区域贸易协定与之间的关系

第三节　区域贸易协定与WTO之间的关系

一、理论争论

由于区域贸易协定的一个重要特征是“区内成员间给予的贸易优惠将高于给予区外国家的优惠”，这与WTO的宗旨和原则，特别是作为其基石的最惠国待遇原则相冲突，因此，在区域贸易协定迅猛发展的背景下，区域贸易协定与WTO的关系及其协调发展问题，引起了国际社会的广泛关注和热烈讨论。对国际贸易自由化应该采用“区域主义”还是“全球主义”、多边贸易体制与区域贸易协定是“相互竞争”还是“相互补充”等问题，WTO等国际组织以及各国的政府和学者提出了诸多观点。

尽管相关理论争论并未结束，但不可否认，以WTO为核心的多边贸易体制和区域贸易协定是当今世界国家间经贸合作的两种重要的法律形式，任何人都不可轻易地断言区域一体化在21世纪给多边贸易体制带来的是绝对的积极影响还是绝对的消极影响。基于对实践的考察，不论是从国家利益本位的角度，还是从国际利益本位或WTO本位的角度，越来越多的人支持WTO与区域贸易协定之间属于“互补性竞争关系”的观点。^[12]

区域贸易协定对多边贸易体制的“补充”或“支持”至少表现在:首先，目前的多边贸易体制在很多方面还不能完全取代现有的区域贸易协定;其次，区域范围的自由化推进往往比在全球范围内推进更易成功，也更有效;再次，区域贸易协定使各成员进一步开放市场，增强了区域贸易协定成员对贸易自由化的适应能力，也相应增强了各成员对多边贸易自由化的承受能力;又次，多边贸易体制本身也不能完全满足区域贸易协定成员的某些特殊要求。最后，也是最重要的，经济和贸易发展的基础是良好的国际政治环境，实践表明，区域经济合作往往能对本地区和平与安全起到巨大的促进作用，从而对世界经济具有积极意义。^[13]

可以肯定，区域贸易协定在促进国际贸易自由化方面发挥着不可或缺的作用，区域贸易协定符合WTO成员的特定利益，从而有其合理存在的基础。区域贸易协定将与多边贸易体制长期并存。

二、WTO有关区域贸易协定的规则

(一)GATT第24条

从GATT到WTO，一直允许区域贸易协定作为最惠国待遇的例外而存在。

在GATT1947第24条中，允许关税同盟、自由贸易区和临时协议形式的区域贸易协定作为多边贸易体制的例外而存在。与此同时，该条也规定了为享受第24条下的权利应具备的条件或标准。这些条件可以概括为:(1)对外义务:区域贸易协定成员对非成员征收的关税和实行的其他限制，大体上不得高于该协定生效前的水平;(2)对内义务:区域贸易协定成员间的实质上所有贸易，取消了关税和其他贸易限制;(3)程序要求:区域贸易协定生效，应立即通知缔约方全体。但上述规定不够具体和明确，给有关国家的主观解释提供了很大的余地。后来的实践表明，区域贸易协定成员和非成员都从自身利益出发来解释上述规定，从而得出截然不同的观点和结论。而GATT在审议某一区域贸易协定是否符合GATT义务时，有关工作组往往难以达成协商一致，因而对区域贸易协定的审议往往审而无果。最后，GATT只能放弃法律标准，对区域贸易协定采取事实上的默认。

(二)《关于解释GATT1994第24条的谅解》

乌拉圭回合最后文件对区域贸易协定采取了将货物贸易和服务贸易分开的做法。在货物贸易领域，WTO在保留GATT1947(现成为GATT1994的一部分)有关条款的同时，又通过了《关于解释GATT1994第24条的谅解》(以下简称《谅解》)，对第24条第5、6、7条进行了澄清和完善。但是，一些最具争议也是最关键的问题，如“实质上所有贸易”、“总体上不得高于或严于”、是否可对非成员歧视性地实施保障措施等其他贸易限制以及区域贸易协定是生效前审议还是生效后审议等，均未明确规定。

(三)GATS第5条

在服务贸易领域，GATS一方面规定了最惠国待遇原则(第2条)，另一方面在第5条中专门就服务贸易“经济一体化”规定了类似GATT第24条的条款。根据这一条款，WTO成员在服务贸易领域可以缔结区域贸易协定，但也必须符合“涵盖实质性部门”、“总体上不得高于或严于成立前水平”、及时通知等条件。值得注意的是，GATS第5条仅要求涵盖“实质性部门”而不是“实质上所有服务贸易”，这一要求与GATT第24条相比，似乎要宽松一些。^[14]

(四)授权条款

此外，在GATT时期的东京回合中，由于发展中国家的强烈要求和某些业已实施普惠制的发达国家的支持，GATT通过了《关于差别和更优惠待遇、互惠及发展中国家更全面参与的决定》，通称“授权条款”，它对发达国家给予发展中国家特殊差别待遇以及发展中国家间建立区域贸易协定免除了最惠国待遇义务。这一规定在WTO时期作为GATT1994的一部分仍然适用。虽然“授权条款”对发展中国家间的区域贸易协定也规定了类似于第24条的限制条件，但按照“授权条款”，对发展中国家间区域贸易协定，一般只要有关国家向GATT作出通知，该安排就自动获得免责待遇，而无需经过第24条项下审议程序以及第24条第10款和第25条第5款的豁免表决程序。即使对某些重要的发展中国家间的区域贸易协定要进行审议，其严格性、广泛性和规范性比第24条项下的审议均宽松得多。

三、WTO对区域贸易协定的监督

除有关规则和标准外，WTO现有专门审议、贸易政策审议和争端解决三套机制对成员的区域贸易协定进行监督。

(一)专门审议

就专门审议而言，在GATT时期，在实践中形成对区域贸易协定的工作组审议方式。基本做法:建立单个的临时性工作组对提交给GATT审议的区域贸易协定进行审议(是否符合GATT第24条)，作出报告交理事会通过。^[15]然而，由于GATT对区域贸易协定的审议缺乏明确的法律依据，实践中形成的审议是临时性的，对区域贸易协定的审议往往是审而无果。《谅解》等有关规定为审议区域贸易协定提供了明确的法律依据，并在程序上有了较大的改进。WTO成立后，于1996年成立了区域贸易协定委员会(Committee on Regional Trade Agrement，CRTA)对各种区域贸易协定进行专门审议。^[16]但是，由于成员之间对于审查的结论存在较大分歧，目前除对“捷克—斯洛伐克关税同盟”形成最终报告外，没有对其他任何一个区域协定形成最终报告。因此，WTO对区域贸易协定的专门审议还没有突破“审而无果”的局面。

(二)贸易政策审议

就贸易政策审议而言，贸易政策审议机制对各成员的贸易政策与实践及其对多边贸易体制的影响进行定期审议和评估，而“贸易政策与实践”包括各成员的区域贸易协定的政策与实践。

(三)争端解决机制

就争端解决而言，《谅解》和GATS都明确规定就GATT第24条和GATS第5条产生的争端，均可诉诸WTO争端解决机制。

在GATT时期，涉及GATT第24条的案例并不多，只受理了三起案件，且被诉方均为欧共体。^[17]三起案件都进入了专家组阶段，且专家组都作出了报告，但由于欧共体的阻挠，专家组报告均未获得GATT理事会的通过。

迄今为止，在WTO争端解决中直接涉及GATT第24条的案例仅有一起，即印度诉土耳其“纺织品和服装产品的进口限制案”(案号WT/DS34，以下简称土耳其纺织品案)。

【案例15-1】

土耳其纺织品案

1963年，土耳其和欧洲经济共同体签署了安卡拉协议，规定逐步建立关税同盟。1995年3月，欧共体—土耳其联合理事会通过1/95号决议，决定实施关税同盟的最后阶段。该决议第12条第2款规定，土耳其从决议生效时起，应对纺织品适用与欧共体实质上相同的贸易政策。1996年1月1日，为实施决议，土耳其对来自印度的19种纺织品和服装产品进行进口限制。1996年3月，印度对土耳其提出起诉，1998年3月专家组建立，1999年5月专家组报告分发给各成员，1999年10月，上诉机构报告分发给各成员。1999年11月19日，DSB通过上诉机构报告和经修改的专家组报告。专家组认定土耳其违反GATT第11条和第12条，以及《纺织品与服装协议》第2条第4款，并认定土耳其不能援引GATT第24条为其免责。上诉机构支持专家组的认定，但在理由上有所修改。上诉机构首先认为，GATT第24条不仅可以为违反最惠国待遇的措施免责，而且可以为违反其他条款(如第11条)的措施免责。上诉机构从第24条第5款的前言引申出两个条件:第一，第24条的援用方必须证明争议措施在关税同盟形成之时就引入了，且满足了第24条第8款(a)项和第5款(a)项的要求。第二，援用方应证明如果不允许引入有关措施，将阻碍关税同盟的形成，即所谓的“必要性标准”。上诉机构认为，土耳其的争议措施不是为关税同盟的形成所必要的，因此，不能援引第24条免责。

四、多哈回合有关区域贸易协定议题的谈判及其最新成果

(一)概述

2001年11月，WTO多哈回合正式启动。2002年1月起，规则谈判小组(Negotiating Group on Rules)开始就WTO有关区域贸易协定的规则进行谈判，并初步定于2005年1月结束谈判。WTO有关区域贸易协定的谈判议题分为实体性规则议题和程序性规则议题。实体性规则议题包括澄清GATT第24条和GATS第5条，特别是“实质上所有贸易”、“其他限制性贸易管制”、对于区域贸易协定的审议标准、原产地规则等方面。程序性规则议题主要体现为透明度问题，包括通知、定期报告、审议过程的透明度。直到目前，除透明度问题外，其他议题尚未取得任何实质性进展。

(二)最新成果——透明度机制

2006年7月10日，WTO规则谈判小组正式通过了《区域贸易协定透明度机制》决议草案，并提交贸易谈判委员会通过。2006年11月29日，贸易谈判委员会决议将透明度机制草案直接提交WTO总理事会审议通过。2006年12月14日，WTO总理事会通过决议，建立“区域贸易协定透明度机制”(Transparency Mechanism for Regional Trade Agreements)。“区域贸易协定透明度机制”是多哈回合谈判取得的第一项早期成果。根据多哈部长宣言第47段，在早期阶段达成的协议可以临时适用。区域贸易协定透明度机制已开始启用。

“区域贸易协定透明度机制”由序言、正文和附件三部分组成。序言明确提出了透明度机制制定的原因和目的、制定依据以及实施基础等。正文由A至I部分共9部分组成，分别规定了早期通报、正式通知、成员评议、后续通知与报告四个阶段，以及提高透明度的程序、执行机构、对于发展中国家的技术支持、其他规定、透明度机制的临时适用、透明度机制的重新评估等。附件部分对于应当由区域贸易协定参加方提交的资料作出了具体规定。

透明度机制是国际社会协调WTO和区域贸易协定的关系的重要尝试，但WTO对区域贸易协定的规范和监督仍然存在诸多问题，而国际社会对如何解决这些问题短期内难以取得共识，在理论上和实践中围绕WTO与区域贸易协定之间的关系的争论仍将长期持续。

思考题:

1.区域贸易协定有哪些形式?中国对外缔结的区域贸易协定主要是什么形式?

2.区域贸易协定的原产地规则有哪些特殊的规定?

3.发达国家或地区对外缔结的区域贸易协定在服务贸易、知识产权和投资等领域，存在哪些超出WTO义务的规定?

4.你如何理解WTO与区域贸易协定的关系?

【注释】

[1]WTO，Regionalism and The World Trading System，Geneva 1995，p.7．

[2]即多边贸易体制减弱，区域贸易协定加强;多边贸易体制强化，区域贸易协定减弱。因此，WTO取代GATT后，新的多边贸易体制规则和职能空前强化，各国因此将放弃区域安排转而依赖多边贸易体制。

[3]其中关贸总协定时期缔结的仍在实施的为36个，而这36个区域贸易协定本身多年来也发生了演变，它们或者加入了新的成员而实现了“扩大”，或者推进了区域经济一体化而逐步“深化”。

[4]参见WTO官方网站，www.wto.org，2009年5月20日访问。

[5]参见“中国自由贸易区服务网”，www.fta.mofcom.gov.cn，2009年12月1日访问。

[6]关于原产地规则的概念、分类和相关标准，参见第四章第三节。

[7]一般来说，在保障措施的实施方式、附加税最高限额、实施时限、保障措施终止后的关税待遇、微量不征、补偿和报复等问题上，在区域贸易协定参加方间使用保障措施时所遵守的要求比多边贸易体制下的义务(如GATT第19条和《保障措施协定》下的义务)更加严格。参见NAFTA第801条第2款和第4款，《中国—东盟货物贸易协定》第4、5、7、8、9款，《中国—智利自由贸易协定》第44条、第45条和第47条。

[8]按照NAFTA第802条第1款，NAFTA成员采取GATT第19条或其他协议下的保障措施时，应排除来自NAFTA国家的产品。除非:(1)来自NAFTA国家的进口产品，分国别单独考虑，占有总进口的实质性份额;并且(2)来自NAFTA国家的进口产品，分国别单独考虑或在例外情况下来自NAFTA国家的进口被合并考虑，重要地促成了进口造成的严重损害或严重损害威胁，则可以对该成员适用保障措施。同时，NAFTA第802条第2款还规定，如果以最近3年的进口份额计算，来自NAFTA国家的进口不属于受调查进口产品中最前5位的供应方，那么来自NAFTA国家的进口不应被视为“在总进口中占有实质性份额”。而在确定进口是否重要地促成了严重损害或严重损害威胁时，应考虑进口份额的变化、进口水平及进口水平的变化等因素。如果在进口发生损害性增加期间，来自NAFTA国家的进口增长率略微低于同期来自所有来源的总进口的增长率，则该国家的进口不应被视为重要地促成严重损害或严重损害威胁。

[9]例如，中国大陆与香港地区之间签订的“更紧密经贸安排”(CEPA)对香港“服务提供者”要求其“从事实质性的商业经营”，在具体标准中有关于在香港执业时间、获得营业许可和执业人员当地化等方面的规定。

[10]例如，根据《中国—东盟服务贸易协定》，中国在WTO承诺之外，在建筑、环保、运输、体育和商务服务等5个服务部门的26个分部门，向东盟国家作出了新的市场开放承诺，具体包括进一步开放上述服务领域，允许对方设立独资或合资企业，放宽设立公司的股比限制等内容。东盟各国也在其WTO承诺基础之外作出了新的开放承诺。

[11]“区域贸易协定争端解决机制”详见第二章第二节。

[12]WTO，Regionalism and the World Trading System，Geneva 1995，pp.2-3．

[13]典型实例如“二战”后欧洲一体化建设给曾长期处于冲突和战乱的欧洲带来的持久和平，以及中国—东盟自由贸易区给解决中国和东盟部分成员国之间的领土和海洋边界争端所创造的良好机遇。

[14]曾令良:《论WTO体制下区域贸易安排的法律地位与发展趋势》，载《国际经济法论丛(第7卷)》，法律出版社2003年版，第8页。

[15]对于发展中国家间建立的区域贸易安排，则根据GATT第四部分和1979年“授权条款”由贸易与发展委员会主持审议。

[16]CRTR的审议报告一般由三部分组成:(1)基于事实审议(factual examination)的“事实记录”;(2)在审议中各成员代表发表的意见;(3)结论，即CRTR对某一区域贸易协定与WTO规则是否相符的评价。报告的通过采取协商一致方式。

[17]1982年美国诉欧共体“来自特定地中海国家的柑桔关税待遇案”;1992年哥伦比亚、哥斯达黎加、危地马拉、尼加拉瓜、委内瑞拉诉欧共体“成员国的香蕉进口体制案”(第一香蕉案);1993年上述拉美五国诉欧共体“限制香蕉进口体制案”(第二香蕉案)。