农产品国内支持措施

第三节　农产品国内支持措施

一、国内支持概述

“国内支持”是与“出口补贴”相对应的概念，但《农业协定》并没有对国内支持作出明确的界定。有学者认为，国内支持指的就是不包括出口补贴在内的给予农业生产的资助。^[13]一国对农业生产进行资助的方式是多种多样的，比较常见的有市场价格支持、补偿支付、直接支付、差额支付、反周期支付等。其中，市场价格支持主要是通过政府设定比较高的国内农产品价格来完成，欧共体长期使用这种措施;补偿支付则是由政府将价格支持改为直接向农民支付价格支持部分的金额;直接支付一般是向历史上曾经在特定面积内种植特定作物的农民提供金钱补助;差额支付则是由政府向农民支付农产品政府设定价格与市场价格之间的差额，但在这种形式下，市场价格本身完全由市场决定，即政府支付的差额会因为市场价格的变化而发生相应的变化;反周期支付则是美国经常采取的措施，主要是由政府对农产品有效价格和目标价格之间的差额进行支付。

上述这些国内支持措施都能在一定程度上对本国和国际农产品市场造成扭曲。但从另一方面来看，适当的国内支持措施对于各国农业的发展也有着积极意义。因此，如何在支持各国农业发展与维护国际贸易正常秩序之间达成有效的平衡，就成为了乌拉圭回合农产品谈判中的焦点问题之一。基于这样的指导思想，《农业协定》对国内支持措施采取了区别对待的办法，将国内支持措施分为“绿箱”(Green Box)措施、“蓝箱”(Blue Box)措施和“黄箱”(Amber Box)措施，不同种类的措施则适用不同的规制纪律。

二、《农业协定》中的“绿箱”措施

根据《农业协定》附件2的规定，“绿箱”国内支持措施指的是，由政府提供的、费用不会转让给消费者，且对生产者不具有价格支持作用的财政支持措施，这些措施对农产品贸易和农业生产不会产生或者仅仅只产生微小的扭曲影响。由此可见，“绿箱”措施须满足两个基本标准:所涉支持应通过公共基金供资的政府计划提供(包括放弃的政府税收)，而不涉及来自消费者的转让;所涉支持不得具有对生产者提供价格支持的作用。由于“绿箱”措施反映了各成员方对农业的正常管理和调控，因此没有被纳入到国内支持的削减承诺之中。

除上述规定之外，《农业协定》附件2还列举了12类具体的支持政策，并为其规定了各自的实施标准。具体为:

第一，一般服务。此类政策涉及与向农业或农村提供服务或利益的计划有关的支出(或放弃的税收)，不涉及对生产者或加工者的直接支付。

第二，用于粮食安全目的的公共储备。

第三，国内粮食援助。接受粮食援助的资格应符合与营养目标有关的明确规定的标准。此类援助的提供方式应为直接向有关人员提供粮食或提供可使合格受援者按市场价格或补贴价格购买粮食的方法。政府的粮食采购应按现行市场价进行，此类援助的供资和提供方式应透明。

第四，对生产者的直接支付。直接支付应符合《农业协定》的相关规定。

第五，不挂钩的收入支持。获得此类支付的资格应由明确规定的标准确定。在任何给定年度中此类支付的数量不得与生产者在基期后任何一年从事的生产的类型或产量(包括牲畜头数)有关，或以此种类型或数量为基数在任何给定年度中此类支付的数量不得与适用于基期后任何一年所从事的生产的国际或国内价格有关，或以此种价格为基数在任何给定年度中此类支付的数量不得与基期后任何一年使用的生产要素有关，或以此种要素为基数不得为接受此类支付而要求进行生产。

第六，收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与。获得此类支付的资格应由收入损失确定，仅考虑来源于农业的收入;此类支付的数量应补偿生产者在其有资格获得该援助的当年收入损失的70%以下;任何此类支付的数量仅应与收入有关;不得与生产者从事生产的类型或产量(包括牲畜头数)有关;不得与适用于此种生产的国内或国际价格有关;也不得与所使用的生产要素有关;如一生产者根据本款和本附件中的自然灾害救济支付条款在同一年接受两次支付，则此类支付的总额不得超过生产者总损失的100%。

第七，自然灾害救济支付。此类支付系直接提供，或以政府对农作物保险计划资金参与的方式提供;只有在政府主管机关正式认可已发生或正在发生自然灾害或同类灾害后，方可产生获得此类支付的资格。

第八，通过生产者退休计划提供的结构调整援助。获得此类支付的资格应参照计划中明确规定的标准确定，该计划旨在便利从事适销农产品生产的人员退休或转入非农业生产活动;支付应以接受支付者完全和永久地自适销农产品生产退休为条件。

第九，通过资源停用计划提供的结构调整援助。获得此类支付的资格应参照计划中明确规定的标准确定;支付应以适销农产品生产所用土地停用至少3年为条件，对于牲畜而言，则以其被屠宰或最终永久处理为条件。

第十，通过投资援助提供的结构调整援助。获得此类支付的资格应参照政府计划中明确规定的标准确定，支付应限于为补偿结构性缺陷所需要的数额之内。

第十一，环境计划下的支付。获得此类支付的资格应确定为明确规定的政府环境或保护计划的一部分，并应取决于对该政府计划下特定条件的满足，包括与生产方法或投入有关的条件。此类支付的数量应限于为遵守政府计划而所涉及的额外费用或收入损失。

第十二，地区援助计划下的支付。获得此类支付的资格应限于条件贫困地区的生产者，且限于在规定地区从事农业生产所涉及的额外费用或收入损失。

由于《农业协定》并没有对“绿箱”措施的标准提出可操作性的量化措施，因此，在《农业协定》生效后，各成员方纷纷积极利用“绿箱”措施，甚至加大了“绿箱”措施的支持数量，这使得人们不禁对“绿箱”措施的未来感到担忧，多哈回合农产品谈判也因此将“绿箱”措施的标准问题纳入到了审议和澄清的范围之中。

三、《农业协定》中的“蓝箱”措施

“蓝箱”措施指的是《农业协定》第6.5条中所规定的限制产量计划下给予的直接支付措施。这类措施也不受各成员方削减国内支持承诺的约束。从农产品多边贸易谈判的历史来看，“蓝箱”措施是在“布莱尔宫协议”中出现的，是美国和欧共体达成妥协的结果。借助于“蓝箱”措施的规定，美国的差额补贴计划与欧共体在麦克希瑞改革计划下实施的补偿支付措施均达到了免受削减承诺约束的目的。^[14]

根据《农业协定》第6.5条的规定，在下列条件下，限产计划下给予的直接支付(“蓝箱”措施)不在削减国内支持的承诺之列:此类支付按固定面积和产量给予;或此类支付按基期生产水平的85%或85%以下给予;或按照牲畜支付按固定头数给予。免除符合以上标准的直接支付的削减承诺，应反映在将这些直接支付的价值排除在一成员关于其现行综合支持总量的计算之外。由于“蓝箱”措施事实上允许各成员方将从事生产作为给予直接支付的条件，也允许成员方将生产产量与直接支付数额挂钩，这类措施对于农产品贸易显然也会产生一定的扭曲作用。不过，从实践情况来看，由于“蓝箱”措施对广大发展中成员方意义不大，到目前为止援引“蓝箱”措施的成员方数量并不是很多。

四、《农业协定》中的“黄箱”措施

(一)“黄箱”措施的范围

“黄箱”措施指的是“绿箱”和“蓝箱”措施之外的、政府对农产品采取的直接价格干预和补贴措施，包括对种子、肥料、灌溉等农业投入品的补贴，以及对农产品营销贷款的补贴等。由于会对农产品贸易产生很大的影响，各成员方需对“黄箱”措施承担约束和削减的义务。但是，并非所有“黄箱”措施范围内的措施都需要进行削减，《农业协定》对此还规定了两类例外情况:微量支持措施和发展性支持措施。

微量支持措施是指成员方对产品所采取的未超过特定支持量的措施。根据《农业协定》第6.4条的规定，对于下列两项内容，成员不需将其包括在其现行综合支持总量的计算中，也不需削减:(i)其他情况下本应要求包括在一成员关于其现行综合支持总量计算中的特定产品的国内支持，如此类支持未超过该成员一基本农产品在相关年度内生产总值的5%;及(ii)在其他情况下本应包括在一成员关于其现行综合支持总量计算中的非特定产品的国内支持，如此类支持未超过该成员农业生产总值的5%。对于发展中国家成员而言，上述规定的微量百分比应为10%。

发展性支持措施则指的是发展中成员方直接或间接鼓励农业发展的援助性措施。根据《农业协定》第6.2条的规定，这些措施包括:发展中国家成员中农业可普遍获得的投资补贴;发展中国家成员中低收入或资源贫乏生产者可普遍获得的农业投入补贴;发展中国家成员鼓励对以生产多样化为途径停止种植非法麻醉作物而给予生产者的国内支持措施等。这些措施不需要进行削减，也不需包括在一成员关于其现行综合支持总量的计算之中。

(二)“黄箱”措施削减承诺的计算

由上可知，凡“黄箱”措施中不属于微量支持措施和发展性支持措施的部分，均应该受到成员方削减承诺的约束，即需要进行削减。需削减的国内支持措施分为两类:针对特定产品的国内支持措施和针对非特定产品的国内支持措施。这些措施在实践中的表现形式十分多样，因此，在对不同措施进行削减之前，需要确定一个统一的措施衡量标准，这就是综合支持量(Aggregate Measurement of Support，AMS)和综合支持总量(Total Aggregate Measurement of Support，Total AMS)。

1.综合支持量

综合支持量指以货币形式表示的、有利于基本农产品生产者的对一农产品提供的年度支持水平，或指有利于一般农业生产者的非特定产品支持，不包括在根据本协定附件2可免除削减的计划下所提供的支持。这里的“基本农产品”，指的是一成员减让表和有关支持材料中列明的尽可能接近第一销售点的产品。^[15]对于在基期内提供的支持而言，指一成员减让表第四部分引用而并入的有关支持材料表中列明的支持;而对于实施期任何一年中及此后提供的支持，则指依照本协定附件3的规定计算的支持，同时考虑该成员减让表第四部分引用而并入的支持材料表所使用的构成数据和方法。

《农业协定》附件3对综合支持量的计算进行了比较详尽的规定。附件3将综合支持量的计算分为特定产品综合支持量的计算和非特定产品综合支持量的计算。其中非特定产品综合支持量的计算比较简单，将所有支持措施货币化后累加即可。而对于特定产品综合支持量，根据附件3的要求，应该以特定产品为基础，计算每一种接受市场价格支持、不可免除的直接支付，或者其他任何不属于免除削减承诺范围的支持措施的农产品这三种形式各自的支持量，并进行累加。至于上述三种形式，《农业协定》也规定了特定的计算方法:对于市场价格支持，应使用固定外部参考价格与管理价格之间的差额乘以有资格接受管理价格的产品数量，其中固定外部参考价格以1986—1988年为基期，以净出口国有关基本农产品平均离岸价格和净进口国基本农产品平均到岸价格确定;对于不可豁免的直接支付，应使用固定参考价格与管理价格之间的差额乘以有资格接受管理价格的产量计算，或使用预算支出计算，固定参考价格同样以1986—1988年为基期;对于其他不可豁免的支持措施，应使用政府预算支出计算，但如果使用预算支出不能全面反映补贴情况，则应该以补贴货物或服务的价格与类似货物或服务的有代表性市场价格之间的差额乘以货物或服务的数量来确定。

2.综合支持总量

综合支持总量指的是有利于农业生产者的所有国内支持的总和，表现为基本农产品的综合支持量、所有非特定产品综合支持量以及所有农产品支持等值的总和。对于在基期内提供的支持和在实施期任何一年中或此后允许提供的最大限度的支持(即“年度和最终约束承诺水平”)而言，指一成员减让表第四部分列明的支持;对于实施期任何一年中及此后实际提供的支持水平(即“现行综合支持总量”);指包括《农业协定》第6条的规定，及该成员减让表第四部分引用而并入的支持材料表所使用的构成数据和方法计算的支持。实践中，很多农业支持政策都会被计算到综合支持总量之内，并表现为非特定产品的支持(如运费补贴、投入补贴等)。

综合支持量和综合支持总量的计算是一个比较复杂的问题，为了更好地澄清这一问题，读者可自行参照表10-1中的内容对相关的计算规则进行理解。

表10-1　某发展中国家综合支持总量计算过程^[16]

续表

注:(1)特定产品的市场价格支持=(管理价格－固定外部参考价格)×有资格接受管理价格的产量;(2)特定产品的综合支持量=市场价格支持+投入补贴+取决于价差的直接支付;(3)非特定产品的综合支持量=不可豁免的农业投入支持+农业服务措施;(4)综合支持总量=特定产品的综合支持量+非特定产品综合支持量;(5)棉花和土豆的综合支持量因为低于10%的微量支持水平，被排除在综合支持总量之外。

(三)“黄箱”措施的承诺纪律

根据《农业协定》的规定，以1986—1988年为基准期，从1995年开始，发达国家成员方在6年内逐步将综合支持量削减20%，发展中国家成员在10年内逐步削减13.3%，最不发达国家则可以继续维持基期的综合支持总量，免于作出削减承诺。在此期间内，每年的综合支持总量不得超过承诺表中所承诺的约束水平;各国在每年的实际国内支持水平也不得超过相应的年度综合支持总量和最终综合支持总量。

从《农业协定》的执行情况来看，由于所设定的国内支持措施承诺约束水平并不是很苛刻，很多国家很轻松地就履行了相关的承诺，由国内支持措施所引发的争端数量因此也并不多见。在有限的争端中，以“韩国—牛肉进口措施案”所涉及的法律问题比较典型。

【案例11-2】

韩国牛肉案

1999年8月4日，应美国和澳大利亚的申请，WTO设立专家组，对韩国牛肉双重零售制度进行审查，判断其是否与WTO协议相一致。美国和澳大利亚在申诉中都提到，韩国于1997年和1998年对牛肉的综合支持量超过了微量支持的水平，因此应该被计算到现行综合支持总量之中。按照这种计算方法，韩国在1997年和1998年的现行综合支持总量超过了其在相应年度的承诺水平。韩国则抗辩说，自己的牛肉综合支持量并没有超过微量水平，因此不需要计入现行综合支持总量。

专家组经过调查发现，争端双方之所以在是否超过微量支持水平的问题上发生争议，主要在于双方采用了不同的综合支持量计算方法。根据《农业协定》第1条(a)的规定，特定产品在实施期内任何一年的综合支持量，应该按照《农业协定》附件3的规定计算，同时考虑相关成员方减让表第四部分的支持材料表中所使用的构成数据和方法。按照附件3的规定，此时应该将牛肉的固定外部参考价格与所适用的管理价格之间的差额，乘以有资格接受管理价格的产量，其中固定的外部参考价格以1986—1988年的平均离岸或者到岸价格为准。但韩国在计算牛肉综合支持量的时候，是将固定外部参考价格与管理价格的差额，乘以实际以管理价格购买的牛肉数量，并以1989—1991年的相关价格作为固定外部参考价格。由于实际以管理价格购买的牛肉数量显然少于有资格接受管理价格的牛肉数量，1989—1991年的相关价格也低于1986—1988年的参考价格，因此韩国按照自己的方法所计算出来的牛肉综合支持量低于按照附件3的规定所计算出来的数据。对此，韩国认为，自己的算法是有依据的，因为自己的算法参照的是韩国减让表第四部分支持材料表中所使用的构成数据和方法，这种算法并不违反《农业协定》的规定。

在认定上述事实后，专家组认为，判断韩国牛肉的综合支持量是否超过其承诺水平，需要对这样一个问题进行澄清:即综合支持量的计算应该以附件3的方法为准，还是以减让表第四部分支持材料表中的构成数据和方法为准?

对此，专家组分析说，减让表第四部分的支持材料表中所列的，是有关成员方在基期内对特定产品的综合支持量，旨在确定基期综合支持总量，其中所使用的构成数据和方法应该仅仅适用于表中所列产品的综合支持量的计算。对于支持水平没有被列入到综合支持总量的产品，就不存在相应的“构成数据和方法”，这时计算综合支持量的唯一方法，就是按照附件3的规定进行。在此分析的基础上，专家组查明，牛肉并没有被包括在韩国的支持材料表之中，因此牛肉综合支持量的计算只能适用附件3的规定。^[17]上诉机构对专家组的上述结论表示认同，并补充说，从两种计算方法的措辞来看，附件3的方法是“必须依照(in accordance with)进行”，对于减让表第四部分的支持材料表中所列的构成数据和方法则是“必须考虑(taking into account)”。“依照”一词的含义似乎体现了比“考虑”更加严格的标准。

由此，上诉机构最终在此问题上裁定，韩国计算牛肉综合支持量的方法是错误的，这种错误方法导致韩国相关年度的综合支持总量超过其相应年度的承诺水平，从而违反了《农业协定》第1条(a)的规定。

五、《农业协定》中的“和平条款”

由于《农业协定》和《补贴与反补贴措施协议》(以下简称“《SCM协议》”)关于补贴的规定不尽相同，前者的规定显然较后者为宽松，为了防止后者对农产品领域中的补贴问题产生影响，《农业协定》专门规定了一个条款，旨在作为《SCM协议》部分规则有时限的例外加以适用。^[18]这就是所谓的“和平条款”。

《农业协定》第13条规定:

在实施期内，尽管有GATT1994和《SCM协议》的规定，但是:

(a)完全符合本协定附件2规定的国内支持措施应:(i)就反补贴税而言，属不可诉补贴;(ii)免于根据GATT1994第16条和《SCM协议》第三部分采取的行动;以及(iii)免于GATT1994第23条第1款(b)项意义上的、根据另一成员在GATT1994第2条下产生的关税减让利益造成的非违反性丧失或减损所采取的行动。

(b)完全符合本协定第6条规定的国内支持措施，包括符合该条第5款要求并已反映在每一成员减让表中的直接支付，以及在微量水平之内且符合第6条第2款规定的国内支持措施应:(i)免征反补贴税，除非依照GATT1994第6条和《SCM协议》第五部分确定存在损害或损害威胁，在发起任何反补贴税调查方面应表现适当的克制;(ii)免于根据GATT1994第16条第1款或《SCM协议》第5条和第6条所采取的措施，只要此类措施给予特定商品的支持不超过在1992年销售年度中确定的支持水平;以及(iii)免于根据GATT1994第23条第1款(b)项意义上的、根据对另一成员在GATT1994第2条下获得的关税减让利益造成的非违反性丧失或减损所采取的行动，只要此类行动给予特定商品的支持不超过在1992年销售年度中确定的支持水平。

(c)完全符合本协定第五部分的规定并已反映在每一成员减让表中的出口补贴应:(i)只有在依照GATT1994第6条和《SCM协议》第五部分，根据数量、对价格的影响或由此产生的影响为依据确定存在损害或损害威胁后，方可征收反补贴税，在发起任何反补贴税调查方面应表现适当的克制;及(ii)免于根据GATT1994第16条或《SCM协议》第3条、第5条和第6条所采取的行动。

根据上述规定，《农业协定》中的“绿箱”措施在实施期内被视为不可诉的补贴，不得使用反补贴税，并且豁免于GATT1994第23条中的“违反之诉”和“非违反之诉”;其他国内支持措施，只有在被认定为正在造成或威胁造成损害后，才能采取反补贴措施;在发起发布贴税调查时，应表现出适当的克制。

尽管“和平条款”使得《农业协定》中的一部分措施(“绿箱”措施)不必受到《SCM协议》的约束，但“和平条款”并不是无限期的，其有效期仅仅是从1995—2003年共9年时间。2004年之后，“和平条款”效力终结，其是否需要根据《农业协定》的规定延长，还需要各谈判方在多边贸易谈判中协商确定。