究竟是“合理限制”还是“非法歧视”

究竟是“合理限制”还是“非法歧视”？

——“梁丽苹诉国家图书馆非法歧视案”评析

黄金荣^[1]　陈胜强^[2]

一、诉讼背景

（一）社会背景

国家图书馆旧称北京图书馆，一般简称“国图”。它位于北京市海淀区白石桥南长河畔，紫竹院公园旁。1987年，北京图书馆总馆建成，占地7.24公顷，建筑面积14万平方米，地上书库19层，地下书库3层，书库建筑面积6万平方米，设计藏书能力2 000万册。1998年12月12日经国务院批准，北京图书馆更名为国家图书馆，对外称中国国家图书馆。国家图书馆馆藏丰富，品类齐全，从藏书量和图书馆员的数量看，它是亚洲规模最大的图书馆，并且也是世界上最大的国家图书馆之一。

目前国家图书馆服务的读者对象主要为年满18周岁的中华人民共和国公民和持有有效证件的其他国家公民。依照读者的受教育程度、专业技术职称和行政级别不同为读者办理不同层次水平的借书证或阅览证，如年满18周岁的中国公民可以办理最低档次的中文第二外借库借书证；在读的硕士研究生可以办理中文第二外借库借书证；在读博士研究生可以办理外文图书借书证；具有高级职称的人员凭单位证明可以办理善本库阅览证。国家图书馆实行年度注册制，读者办理借阅证分长期证与临时证两种。

（二）法律背景

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第33条：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。

第47条：中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。

《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第3条：当事人在民事活动中的地位平等。

第10条：公民的民事权利能力一律平等。

《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第14条：消费者在购买、使用商品和接受服务时，享有其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利。

第24条：经营者不得以格式合同、通知、声明、店堂告示等方式作出对消费者不公平、不合理的规定。

《民事诉讼法》第108条：起诉必须具有如下条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

二、案情介绍

梁丽苹于2003年毕业于河北师范大学英语专业，现就职于北京一家企业，从事对外贸易工作。因为工作和学习需要，她要经常翻阅一些国外的图书和资料，因此，梁丽苹决定到国家图书馆办理一张读者卡。2007年9月的一天，当梁丽苹拿着排号单走到办证柜台办理具有外文图书外借功能的读者卡时，由于不能出具研究生学历、中级以上技术职称或者处级以上的行政职务的证明材料而被国家图书馆拒绝。国家图书馆工作人员拒绝她的依据是办证大厅东侧的“办证指南”。该“指南”明确强调：借阅中文图书第一外借库图书和外文图书，必须是具有中级及其以上技术职称、处级及其以上行政职务、研究生及其以上学历的中国公民。很显然，限于以上条件，梁丽苹知道，自己将无法办理读者卡。

梁丽苹决定向法院提起民事诉讼，状告国家图书馆，期望通过司法审判来改变国家图书馆的限制性条款。北京市东方公益法律援助律师事务所的贺海仁和黄金荣律师代理了梁丽苹的案件。梁丽苹先是向北京市海淀区人民法院提出起诉，但法院拒绝接受诉讼材料，并称被告属于副部级单位，原告应到北京市第一中级人民法院提起诉讼。随后，该案又被提交到了北京市第一中级人民法院，但中级人民法院仍然拒绝受理案件。

三、诉讼难题及策略

本案涉及国家图书馆对读者的区别对待政策是否构成歧视的问题，这是本案的关键问题所在；同时本案的被告是一个对外提供公共图书服务的副部级事业单位，它的性质也决定了本案的法律适用具有一定的特殊性。

（一）国家图书馆“办证指南”中的限制是“合理限制”还是“非法歧视”

在梁丽苹及其代理律师向北京市海淀区人民法院提起诉讼，要求国家图书馆改变“歧视性”借阅条件之后，社会上随之掀起了一场相关的讨论。在此期间有人指出，除了借阅上的限制性条件，“办证指南”还存在对未成年人的过多限制。很多阅览室和借阅室的进入条件必须是“年满18周岁的中国公民”，那么，未成年人就没有到国家图书馆借阅图书的权利吗？比如，年满16周岁，以自己的劳动收入为主要生活来源的人，《民法通则》也将其视为能够独立承担民事责任的主体了。但是，根据国家图书馆的规定，他们不能到中文图书第一外借库、第二外借库和中文图书借阅室（古籍馆）外借。人们对此的质疑是：“国家图书馆的这些规定，其根源和依据是什么？是否与法律的基本原则相违背？”

北京市东方公益法律援助律师事务所的贺海仁和黄金荣两位律师认为，国家图书馆的上述限制条件，至少在三个层面上违法：

首先，从宪法层面而言，被告的行为违反了宪法第33条和第47条的规定。我国宪法第33条规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，这条平等权条款保证公民在法律地位上一律平等，保证公民在享受法律权利时一律平等，并且禁止各种形式的歧视。宪法第47条又规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”原告到被告那里借阅图书就是要行使宪法确认的这一神圣公民权利，然而，作为受到国家全额资助的被告却以原告不具有一定的职称、学历和职务为由拒绝为原告办理具备外文图书外借功能的读者卡，这明显违反了宪法规定的“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”的指导性原则，既构成了对原告所享有的进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动自由的侵犯，同时也构成了对宪法所确认的公民平等权的侵犯。

其次，从民法角度来看，被告的行为违反了《民法通则》第3条和第10条的规定。《民法通则》第3条规定，“当事人在民事活动中的地位平等”；第10条又规定，“公民的民事权利能力一律平等”。这些规定都是宪法第33条所确认的公民平等权的进一步具体化。因此，即便把被告与读者之间的关系理解为普通的民事关系，被告根据职称、学历和职务将读者分为三六九等进行区别对待也违反了《民法通则》中有关民事地位和民事权利能力平等的规定。

再次，从消费者权益保护的角度来看，被告的行为也违反了《消费者权益保护法》第14条和第24条的规定。《消费者权益保护法》第14条规定，“消费者在购买、使用商品和接受服务时，享有其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利”。第24条又规定，“经营者不得以格式合同、通知、声明、店堂告示等方式作出对消费者不公平、不合理的规定”。被告在有关国家图书馆读者卡办理和使用的“读者指南”中明确规定，外文图书外借功能的申请条件为“具有中级及其以上技术职称、处级及其以上行政职务、研究生及其以上学历的中国公民”。这种规定显然是一种对图书消费者不公平和不合理的规定，因为它构成了对那些同样具有阅读兴趣和能力却不具备这种技术职称、行政职务和学历的图书消费者的歧视，侵犯了包括原告在内的消费者的人格尊严。

针对律师和舆论的质疑，国家图书馆相关负责人的解释是：“图书馆馆藏图书也不是无限量，尤其是一些价值昂贵或者近乎绝版的图书，不可能毫无限制对外借阅。”“实际上，当年将图书外借库分为第一、第二的原因，也正是为了对读者分流和分层。但这种分流和分层，绝对没有歧视的意思。只不过为了更科学地对读者群进行合理的布局，以使国家图书馆更好地发挥公共服务职能。”对于对外文图书的借阅限制，国家图书馆的相关负责人算了这样一笔账：外文图书的读书卡外借押金是1 000元，每次读者可以借阅3册，但据估算，每册图书平均折合人民将近800元，3册就是2 400元。“即使在对借阅条件有所限制的情况下，少部分读者还是不能自觉地按时归还，甚至干脆不还。”“如果不进行分层的话，一方面图书馆的服务效能降低，另一方面也加大了图书被损毁几率，归还率降低。我们的出发点仅此而已，目的是为了更好地服务公众，更好地保护国有的文化财产，绝对没有将读者分为三六九等的意思。”^[3]

北京大学教授、中国图书馆学会图书馆法律与知识产权研究专业研究委员会主任李国新则从理论上对国家图书馆的这种“合理限制”进行了辩护。他认为，按照目前图书馆分类，有公共图书馆、大学图书馆和科学与专业图书馆等类型，图书馆类型的不同，就意味着定位上的差别。国家图书馆履行全国书目中心职责，编辑出版国家书目、联合目录和馆藏目录。就服务对象而言，国家图书馆主要是为国家的立法决策、重点科研生产单位提供重要的文献信息资源。另外，国家图书馆还是国家的总书库，所生产的书目数据除满足自身需要外，还要供给其他公共图书馆使用，并负责全国图书馆业务的辅导和图书馆学的研究。因此，为普通公众的服务任务，对于国图来说，是摆在第二位的。正是基于国家图书馆这一定位，李国新认为，公众所指国家图书馆的歧视性规定，是对国家图书馆定位的误读，是把国家图书馆的次要任务等同于主要任务，和公共图书馆的概念进行了混淆。^[4]

但上述观点即便在图书馆学领域也存在不同看法。北京大学信息管理系教授刘兹恒博士认为：“我国的国家图书馆是公共性的中央图书馆，担负国家总书库的职能。但是鉴于中国国情，国家图书馆在全面履行自身职能的同时，又承担了为普通读者服务，以满足公众日益增长的对图书馆的需求。”对于国家图书馆的开放问题，他认为：“对开放与和谐的图书馆的理解是有条件的。所谓开放，并不是指放开所有限制，使国家图书馆彻底变成一个服务性质的公共图书馆，开放也应该是有限制的开放。但是，这种限制必须是合理的、公平的，并以此使得国家的图书资源得到最大限度的利用，进而达到和谐的目的。对于国家图书馆的有关规定，我们应一分为二地看待，明晰国家图书馆的自身定位。”^[5]

法学界有学者则对于本案的诉由提供了进一步的支持性论证。中国政法大学法学院王建勋副教授就认为，国图在扮演“公共图书馆”角色时表现不佳的原因首先在于，国家图书馆作为一个事业单位具有一定的行政权，其制定的很多规定都带有独断性，并没有征求读者的意见，也没有考虑规定的合理性。这是国家图书馆对自身性质的一种异化，是其自身定位的一种扭曲，把自身转化为了一个权力单位。实际上，国家图书馆应该以为所有的纳税人提供更好的服务为目标。他认为：“国家图书馆对于读者技术职称、行政职务以及学历条件方面的规定明显违背了宪法的基本原则，是一种违反宪法的侵权行为，是对不能达到这些条件的读者的歧视。这种规定没有任何的法律依据，也缺乏合理性和正当性。”“这也是对学院式教育的一种偏见，认为学历高的人就是能看懂书的人，这是理解上的错误，并造成了国家图书资源的浪费。”王建勋副教授认为，我国社会信用程度不高，这也是国家图书馆制定相应规定的一个重要原因。但信用程度不高并不足以成为这些规定成型的理由，因为这样做对提高整个社会的信用度并没有帮助；在这样的情况下，国家图书馆应该选择限制使用制度，但限制使用不能违背公平原则，区分服务也应以平等服务为前提。^[6]

（二）国家图书馆及其图书服务的性质

国家图书馆在性质上是依靠国家全额拨款成立并经营的国家事业单位，在中国的制度背景下又是属于副部级单位，这是一个非常特殊的单位主体。它很像行政机关，因为它有很高的行政级别，以至于法院认定只有中级人民法院才能受理以它为被告的案件；它靠国家的拨款维持运营，同时还代表国家对外提供公共图书服务。无论如何，它并不是一般意义上的具有很大经营自主权的私营部门，它在很大程度上要受国家公法的严格管制和约束，并且它在遵守宪法和法律的义务方面与国家行政机关具有很大的相似性。

然而，按照现在的法律理论，国家图书馆并不属于国家机关，因此在起诉时，对它不能选择行政诉讼，而只能通过民事诉讼的方式维护读者的权利。根据这种理论，它与读者形成的关系首先是一种民事关系，是一种消费者与商品销售者或服务提供者的关系。这种关系当然受《民法通则》和《消费者权益保护法》的调整。然而，国家图书馆的特殊性就在于，读者与国家图书馆之间形成的关系并不完全是一种平等的纯粹的民事关系。正如其名称所显示的那样，国家图书馆是代表国家为公民提供图书服务的，是国家履行宪法第47条规定的保障公民进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由方面的责任的具体体现，也是宪法所规定的“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”的具体体现。因此，读者与国家图书馆之间的关系要受宪法原则的约束是毋庸置疑的。

（三）诉讼策略

鉴于以上两个诉讼难题，本案的公益律师采取了如下策略：首先，对案件进行准确定位。国家图书馆的“办证指南”不管是从宪法层面还是从民法层面、消费者权益保护法层面来看，都侵犯了公民的平等权利，这种限制显然是不合理的，而是带有歧视性的。为此，本案的法律理由是完全成立的。其次，寻找合适的原告。考虑到我国《民事诉讼法》第108条关于原告必须与本案有直接利害关系的规定，本案的公益律师找到梁丽苹作为志愿者充当原告。梁丽苹亲自到国家图书馆办理读者卡，但因未能出示“办证指南”上要求的相关证件而遭到拒绝，通过这种方式原告就与本案有了直接的利害关系。再次，与媒体密切合作。在充分意识到法院可能不受理的情况下，媒体是扩大影响的惟一途径。本案的公益律师吸取了以往的一些经验教训，这次先联系好记者，在确定报道可能性的情况下再提起诉讼，而不是先起诉，然后再找记者。

四、后续影响及思考

本案并未被法院受理，但媒体对这个案件的报道却引发了很多关注和讨论，并且媒体对于国家图书馆的政策改变也进行了跟踪报道。媒体注意到，2008年7月28日，国家图书馆二期工程，即国家数字图书馆的落成，为这一“歧视性条款”问题带来了解决的方案。国家图书馆副馆长陈力说，二期开馆之后，将取消大部分的限制性门槛，不再区分学历、职务、职称。对于同样受到诟病的未成年人借阅问题，国家图书馆有关负责人表示，他们已经采取了诸多措施，以加强为未成年人服务。比如，开设了为中等学校提供文献的服务；同时开展了面向未成年人的讲座与培训。同时，古典馆的中文图书，已经放宽至16岁以上。^[7]当然，国家数字图书馆开馆后有关歧视性规定的废除首先要归功于数字图书馆的技术进步，然而，无论如何，通过本案公益诉讼引发的图书公共服务观念的变革也肯定发挥了一定的作用。

本案意义体现在如下方面：首先，它是一个明显的歧视案件，通过该案可以揭露公共图书服务领域存在的歧视现象，这类反歧视公益诉讼目前还很少见。其次，该案涉及侵犯公民的宪法平等权和宪法所确认的进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，这个宪法权利以前很少受人关注。再次，该案的被告是属于副部级事业单位，这类被告具有很大的特殊性，也具有典型意义。

本案所反映的公益律师在公益诉讼中的角色也引人注目。^[8]近些年来，随着公益诉讼的不断出现，公益律师这一群体也逐渐落入了公众的视野。在公众眼里，这个群体通过发起具有超越个案意义的公益诉讼和公益上书等法律行动，挑战不合理的法律、法规以及其他规范性法律文件，揭露现实生活中司空见惯、普遍存在的各种歧视行为、乱收费行为、逃避税收行为、政府失职行为，并且试图通过对相关法律程序的运用提高公众的法律意识、促进法制的完善。由于这些法律行动带有鲜明的公益性质，并且在一定程度上表达了社会的声音，因此公益诉讼以及作为发起者主体的公益律师日益受到公众的瞩目乃至媒体的追捧。

然而，无论公众赋予了公益诉讼和公益律师群体怎样的道德光环，都无法改变某些冷冰冰的社会现实。目前的大部分公益诉讼都很难在法律上获得胜诉，即便部分获得良好结果的公益诉讼案件在很大程度上也是舆论宣传的功劳；还有大量的公益案件从一开始就被法院拒之门外，最终无声无息、无疾而终。可以说，对于很大一部分公益诉讼案件而言，其发起本身或诉讼的过程都只能证明目前法制的苍白、政府的失灵和法院的脆弱。从目前公益诉讼的类型上看，目前的公益诉讼最主要集中在消费者权利保护领域。公民权领域的公益诉讼案件，主要还局限于环境权、平等权和教育权这几类政治敏感度相对不太高的领域，而涉及政治权利的公益诉讼则仍然难觅踪迹，这说明公益诉讼的法律空间和政治空间仍然相当有限。此外，公益诉讼这类法律上并不有效的法律行动被媒体和公众热捧本身也反映了目前通过政治参与途径维护个人权利和社会利益的渠道不畅的现实。

对于公益律师而言，其发起公益诉讼的行为本身也经常会充满悖论或令人困惑。作为法治价值的维护者，他们一方面主张要坚持理性的精神，坚持通过法律途径解决问题；但另一方面却对现实法制系统的有效性充满怀疑，以至于经常不得不通过诉诸媒体这种法律之外的手段寻求合理的结果。更为不幸的是，经验几乎总是证明，对于公益诉讼而言，可以指望的总是媒体的力量而不是法院的审判。作为法律职业者，公益律师们一方面要坚持在尊重现有的政治秩序下寻求通过法律的理性定纷机制；但另一面却又不得不经常面临被过分政治化的危险，因为在有些人看来，公益律师总是无事生非的麻烦制造者。作为公共利益和法律秩序的维护者，公益律师们愿意为此而牺牲自己的时间和金钱发起各种类型的实验性公益诉讼，但其结果却不得不承受法院的如下指责：提起明知不能通过法院或现有法律解决问题的诉讼，既浪费了目前有限的司法资源，也削弱了法院的法律权威。

任何事情都具有两面性。目前的法治环境既给公益诉讼和公益律师群体带来了困难或困惑，但也在一定程度上刺激了公益诉讼和公益律师群体的迅速发展。公益诉讼和公益律师的局限性也与其独特价值同时存在。在我们这个充满生机却又问题丛生的时代，人们对于实现社会变革的途径充满了不确定性感，然而公益律师们已经通过自己的行动作出了自己的回答：始终坚持一种理性的精神，无论对于现实多么不满，都始终坚持在尊重现有政治和法律秩序下逐步解决问题；始终坚持一种实践的态度，面对不合理的法制现实决不只是无病呻吟，而必须采取切实的行动，并且始终坚持不懈。

【注释】

[1]中国社会科学院法学研究所副研究员，北京市东方公益法律援助律师事务所律师。

[2]武汉大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。

[3]张有义、蒲希茜：《读者被分为三六九等》，载新华网http://www.xinhuanet.com.［2008-08-03］.

[4]张有义、蒲希茜：《读者被分为三六九等》，载新华网http://www.xinhuanet.com.［2008-08-03］.

[5]袁婷、韩小蕊：《国家图书馆借阅门槛被指带有歧视性》载新浪网http://www.sina.com.［2007-11-05］.

[6]袁婷、韩小蕊：《国家图书馆借阅门槛被指带有歧视性》载新浪网http://www.sina.com.［2007-11-05］.

[7]张有义、蒲希茜：《读者被分为三六九等》，载新华网http://www.xinhuanet.com.［2008－08－03］.

[8]参见黄金荣：《公益律师的光环与现实》，载中国法学网，http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp？id＝2195.［2009-06-30］.