舌：“两张桌子、两部电话、两台电脑和两个办公人员就构成了这个在牙膏认证中鼎鼎大名的全国牙防组。”“认证费最高达数十万。”全国牙防组非法认证成为2006年侵害消费者权益十大案件之首。“李刚诉全国牙防组违法认证案”将我们的目光吸引到这个有着政府背景、“非官非民”的牙膏行业的“权威认证”机构上来。

调查发现，全国牙防组于1988年12月经卫生部批准成立，1992年开始对口腔保健用品进行认可和推荐，先后为佳洁士、两面针、乐天木糖醇等数十种知名品牌口腔保健品做过认证，每次认证都有一笔不菲的认证费。宝洁、乐天等知名企业也曾向全国牙防组提供数目不等的实验费和赞助费。十几年来，全国牙防组的“认证”广告几乎天天占据着电视的黄金时段。2005年6月，媒体开始质疑牙膏认证混乱，进而质疑全国牙防组认证资格及认证标准不透明。同年9月，李刚起诉全国牙防组非法开展产品质量认证。

（二）法律背景

《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第14条第2款：国家参照国际先进的产品标准和技术要求，推行产品质量认证制度。企业根据自愿原则可以向国务院产品质量监督部门认可的或者国务院产品质量监督部门授权的部门认可的认证机构申请产品质量认证。经认证合格的，由认证机构颁发产品质量认证证书，准许企业在产品或者其包装上使用产品质量认证标志。

第20条：从事产品质量检验、认证的社会中介机构必须依法设立，不得与行政机关和其他国家机关存在隶属关系或者其他利益关系。

第23条：保护消费者权益的社会组织可以就消费者反映的产品质量问题建议有关部门负责处理，支持消费者对因产品质量造成的损害向人民法院起诉。

《消费者权益保护法》第19条第1款：经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传。

第33条：消费者组织不得从事商品经营和营利性服务，不得以牟利为目的向社会推荐商品和服务。

第49条：经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。

《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）第4条：广告不得含有虚假的内容，不得欺骗和误导消费者。

第10条：广告使用数据、统计资料、调查结果、文摘、引用语，应当真实、准确，并表明出处。

《中华人民共和国认证认可条例》（以下简称《认证认可条例》）第2条：认证，是指由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动。

第9条：设立认证机构，应当经国务院认证认可监督管理部门批准，并依法取得法人资格后，方可从事批准范围内的认证活动。未经批准，任何单位和个人不得从事认证活动。

《中华人民共和国药品管理法实施条例》（以下简称《药品管理法实施条例》）第43条：非药品不得在其包装、标签、说明书及有关宣传资料上进行含有预防、治疗、诊断人体疾病等有关内容的宣传。

二、案情介绍

李刚，清华大学民商法学博士，1991年起从事律师业务，先后在企业、大学和律师事务所工作。2005年6月，新华网上一篇质疑全国牙防组“权威认证”的报道引起李刚博士的注意。据该报道披露，国内牙膏等口腔清洁用品普遍存在扩大功效宣传的问题，而口腔护理用品实际上只是一种清洁牙齿、清新口腔的日用品而不是药，不能治病也不能防病。但是包括佳洁士、两面针在内的牙膏都宣称该品牌的产品不仅能预防某些牙病，而且还有减轻牙病症状的治疗效果，提供这些功效证明的是全国牙防组和中华口腔医学会等三家全国性学术团体。该篇报道同时披露全国牙防组的其他情况，其中“两张桌子、两部电话、两台电脑和两个办公人员就构成了这个在牙膏认证中鼎鼎大名的全国牙防组”及“认证费最高达到几十万”等细节令人瞠目结舌。一盒牙膏的成本大概在0.48元左右，而售价却在几元至二十几元之间，形形色色的认证无疑对牙膏售价起到了推波助澜的作用。

经过进一步调查，李刚又发现了更大的问题：全国牙防组在没有法定依据的情况下非法开展认证活动。全国牙防组未在国家民政部门登记，是卫生部批准设立的非在编的临时机构，职能为协助卫生部履行牙病防治方面的一些管理活动。全国牙防组没有取得认证机构资格，但自制认证标准和认证标志，开展口腔保健产品认证。在过去的十几年中，全国牙防组在不具备认证资格的条件下，对包括佳洁士、两面针等牙膏在内的多种口腔护理用品进行认证，广大消费者也相信它是口腔护理产品的权威认证机构。

2005年7月11日，李刚向国家认证认可监督管理委员会（以下简称认监委）提交投诉申请书，要求认监委履行职责，处理全国牙防组的违法行为；并于8月1日、8月22日两次通过电话和传真向认监委提出要求，但是认监委置之不理。李刚认为认监委不履行其法定责任，故以其为被告，于9月19日上午向北京市第一中级人民法院提交行政起诉状。当日下午，李刚接到认监委法律部的电话，告诉他认监委将在第二天对投诉作出书面答复。但认监委在次日给李刚的书面答复中说：“我委已与国家卫生部形成统一意见，将口腔保健用品认证工作纳入全国认证认可统一管理，我们现正在着手制定统一的口腔保健品认证基本规范和认证规则。”这份书面答复对全国牙防组之前作过的认证是否有效居然不置一词。当李刚准备继续起诉认监委要求其履行法定职责，查处全国牙防组的非法认证活动时，法院的态度是“此种情况属于信访申诉，不属于受案范围”，并且准备采取拖延手段对待：既不决定立案，也不驳回起诉。

由于行政诉讼途径行不通，李刚打算通过民事诉讼实现认定牙防组违法认证的目的。2005年9月26日，李刚以乐天（中国）食品有限公司（以下简称乐天公司）、卫生部、北京家和物美商业有限公司（以下简称家和物美公司）为共同被告向北京市朝阳区人民法院提起民事起诉，但该法院拒绝接受诉状，除非原告放弃对卫生部的起诉。法院的理由是卫生部是国家行政机关，不能作为民事案件的被告。鉴于这种情况，原告修改了诉状，改为起诉全国牙防组而非卫生部。9月28日原告将修改后的诉状递交全国牙防组所在地的北京市西城区人民法院，当即获得立案。第二天，几家报纸报道了此案已经立案的消息，第一次向公众宣告对全国牙防组诉讼正式拉开序幕。

2005年11月8日，西城区人民法院以全国牙防组不具有独立的诉讼资格为由，裁定驳回对全国牙防组的起诉，证据是卫生部出具的一份牙防组不能作为被告的说明，但对另外两被告的诉讼仍在继续。2006年2月，西城区人民法院将案件移送到朝阳区人民法院，而朝阳区人民法院又将案件指定给一个派出法庭适用简易程序进行审理，显然，法院是刻意降低案件的影响范围。如果这样，这起用来追究卫生部及其设立的机构违法行为的重要诉讼将会被彻底变成一起简单的、无足轻重的消费者诉讼。

差不多同时，2006年2月17日，上海律师陈江向上海市闵行区人民法院起诉全国牙防组等四被告，提出超市停止销售乐天木糖醇口香糖，赔偿原告17.6元等诉讼请求。理由是全国牙防组对该产品作出的认证涉嫌欺诈消费者、误导宣传。同月23日，李刚在开庭时申请追加卫生部为共同被告，致使法庭决定推迟审理。3月，河南律师刘明状告全国牙防组，认为其认证佳洁士等牙膏涉嫌虚假宣传。

经过外地律师的起诉和媒体的广泛报道，李刚诉全国牙防组案已成为全国关注的焦点。北京市朝阳区人民法院于2006年4月决定按照普通程序审理此案。7月，法院公开审理此案，并通过中国法院网直播了庭审过程，但在作出实体判决前裁定驳回原告对卫生部的诉讼。9月，法院分别向卫生部和认监委发出司法建议书，指出全国牙防组“违反了《中华人民共和国认证认可条例》的规定，损害了国家卫生行政管理部门的权威和形象，在社会上造成了不良影响。建议对全国牙防组对外开展的认证活动进行审查，加强对全国牙防组业务活动的监管，对其违法认证行为展开调查并依法作出处理决定”。2006年11月，认监委和卫生部共同叫停全国牙防组开展口腔保健品认证活动，同时与国家质检总局联合布置在全国范围内开展清理整顿非法认证活动的专项治理工作。

在2006年7月至12月多次动员原告撤诉无果的情况下，朝阳区人民法院于2006年12月对本案作出判决，确认全国牙防组无权实施认证，被告乐天公司使用违法的认证标志构成对原告的欺诈，乐天公司以及家和物美公司赔偿原告8.9元。此案成为2006年中国十大公益诉讼之一。^[4]2007年4月30日卫生部撤销牙防组，但卫生部公告的理由是“随着近年来政府公共服务职能的不断强化和行业民间组织的快速发展，牙防组已难以适应卫生事业发展的要求”。同年5月10日，全国牙防组因违规认证和经济方面的问题被审计；6月11日，卫生部公布对全国牙防组财务收支情况的最后审计结果；13日，卫生部表示在全国牙防组问题上疾病控制司存在监管不到位的问题。至此，轰动全国的全国牙防组事件宣告终结。

三、诉争焦点

“李刚诉全国牙防组违法认证案”是个人知情权与公共机构公信力之间的一次激烈博弈。从2005年9月到2006年12月，本案经历了法院不受理、受理后驳回对全国牙防组的诉讼、追加卫生部为被告、驳回对卫生部的诉讼，最终确认全国牙防组违法认证成立的复杂过程。在朝阳区人民法院依法受理本案后，当事人双方分别就全国牙防组是否违法认证、生产商和销售商是否构成欺诈展开了激烈争论。

原告在起诉书中提出四点诉讼请求：（1）确认乐天木糖醇包装上的认证非法；（2）全国牙防组和乐天公司停止虚假宣传，并在法院指定期限内消除乐天木糖醇口香糖包装上的认证标志；（3）北京家和物美公司所属超市停止销售含有非法标志的乐天木糖醇口香糖；（4）赔偿原告损失8.9元。原告提供的证据共有五项：（1）北京家和物美超市的专用发票，可证明原告是本案的直接利害关系人；（2）乐天木糖醇口香糖系列产品外包装，可证明全国牙防组的认证标志和对乐天木糖醇口香糖功能的夸大宣传；（3）乐天木糖醇口香糖认证资料（来源于全国牙防组的网站），可证明全国牙防组对木糖醇口香糖的认证表述：（4）卫生部疾病控制司对西城法院的电函，可证明全国牙防组不具有法人资格；（5）国家认监委对李刚投诉信的答复，可证明全国牙防组的活动不符合《认证认可条例》。根据上述证据，原告认为，全国牙防组不具有认证机构资格，其所开展的认证活动是违法认证，且其每次认证都会收取数目不菲的认证费，不具有中立性；乐天公司明知全国牙防组不具有认证资格还使用其认证标志，家和物美超市明知乐天木糖醇使用了非法认证标志而销售，三者共同构成了对消费者的欺诈。

作为第一被告，全国牙防组没有对上述问题进行回应，理由是“不方便说”。卫生部的答辩有三点：第一，全国牙防组认证不存在欺诈。第二，全国牙防组对乐天木糖醇口香糖的认证是根据多年的认证程序和检测标准科学作出的，是认真负责的，但并没有出示任何证据说明全国牙防组的认证程序和检测标准是怎么样的。第三，《认证认可条例》并没有规定口腔保健品认证的具体程序和标准。第二被告乐天公司出示的证据共有如下几项：（1）《关于成立全国牙防组和顾问组的通知》，可证明全国牙病防治指导组是卫生部疾病控制司设立的；（2）乐天木糖醇口香糖的检测报告，可证明乐天木糖醇口香糖经过了全国牙防组和北京大学口腔学会检测；（3）全国牙防组授权乐天公司使用牙防组标志的证明材料；（4）乐天公司委托全国牙防组对该产品进行认证的协议书，可证明全国牙防组是卫生部设立，在它领导与授权下指导全国牙病防治的工作；（5）全国牙防组同意乐天公司使用牙防组标志及陈述词；（6）乐天木糖醇口香糖＋2研究报告；（7）关于全国牙防组认证乐天木糖醇口香糖＋2的通知；（8）乐天食品有限公司变更为中国乐天食品有限公司。第三被告家和物美公司出示的证据是对乐天木糖醇口香糖的检测报告。由于全国牙防组只是卫生部的一个临时机构，在卫生部的领导下指导全国牙病防治的工作，所以卫生部的答复就代表了全国牙防组的态度，而卫生部的答辩意见显然是在打擦边球，没有对全国牙防组是否有权认证进行说明，只是否认了全国牙防组欺诈的事实。乐天公司提出的证据想表明它是在得到全国牙防组的授权才使用其认证标志的，但同时表明它不知道全国牙防组不具有认证资格。家和物美公司认为它对产品已经尽了检查审验的职责，在本案中没有过错，不应当承担责任。

四、诉讼难题及诉讼策略

一个没有认证资格的临时机构堂而皇之地对产品进行所谓的“权威认证”，其根源在于政府部门监管的不到位，但针对监管机构的诉讼却屡屡碰壁，本案诉讼也在跌跌撞撞中继续进行，反映了公益诉讼在中国面临的困难局面。本案诉讼实质上有两大诉讼难题：通过什么途径解决被告违法认证的问题？谁是诉讼中适格的被告？

（一）通过什么途径解决被告违法认证的问题

作为一个没有专职人员的“非官非民”的组织，牙防组在没有法律依据的情况下违法开展认证活动，其违法性是显而易见的，但究竟应当通过什么途径解决其违法认证的问题呢，是行政诉讼还是民事诉讼？这主要跟全国牙防组到底是个什么样的组织有关。据官方的说法，牙防组是“卫生部领导下专家参与创建的口腔保健专业技术指导机构”，它是行政机关内设的一个咨询性的机构，不是法定的权威认证机构。但正是这样一个不具权威的认证机构对包括佳洁士、两面针等知名牙膏品牌在内的多种口腔护理用品进行认证，广大消费者也信以为真。当李刚向认监委投诉时，认监委起初置之不理。在李刚向北京市第一中级人民法院起诉其行政不作为的情形下，第二天给予书面答复：“我委已与国家卫生部形成统一意见，将口腔保健用品认证工作纳入全国认证认可统一管理，我们现正在着手制定统一的口腔保健品认证基本规范和认证规则。”显而易见，这份书面答复对牙防组是否违法没有给予评论。当原告继续起诉认监委，要求“履行法定职责，查处牙防组的非法认证活动”时，得到的消息是法院准备采用拖延的手段，对其诉讼既不立案，也不驳回起诉。

考虑到法院的态度代表了司法实践的态度和该问题的特殊敏感性（被告为国家行政机关），行政诉讼在中国现行的法制体系下不是恰当的途径，原告改变策略，打算通过民事程序实现认定牙防组违法认证的目的。

（二）谁是适格的被告

根据《民事诉讼法》第108条的规定，起诉必须具有如下条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

有鉴于此，原告在进行民事诉讼时设计的诉讼方案考虑了以下因素：第一，民事诉讼法规定原告必须与本案有直接利害关系。原告如果购买牙防组认证的某一种品牌的产品，就可以声称受到违法认证的直接侵害。第二，每一个公益诉讼都应当制造尽可能大的影响力。如果被选中的产品具有足够的市场影响力，加上全国牙防组本身的影响力，将会增加案件的社会关注度。第三，对法院管辖的选择越多，越便于进行诉讼。如果案件有多个被告，每一个被告的住所地的法院都有权管辖，根据经验可以选择更合适的法院去诉讼。

这样，原告选择一个市场占有率较大的产品为目标，生产商是乐天食品有限公司，具有市场影响力，是一个符合上述考量的被告。考虑到全国牙防组是卫生部的内设机构，不具有独立的诉讼资格，故以卫生部为第二被告。上述被告位于不同的法院管辖地，都不是最方便的法院，为此原告将零售商家和物美公司列为第三被告。但第三被告所在地朝阳法院接受诉状，提出原告放弃对卫生部的起诉，理由是卫生部是国家行政机关，国家行政机关不能作为民事案件的被告。考虑到以卫生部为被告存在的阻力，原告修改诉状，改为起诉牙防组而不是卫生部。本案在牙防组所在的西城法院获得立案后，几家报纸立即报道了这个消息，第一次向公众宣告对全国牙防组的诉讼拉开序幕。此案的进程可谓是一波三折，法院受理后先是驳回对全国牙防组的诉讼然后又驳回对卫生部的诉讼，并将案件指定派出法庭适用简易程序审理，显然是想刻意降低本案的影响范围。如果成功地追加卫生部为被告，将会重新唤起媒体对案件的关注，即使法院枉法裁判，舆论也有可能将真相告诉公众。为此，原告一方面向受理法院申请追加卫生部为被告，另一方面寻求外地律师的支持，即采取了所谓“集束炸弹”式的策略。在上海陈江律师起诉后，原告李刚再次和多家媒体交换了对这个案件的意见，阐述了案件的重要意义。《东方早报》于3月10日对发生在北京和上海的这两起诉讼做了深度报道，该报道迅速被其他媒体转载，并在互联网上广泛传播。在三月份剩下的时间里，中央电视台、中央人民广播电台、新华社、《人民日报》、《法制日报》等重要媒体多次对牙防组诉讼进行报道，引起公众的广泛关注。从此，直到2007年7月卫生部正式撤销牙防组之后的一段时间，这个案件和全国牙防组的违法问题一直在媒体报道中占有重要地位。更重要的是，媒体对全国牙防组事件的讨论远远超出了诉讼本身，涉及对认证秩序混乱的批评、对公共权力寻租的批判、对政府设立的非营利组织非法营利的揭露。用谷歌（google）搜索，与牙防组案件有关的新闻多达758 000条。

鉴于对全国牙防组的诉讼已经成为全国的关注点，有一定的影响力，朝阳法院最终在2006年4月决定按照普通程序进行审理。7月，法院公开审理了此案，并通过中国法院网直播了庭审过程。

由此可见，为解决前述的两个诉讼难题，原告采取了相应的诉讼策略：一是在行政诉讼和民事诉讼之间，选择了阻力相对较小的民事诉讼；二是在选择适格被告的问题上，采取迂回战术，最终在北京将卫生部列为被告，同时通过在北京以外的其他城市开展同类诉讼给北京的法院施加压力，最终达到了目的。

五、后续影响及思考

“李刚诉全国牙防组违法认证案”历经法院不受理、受理后驳回对全国牙防组的诉讼、追加卫生部为被告、驳回对卫生部的诉讼，最终确认牙防组违法认证成立。虽然法院驳回了对卫生部的起诉，避免了作为国家行政机关败诉的尴尬，但此案件还是取得了积极的社会效果。一方面，市场上已经看不到打着全国牙防组认证标志的产品；另一方面，法院向国家认监委、卫生部发出司法建议函。同时，认监委和卫生部共同作出了要求牙防组停止开展口腔保健品认证活动的处理决定，并着力推动建立我国口腔用品认证制度。李刚最后获得了赔偿，案件胜诉。

“全国牙防组”已经黯然退场，但这个事件引发的“后遗症”远未消失：面对形形色色的“权威认证”，面对真真假假的“强力推荐”，消费者愈发感觉茫然——“权威认证”都不“权威”，今后究竟还能相信谁？显然，只有重塑“权威认证”的公信力，才能赢得消费者信任；只有政府的强化监管，才能保证各类市场主体自觉承担职业责任，进而保障消费者的合法权益不受损害。维护市场的公正和秩序，是政府部门义不容辞的责任，也离不开消费者协会等群众团体的共同努力和媒体的广泛监督。

通过本案，关于如何推进公益诉讼有如下两点思考：

第一，重视诉讼方案设计。如何选择被告，在哪里进行诉讼，怎么收集和提供证据，适用民事诉讼还是行政诉讼进行诉讼，这是基本的诉讼技术。公益诉讼中面对更加消极的法院，可以考虑动员不同的原告提起多个诉讼，如果案件有多个管辖法院，可以选择不同的法院实施诉讼。密集的诉讼是突破法院门槛的一件武器。

第二，重视媒体的报道和媒体关系的重要性。媒体可以提供案件素材和线索，有时候媒体的报道就是案件的来源。媒体可以广泛传播案件，动员舆论，产生压力，有时候原告不是胜在法庭，而是胜在舆论。与媒体的合作，不是消极地提供案件的消息，原告和他的律师要学会引导记者发掘案件背后深层次的问题，以及与案件相关的问题，让每一个案件都成为解剖社会问题的标本。例如，在媒体的质疑下，全国牙防组终于承认其并非法定权威机构，其认证也不是权威认证，“只是一种实验室验证，而不是法律意义上的认证，仅对消费者有推荐和参考作用”。一个弥天大谎终于在媒体的质疑下被揭穿，随即，全国范围内开展了清理整顿非法认证活动的专项治理工作。

一个口香糖上的小小认证标志演绎出一场公民、国家机关、公共媒体、社会公众和企业等各方参与的案件，并最终演化为一个里程碑意义的公共事件。案件虽有瑕疵但终以李刚胜诉结束，其对社会的影响还将持续。法治不是纸上谈兵的空想，而是真真切切地存在于我们身边的鲜活实例，尤其是那些具有深远影响的个案。

附件：部分经全国牙防组认证的产品

1.Crest（佳洁士）为商标的系列含氟牙膏和牙刷

认证开始时间：2002.6.19认证期限：5年

2.乐天木糖醇口香糖

认证开始时间：2005.4.9认证期限：3年

3.冷酸灵牙膏

认证开始时间：2005.4.1认证期限：5年

4.两面针中药牙膏

认证开始时间：2005.1.6认证期限：3年

5.豹FE牙膏

认证开始时间：2002.8.18认证期限：5年

6.登康三面牙刷

认证开始时间：2002.3.11认证期限：5年

7.狮王细丝特磨牙刷

认证开始时间：2004.2.24认证期限：3年

8.化艾康无糖香口胶

认证开始时间：2005.5.14认证期限：3年

9.魄力无糖香口胶

认证开始时间：2006.1.10认证期限：5年

【注释】

[1]武汉大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。

[2]清华大学民商法学博士，中国公益法网主编。

[3]吴辉等：《公权扩张下的“权威认证”》，载《法治与社会》，2007年第7期，第78～79页。

[4]由全国律师协会宪法与人权专业委员会评选，参见新华网广西频道：http://www.gx.xinhuanet.com/misc/2007-01/04/content_8961431.htm.［2009-06-30］.