保障措施法的程序规则

第三节　保障措施法的程序规则

保障措施法的基本内容包括实体规则和程序规则。WTO的《保障措施协定》没有对保障措施的调查程序作出类似于《反倾销协定》和《反补贴协定》那样的详细规定，仅在《保障措施协定》第3条“调查”中对调查程序做了原则性规定，即成员方只有在主管机关根据以往制定的程序进行了调查，并且按照GATT1994第10条进行公开后才能实施保障措施。此条表明，调查是实施保障措施的必经步骤。至于如何调查，实践中各成员方一般在其国内立法上对保障措施调查的具体程序进行规定。不过，《保障措施协定》要求成员方就保障措施的调查程序在合理期限内通知世界贸易组织保障措施委员。^[61]

从国内立法上关于保障措施的一般调查规则来看，保障措施的实施程序主要包括立案、调查、裁决等几个主要的程序。由于国家政治体制和经济结构的不同，在保障措施的实施程序和实施机构的分工与协作等方面各国和地区体现出各种形态。

一、立案

关于保障措施程序的立案启动条件，目前各国规定了两种做法:一种是应申请人的申请而启动;一种是由政府部门依职权发起。只不过有些国家和地区发起保障措施调查的条件包含了上述两种情况，例如中国和美国，而有的国家和地区只包括其中条件之一，亦即要么只允许应申请人的申请而启动保障措施程序，要么只允许政府部门依职权发起保障措施的程序。如日本法律规定，只有政府部门才能依职权发起保障措施的调查。在欧共体，只有成员国和欧共体委员会有权请求和决定发起保障措施程序，国内产业界不能直接向欧共体委员会提出控告或请求，阿根廷仅仅允许依申请而启动。^[62]从及时并有效地保护国内产业来说，申请人启动有其存在的价值。这对行政效率水平不高的国家而言，尤其如此。所以，我们认为，法律应认可两种启动程序。

(一)基于申请的立案

对基于申请的立案，各国法律对申请的主体、申请的形式和申请书的内容都要求。

此类立案首先涉及申请的主体问题，即申请人的资格。中国《保障措施条例》第3条和《保障措施调查立案暂行规则》第4条规定，“与国内产业有关的自然人、法人或者其他组织”，可以依照法律规定，向主管机关提出采取保障措施的书面申请。申请人在提交申请时，要同时提供能够说明启动保障措施程序的基本条件已经具备的法律文书，并附上营业执照、法人登记书等。^[63]

不少国家都规定，申请人应为产业代表或能代表产业。美国法律规定，申请启动保障措施程序的主体为代表产业(representative of an industry)的实体，包括贸易协会、企业、注册或公认(recognized)的工会或工人组织。那么，何种“实体”才算“代表产业”的实体呢?法律没有规定，国际贸易委员会也没有作出正式解释。在美国小麦面筋案中，国际贸易委员会根据美国小麦面筋产业协会的申请，于1997年10月1日发起保障措施调查。协会发起的启动保障措施程序的申请，代表的是4个小麦面筋生产商中的2个生产商的利益要求。有些国家倒是明确规定了申请人“代表性”的具体比例，如墨西哥规定，提起保障措施申请的申请人为产量占全国同类产品总产量不少于25%的合法的自然人或法人。阿根廷规定，申请人具有代表性，即必须联合该行业30%以上的企业共同提出申请。^[64]

关于申请的形式，各国都要求申请人提交申请书。中国《保障措施条例》第3条明确规定申请的形式应为书面形式。《保障措施调查立案暂行规则》第5条则专门规定，“保障措施调查应以书面形式提出。申请书应载明正式请求外经贸部立案进行保障措施调查的意思表示，并由申请人或其合法授权人盖章或签字。”《保障措施调查立案暂行规则》第20条还具体要求，保障措施调查申请书及有关证据资料应以简体中文印刷体形式提交。印度法律还规定，一份申请书中不能同时提起反倾销和保障措施的两项请求。^[65]

关于申请书的内容，《保障措施调查立案暂行规则》第6条规定:“申请应当包括下列各项内容:(1)申请人情况的说明;(2)申请调查进口产品、国内同类产品或直接竞争产品的说明;(3)已知的申请调查进口产品出口国(地区)、出口商、生产商以及进口商的情况;(4)国内产业情况的说明;(5)申请调查进口产品数量增长情况的说明;(6)损害情况的说明;(7)进口增长与损害之间因果关系的说明;(8)请求;(9)申请人认为需要说明的其他事项。”

美国保障措施法律规定，申请人的申请书应当包括以下内容:有关进口产品的名称及描述;申请中所代表的企业名称和地址;申请人所知道的生产同类或直接竞争产品的其他企业的名称和地址;申请人代表该全部产业的比例;有关产品的进口资料;表明对国内产业造成严重损害的性质和程度的数据资料;对导致严重损害原因的陈述;对寻求救济的陈述，包括救济的类型、数额、期限和具体目的;对企业和工人作出的调整努力的说明;是否存在紧急情况，如不及时采取措施将会造成难以补救的损失。^[66]申请书应包括对寻求救济措施的具体目的的描述，包括资源向更具生产力产业的有序转移，促进竞争或对新的竞争条件进行调整的其他方法等。美国的法律规定不仅比中国的具体、全面，也更合理。其立法表明，保障措施的目的不仅仅是进行进口限制，同时旨在促进产业调整和提高竞争能力。

在申请人提交申请书及相关的证据资料之后，由主管当局来决定是否进行立案调查。根据中国《保障措施条例》第3条第2款的规定，商务部正式收到保障措施申请后将对其进行审查，以确定申请是否符合立案条件。审查包括对申请书的形式审查和内容审查。^[67]形式审查主要包括申请书是否附有确认书、申请书份数、申请书公开文本和保密文本等申请书形式方面的要素。内容审查包括申请人是否具备法律规定的申请人资格、申请被调查的产品说明、申请书是否包含法律法规所规定的要素等。

在形式审查和内容审查之后，主管当局在合理的时间内作出立案或不立案的决定。中国《保障措施调查立案暂行规则》第27条规定，“合理的时间”通常为正式收到要求采取保障措施的书面申请后60日内，情况特别复杂的，可以适当延长审查期限。通过审查主管当局决定不予立案的，应当将不立案的决定通知申请人，并告之不予立案的理由;决定立案的，应当发布立案公告。

美国贸易法也为国际贸易委员会的立案程序确定了时间限制。法律规定，国际贸易委员会通常应在收到申请或要求后的120天内作出裁定。如果申请声称有关键情形(critical circumstances)的存在，则应在180天内作出裁定。如果国际贸易委员会在收到申请或要求后的100天内认为，该案件非常复杂(extraordinary complicated)，国际贸易委员会应在150天内作出裁定;如果申请声称有关键情形存在，则应在210天内作出裁定。

(二)基于职权的立案

进口成员主管机关能否自行立案，WTO《保障措施协定》没有相关规定。许多成员方的国内法都规定了主管机关自行立案的权力。许多国家规定，在没有收到采取保障措施的书面申请，但有充分证据认为国内产业因进口产品数量增加而受到严重损害或严重损害威胁的，主管当局可以自行决定立案，进行保障措施调查。

美国法律规定，根据总统或贸易代表要求，众议院赋税委员会(Committee on Ways and Means)或参议院财政委员会的决议，或主动发起，国际贸易委员会应立即进行调查。因此，美国保障措施调查的启动主体非常广泛。在实践中，国际贸易委员会很少行使自主发起调查的权力。2002年美国钢铁保障措施的立案调查，就是依据2001年6月22日美国贸易代表致国际贸易委员会主席的一封信和7月26日参议院财政委员会的决定而由国际贸易委员会依法定职权发起的。^[68]我国《保障措施条例》也规定:商务部没有收到采取保障措施的书面申请，但有充分证据认为国内产业因进口产品数量增加而受到损害的，可以决定立案调查。

日本法律规定，只有政府部门可以启动保障措施调查。如果存在进口增加和严重损害的足够证据，并且有必要开展调查，那么政府部门应当启动调查。与保障措施调查不同的是，日本的反倾销调查既可以由政府部门依职权启动，也可以依国内产业代表的申请启动。可以说，日本的保障措施调查与美国和中国的调查启动程序均不相同。

如前所述，日本保障措施调查实行双轨体系，实施紧急关税的保障措施调查由财务省管辖，实施紧急配额的保障措施调查由经济产业省管辖。实施紧急关税行动的调查必须基于财务省、经济产业省和受进口影响的国内产业的主管部门的磋商。紧急关税行动的调查启动由有关产业部门提议磋商。产业主管部门应向财务省、经济产业省提交目标产品、国内生产和销售额等数据，说明磋商的必要性。然后，财务省、经济产业省和有关部门决定是否启动调查。一旦决定启动调查，财务大臣应代表政府迅速在《官方公报》上公布。紧急配额行动的调查启动与前者有所不同。经济产业省在有足够证据证明进口增长并造成损害时以及有必要启动调查时可依职权开始调查。此外，当主管相关进口产品的部长提出请求并同时提供了足够证据时，经济产业省也可启动调查。可见，紧急关税调查的启动通过有关部门之间的共同磋商决定，而是否启动紧急配额调查由经济产业省单独决定。经济产业省在紧急配额的保障措施中拥有更大的权力。

为了充分发挥和利用保障措施制度对国内产业的保护作用，及时而有效地防止进口产品数量的增长对国内产业造成进一步的严重损害，印度1997年《海关关税规则》也授权保障措施局局长可以依职权发起保障措施调查。^[69]中国《保障措施条例》第4条也赋予主管机关自行立案调查的权力。

二、调查

调查是保障措施程序的重要环节，是国家决定实施保障措施的前提与基础。WTO《保障措施协定》第3条规定，成员方只有在其主管机关根据以往制定的程序进行调查、并按GATT1994第10条进行公开后，方可实施保障措施。各国立法的内容表明，保障措施调查程序在各国也是不相同的。

中国关于保障措施调查程序的立法经历了一个逐渐完善的过程。1994年《对外贸易法》仅在第32条规定，发生可能发动保障措施的情况时，由国务院规定的部门或者机构依照法律、行政法规的规定进行调查，作出处理。2001年颁布的《保障措施条例》专设调查一章，对保障措施的调查作了具体规定。2002年，原国家经贸委发布了《保障措施产业损害调查与裁决规定》，对《保障措施条例》中较为原则的规定进行了相应的细化。国家经贸委同时还颁布了《产业损害调查听证规则》，专门对以听证方式进行的产业损害调查作了规定。2003年商务部颁布了《保障措施产业损害调查规定》。2004年修订的《保障措施条例》和《对外贸易法》对产业损害调查都没有作实质性的变动。

根据现行规定，中国保障措施产业损害调查由商务部负责，具体由商务部下的产业损害调查局进行。涉及农产品的调查由商务部会同农业部进行。《保障措施产业损害调查规定》(以下简称《调查规定》)第10条规定，保障措施案件产业损害调查期通常为立案调查前的三至五年。这种规定符合国际上一般的做法，也能反映进口和产业状况的真实变化并获得最近的数据。^[70]

依照《调查规定》第10条，可申请参加调查的利害关系方包括:(1)被调查产品的外国(地区)生产者、出口经营者、国内进口经营者，或者该产品生产者、出口经营者、进口经营者的行业组织或者其他组织;(2)被调查产品的原产国(地区)、出口国(地区)的政府及其代表;(3)国内同类产品的生产者、经营者，或者该产品生产者、经营者的行业组织或者其他组织等。利害关系方申请参加保障措施损害调查活动的，应当自保障措施调查立案公告发布之日起20日内向商务部提出参加调查活动的申请，办理有关登记。商务部保障措施产业损害调查的对象包括国内生产者、国内进口经营者、国内购买者、国内最终消费者、国外出口经营者、国外生产者等。

关于调查方法，《调查规定》第16条规定，商务部采取问卷、抽样、听证、技术鉴定、实地核查等调查方式进行产业损害调查。

为了维护利害关系方的合法权益并保证保障措施调查结果的公平、公正，我国主管部门还就产业损害调查的听证会程序和商业秘密的保护作出了具体规定。

美国外贸法规定，美国国际贸易委员会的调查程序包括两个部分:损害部分和救济部分。国际贸易委员会对损害的调查的目的是确定某产品是否正在以如此增加的数量进口，以致成为对生产进口产品同类或直接竞争的产品的国内产业造成严重损害威胁的实质性原因。也就是说，国际贸易委员会的任务是确定将要采取的措施是否符合保障措施的实施条件。

美国贸易法规定，国际贸易委员会一般应在收到申请的120天内作出裁定。有特别情形的，应在180天内作出裁定。无论如何，最长应在210天内作出裁定。

国际贸易委员会应在“联邦公报”上公布开始程序的通知，并在之后的合理时间内举行公开听证会，向利害关系方提供机会，让他们参加听证、提供证据、就调整计划和相关问题发表意见。

国际贸易委员会也实行问卷调查，问卷要求被调查者提供在立案前5年中有关涉案产品的进口和国内生产的详细情况，包括国内产业生产、存货、就业、损益、资产、研发等内容。国际贸易委员会一般要求被调查者在30天内答复问卷上的问题。如果被调查者在问卷调查中不合作，国际贸易委员会可以行使传唤权(subpoena power)，以强制不合作者提供资料。^[71]

日本《内阁命令》规定，为进行有关紧急关税的调查，财务省应成立一个由财务省、经济产业省和有关部门的专家组成的调查机构。财务省与经济产业省、相关产业部门在处理调查结果、作出决定等方面，应当通过磋商，相互保持紧密接触。财务省与经济产业省应进行合作。紧急关税与紧急配额调查程序的开始与结束应当保持一致，并且适用一致的方式，调查中适用的证据应当相同。

日本《海关关税法》规定:紧急关税保障措施的调查期限为不超过一年，但在特殊情况需要时可适当延长调查期限。《内阁命令》第3条规定:调查期限被延长时，财务省应在《官方公报》上立即公布延长的期限和理由。紧急配额的调查期限规定与此相同。

日本法律也规定，在调查期限内，利益关系方可以向主管部门(财务省或经济产业省)提交有关进口增加和严重损害的证据。这些利害关系方包括:相关产品的出口商或生产者或大多数直接或间接成员为该进口产品的出口商或生产者的协会;相关进口产品的进口商或大多数直接或间接成员为该进口产品进口商的协会;同类产品或直接竞争产品的国内生产者或大多数直接或间接成员为这些产品生产者的协会;大多数直接或间接成员为在日本生产同类或直接竞争产品的生产者的工会。

关于保障措施的调查方式，《保障措施协定》第3条第1款规定:调查应包括对所有利害关系方作出的合理公告，及进口商、出口商和其他利害关系方可提出证据及其意见的公开听证会或其他适当方式，包括对其他方的陈述作出答复并提出意见的机会，特别是关于保障措施的实施是否符合公共利益的意见。但是，日本在听证会方面的制度比较特殊。日本在保障措施调查过程中，会采取民意调查等方式听取相关方面的意见，但不会召开听证会。这是一个相当异常的制度。^[72]在乌拉圭回合的谈判中，《保障措施协定》第3条中的“其他适当方式”据查就是应日本代表的强烈要求而加进去的。^[73]

三、裁决

裁决程序是各国保障措施法律必不可少的内容，但也不一致。

中国《保障措施条例》规定，保障措施的裁定包括临时保障措施的裁定和正式保障措施的裁定。按照《保障措施条例》第16条至第18条，有明确证据表明进口产品数量增加，在不采取临时保障措施将对国内产业造成难以补救的损害的紧急情况下，可以作出初裁决定，并采取临时保障措施。临时保障措施采取提高关税的形式。采取临时保障措施，由商务部提出建议，国务院关税税则委员会根据商务部的建议作出决定，由商务部予以公告。海关自公告规定实施之日起执行。临时保障措施的实施期限，自临时保障措施决定公告规定实施之日起，不超过200天。对于正式保障措施，《保障措施条例》规定，终裁决定确定进口产品数量增加，并由此对国内产业造成损害的，可以采取保障措施。实施保障措施应当符合公共利益。保障措施可以采取提高关税、数量限制等形式。保障措施采取提高关税形式的，由商务部提出建议，国务院关税税则委员会根据商务部的建议作出决定，由商务部予以公告;采取数量限制形式的，由商务部作出决定并予以公告。海关自公告规定实施之日起执行。《保障措施条例》还规定，无论是采取临时保障措施还是正式的保障措施，商务部应当将决定及有关情况及时通知WTO保障措施委员会。

美国实行权力分立和权力制衡的政治体制，其保障措施裁决程序远比中国复杂，包括国际贸易委员会的裁决，总统的决定和国会的审查。

在完成听证会和其他调查程序以后，国际贸易委员会必须就事实的认定和进口救济是否采取进行投票裁决。委员会的表决会议必须公开进行。委员会的6个委员对于进口救济是否采取以简单多数的投票方式决定，但必须有半数以上的委员出席会议。如果委员会持不同意见的人数相同，那么总统可以自由地将任何一组委员的意见作为委员会的结论。1992年的挤压橡胶线(ExtrudedRubber Thread)保障措施案件中，总统就宣布将否定性结论作为委员会的裁决。

如果委员会作出肯定性裁决，委员会应提出建议措施。委员会应当明确提出这些建议措施的类型、数额、期限。除了这些建议措施外，委员会还可以建议总统发起国际谈判，以解决进口数量增加以及减轻损害或损害威胁。

总统应在收到委员会肯定性裁定和报告后60天内实施保障措施，总统可采取所有适当的可行的措施促进国内产业的积极调整。^[74]

总统既可以决定采取与委员会建议的措施有所不同的措施，也可以决定不采取任何措施。

如果国际贸易委员会作出否定性裁决，那么总统无权依据保障措施条款采取任何行动，保障措施程序即告终止。

美国贸易法设置的总统决定环节非常特殊。它与中国、日本等国家的保障措施裁决程序均不相同。它是在国际贸易委员会进行事实与法律的认定程序以外的附加环节。美国反倾销反补贴程序中不存在类似于保障措施中总统审查权的。与美国的反倾销反补贴程序相比，总统在保障措施程序中拥有相当大的自由裁量权。美国保障措施程序对总统自由裁量权的设置使得美国的保障措施容易受到贸易保护利益集团的驱动。2002年美国对一些国家钢铁进口产品实施保障措施，一个重要原因就是因为总统要为2002年11月举行的国会中期选举中的共和党争取钢铁工人的选票。^[75]

总统采取行动的当日应当向国会提交一份文件，说明采取的措施和理由。如果总统采取的措施与委员会建议的措施不同，总统应当详细说明理由。如果总统认为对国内产业没有什么适当的或者可行的措施，总统也应向国会提交决定，并详细说明理由。如果总统采取的措施与委员会建议的措施不同或者总统对国内产业没有采取任何措施，国会可以在90天内，作出一个共同决定，不予批准总统的决定。^[76]

日本法律规定:如果认为需要征收最终紧急关税，财务大臣应立即将该事实提交给海关关税委员会。《内阁命令》允许征收紧急关税，并详细规定了应税产品和征税期限。财务大臣应及时在《官方公报》上公告如下信息:应税产品的描述、名称、类别、型号及特征;征税期间;因最小限度进口份额而被豁免的发展中国家的名称;调查所认定的事实以及由事实得出的结论。如果财务省延长、撤回或逐步降低紧急关税，必须公告。这也符合《保障措施协定》第12条第2款的要求。如果经济产业省决定需要实行紧急配额，它应迅速将此决定提交进出口交易委员会。在撤回或放宽紧急配额时经济产业省也必须提交此种决定。这一要求也适用于征收紧急关税的程序。与征收紧急关税一样，经济产业省应在《官方公报》中公告实施紧急配额。

依据《内阁命令》征收紧急关税时，法律或条约中规定的关税税率也随之改变，内阁应及时向国会报告征收紧急关税的情况。内阁在采取补偿措施或反措施时也必须作类似的报告。与征收紧急关税不同的是，紧急配额可以依据经济产业省的公告而实行，不需要向国会报告。可以看出，在保障措施裁决方面，我国《保障措施条例》的规定与日本类似。两国在采取提高关税这一贸易措施时都设置了更为严格的程序规则。

需要补充的是，关于保障措施的程序，欧盟的做法更是特别。

欧盟保障措施的程序(与“欧共体保障措施的程序”同义)主要包括通知和协商、调查、决定等三个阶段。

按照《欧共体3285/94号条例》第10条，如果出现了需要采取保障措施或监督措施的进口趋势，成员国应当通知欧共体委员会。委员会应当立即将此信息通告所有的成员国。在委员会接到上述通知后的8个工作日内，应成员国的请求，或依委员会自己的要求，保障措施进入协商(consultations)阶段。协商应当在“咨询委员会”(Advisory Committee)内进行。咨询委员会由各成员国的代表和委员会的代表(任主席)构成。^[77]协商内容特别包括:进口的条件、进口趋势、与该产品有关经济和商业情况的各个方面、拟采取的措施等。

协商程序是欧共体保障措施程序中非常重要和独特的程序，因为它涉及成员国与委员会的权力分配。欧共体保障措施程序可以因为某个或某些成员国的要求而启动。但是，如果欧共体机构决定采取保障措施，这一措施有可能覆盖所有的成员国。在这种情况下，欧共体机构听取所有成员国的意见就显得非常重要。而对WTO其他的成员而言，保障措施是国家行为，采取保障措施是为了保护全国的国内产业，^[78]不涉及中央机构与地方机构的权力分配问题，协商程序也就没有必要。

欧共体保障措施调查程序由欧共体委员会负责进行。在经过上述的协商程序后，如果欧共体委员会认为有足够的证据启动调查，委员会应在收到成员国的通知后的一个月内启动调查，并且在欧共体《官方公报》(Official Journal)上发布通告，通告上应规定所有应向委员会通报的相关信息。通告应规定利害关系方以书面形式说明其意见并提供资料的期限，并规定利害关系方申请委员会召开口头听证会的期限。必须注意的是，欧共体的企业并没有向委员会提出申请、要求调查的权利，这种权利只属于欧共体委员会和成员国。因进口增加遭受损害的企业只有通过其所在成员国提出申请。这与欧共体的反倾销程序不同。在欧共体反倾销程序中，任何代表欧共体产业的自然人、法人或者不具备法人资格的协会都可以通过书面的方式提起反倾销申诉，欧共体成员国也可以在申诉人没有提出申诉的情况下向委员会提交反倾销的证据。欧共体保障措施的这种要求与WTO其他成员的规定也不相同。如前所述，美国的商业协会、企业、工会或工人组织都可以向国际贸易委员会提出申请，要求采取保障措施。

关于欧共体委员会的调查方法，《欧共体3285/94号条例》第6条第2款规定，委员会可以寻求它认为必要的信息，可以与进口商、贸易商、代理人、生产者、贸易协会和组织核查这些信息。有关成员国的人员应当协助委员会。委员会也向生产商和出口商发放问卷调查，问卷的内容主要包括销售、生产、生产能力、设备利用、利润、就业、未来的发展计划等。

欧共体实施保障措施的决定权由委员会和理事会共同行使。如委员会决定采取保障措施。委员会的决定应当通告各成员国和理事会，任何一个成员国在一个月内可以把委员会的决定递交到理事会，对委员会的决定向理事会行使申诉权。基于成员国的这种申诉，理事会可以采取特定多数(qualified majority)表决方式，确认、修正或者废除委员会的决定。如果理事会在三个月内没有作出任何决定，那么委员会的决定被视为废除。根据《欧共体3285/94号条例》第17条规定，保障措施的采取也可以由理事会根据欧盟委员会的提案，以特定多数表决通过。但在实践中，理事会从未行使过这一程序，欧共体保障措施都是通过委员会的决定采取的。^[79]欧盟是我国进出口贸易的重要伙伴和重要市场，我国政府和企业对欧共体委员会在保障措施程序中的这种重要地位和作用，应有充分认识。

此外，欧共体委员会或理事会所作出的保障措施决定也要受到司法审查的约束。《欧共体条约》第173条规定:欧洲法院应该审查理事会和委员会制定的除建议和意见之外的各种行为的合法性。对于保障措施而言，欧共体机构和成员国可以直接提起诉讼。但是，任何法人或自然人很难说服欧洲法院认可它们受到保障措施的单独的直接的影响，在实践中很难成功地受益于这种司法审查条款。^[80]

总之，保障措施法中的调查程序不仅不同于反倾销调查程序和反补贴调查程序，各国的规定也不一样。比较而言，保障措施调查的多元启动和民主参与，保障措施决策机构的单一性和高层次性，对保障措施法的科学建立和有效而迅速实施具有更重要的意义。