海关征税额的递增机制

第三节　海关征税额的递增机制

清朝政府并不鼓励对外贸易，口口声声说并不是为了些许税收，而是为生民提供谋生之路。从清朝的海关税则及税率来看，名义税率确实不高，还有严惩海关人员勒索的告诫，这就使得清朝的海关表面来说是轻税，其实清朝的海关税则具有很大的欺骗性，我们认真研究之后发现，清朝的海关征税则例内包含一个税额递增机制。这从根本上决定了清朝海关税收的加重趋势。

一、预设海关应完税收的额税制

中国古代封建国家在边境上设关卡征税或在沿海口岸设立市舶司征税主要出于增加财政收入的目的，一般来说，开明的封建君主通常征收较轻的关税，或二十税一或三十税一，每到封建王朝的中后期，或财政出现入不敷出，或暴君横征暴敛，就提高税率，或十税一或十税二，但仅仅是税率的高低。清朝首次在东南沿海经济贸易发达地区设立海关管理对外贸易并征收海关税。为了保证财政收入，不论进港外商船舶多少，也不论进口货物价值的高低，居然硬性规定每个海关必须完成的应纳税额。清朝的海关对进出口的货物和船舶均征收税款，即货税和船料两大类。清政府对应完的海关税又分为正税和赢余两部分。江海关每年的最低征税银两不得少于“额税银二万三千九百八十两有奇，赢余四万二千两”；闽海关“额税银七万三千五百四十九两有奇，赢余十一万三千两”；浙海关“额税银三万五千九百八十两有奇，赢余四万四千两”；粤海关“额税银四万三千五百六十四两，赢余八十五万五千五百两”⁽³⁰⁾。这个税额并不是一成不变的，实际上从海关设立的时候起，就开始制定海关税则，但前后清政府规定的税额变化很大。乾隆十四年“又谕，关税赢余一以雍正十三年征收数目为定额”⁽³¹⁾。虽然定额在清朝并不固定，可以通过地方督抚与海关监督等根据具体情况奏请修订应该完纳的额定税额，但可以肯定的是，清朝自始至终存在一个海关监督或兼管的督抚必须完成的应纳税额，这是海关监督任期一年必须完成的任务。

清朝的海关正额与盈余额税制并不是完全的包税制，仅仅是具有某种包税制的性质，是一种片面的包税制，因为征收关税的海关监督只有在征足额定税额的时候才算完成了任务，这就使得清朝的海关额定税额制成为海关的最低征税额，因为清朝对于海关监督征收海关税从来就是限低不限高，在封建官僚政治之下，额税制随着时间的推移呈现加重之势不可避免。从清朝实际征收的海关税来看，尽管并非直线上升，但总体来说是逐步增多的。导致税款增加的原因虽然有清朝社会经济缓慢发展的因素，但嘉道时期海关税额的大幅度增加显然远远高于社会经济发展的幅度。清政府的关税像它的其他税收一样，预先有一个固定的征收数量，称为“正额”。四海关正税额不等，粤海关从康熙时起就规定关税“正额”为四万三千余两，以后基本没有变化。但对外贸易在发展，关税征收完成“正额”之后出现了越来越多的“盈余”，于是清政府就把“盈余”固定，实际上清政府规定的盈余就是正额，正额是原正额，原正额加盈余是新正额。乾隆末，规定粤海关每年的“盈余”为八十五万五千两，粤海关的正额加盈余的合计定额约为八十九万九千两。嘉庆时定额增加，嘉庆十年粤海关总计征收一百六十四万两⁽³²⁾，也是正额与盈余两项的合计之数。这说明，清朝征收海关税不断增加，但每隔若干年总有一个新的定额。

二、考核海关实际征税的比较制

清朝海关征税制度在额税制的基础上还有比较制，其根本目的就是鼓励海关监督等人多征关税，因为三年比较制，关系到官员的升迁、留任、调任、降级、革职。如果与前三年相比，征收的税额多，当然就会顺利在户部核销通过，否则就会遭到议驳，甚至会由中央政府派出高官前往调查核实，至少也要由其他地方官来调查核实。这对海关监督来说，是只能多不能少。乾隆六年上谕谈到了这点：“各省关税定有正额，而尽收尽解，自有盈余，此不过杜司榷者侵蚀之弊，并无有累于商民也。但各省年岁之丰欠不同，货物之多寡亦异，其盈余原不能年年划一。近见各关报满之时，如盈余浮于上年，则部中不复致议，如减于上年，则部中即行驳查，司榷者唯恐部驳，必致逐岁加赠，年复一年，将何所底止，苦累商民事有必然之势”。针对这种情况，乾隆六年谕令有关部门认真研究解决方案：“查核过严，则额数日增，其害在于众庶；查核稍宽，则司榷侵蚀，其损在于国帑。此中轻重，固有权衡，著大学士会同该部详议具奏”。根据这一指示，大学士与户部议定：“嗣后各关赢余银两如与上年数目相仿者，户部即行考核具题，如本年所报赢余与上年数目大相悬殊，令各该督抚就地方实在情形详细查核，如无侵隐等弊，据实声明覆奏，倘该督抚查奏不实，扶同徇隐，别经发觉，将该督抚等一并交部议处。著为定例。”⁽³³⁾

由于清朝的监督任期虽有定期，但实际情况比较复杂并不完全固定，上一届征税额并非一个合适的标准，于是，清政府便找个盈余额比较高的年份作标准：“又谕，关税赢余一以雍正十三年征收数目为定额，嗣后正额有缺者，仍照定例处分，其各关赢余成数，视雍正十三年短少者，该部按所定分数议处，永著为例”⁽³⁴⁾。以后的乾隆十八年、十九年、二十二年、四十一年多次强调以雍正十三年征收额为准的规定。然而，乾隆四十二年又取消了这一规定：“朕以雍正十三为准者，本属美意，今既有此求全之毁，嗣后此例不必行。”⁽³⁵⁾从此以后，征收关税的数额就是与前三届的比较，不过，皇权高高在上，任意性很强，乾隆四十五年，给予粤海关特别优待，仅仅按当年的船只与货物数量情况进行核实，“四十五年谕：粤海关经征课饷，向来原视洋船之多少，货物之粗细，以定赢绌，非浒墅等关征收内地货物者可比。嗣后，该部查核粤海关征收课税，即以该年之船只货物核实考查，毋庸照各关例将上三届比较”。“各关盈余旧例，以历年数目比较”。嗣后于嘉庆四年、九年两次钦定比较制度。确定为江海关额定四万二千两，闽海关额定十一万三千两，浙海关额定四万四千两，粤海关额定八十五万五千五百两⁽³⁶⁾。然后宣布“其三年比较之例，著永行停止”⁽³⁷⁾。

三、惩治海关短收额税的赔罚制

康熙“八年题准：关税欠不及半分者，罚俸一年，半分至一分以上者降一级，二分以上者降二级，三分以上者降三级，四分以上者降四级，皆调用。五分以上者革职，缺额钱粮免其追赔”。康熙“五十五年议准：嗣后各省关差一年差满，缺欠钱粮，题请展限补缺额者，交与该部照溺职例革职，其所欠银，交与该旗，著落家产追赔”。雍正八年“又题准：嗣后闽海关征收海船梁头税银，如船户有抗欠不完，于考核册内注明，报部存案，一面行文原籍追完，解交接任监督汇解，如该州县推诿迟疑，照依督催杂项钱粮之例参处”⁽³⁸⁾。所以，从乾隆十四年开始就对盈余短少者采取了惩处措施。乾隆“十四年奏准：各关征收赢余银，除各关监督向由自行奏闻者，仍照旧例办理，其例应报部者，该监督于年满时，比较上届若有短少，即报督抚确查，该督抚出结会奏，所有比较上届短少银数，即于各该督抚监督名下追赔”⁽³⁹⁾。“课银正税有亏，按分数分别议处，所欠银两，勒限追还”。“盈余不足定额之数者，亦著赔补。有余，则各以其实解焉”⁽⁴⁰⁾。显而易见，不论正额还是盈余，不足定额则由征税官员赔补，超过定额则必须全部上缴。

不但追赔，而且还要对相关官员采取罚俸降级的处分。“又奏准：关税赢余，虽与正额有间，亦宜酌定处分，嗣后比较上届短少不及一分者免议外，其一分以上者罚俸一年，二分以上者罚俸二年，三分以上者降一级留任，四分以上者降一级调用，五分以上者降二级调用，仍令按照条例征收，不得借端滋弊”。乾隆十八年“奏准：关税赢余较上届短少无几者，本部随奏核结，较上届短少太相悬殊者，令该监督将该年情形据实奏报，如无故短少，任意侵肥，本部即行参奏，仍照数追赔”⁽⁴¹⁾。乾隆四十三年，谕军机大臣等曰：“杨景素奏：准户部咨驳粤海关征收盈余税银，乾隆四十年分比较前三年银数短少。请旨交臣严行覆勘，随经选委道员，前赴该关，详确查明，实因是年洋船较上届少到八只，货物又粗多细少，以致短绌。其所少银两，仍责令前任监督德魁赔补等语。海关税项之盈绌，自应视洋船之多寡，若此次洋船，较上三届果俱少到，则税课自无从多收，并当加恩免其赔补。若到关洋船数目相同，仅言货物粗多细少，究系办理不善，托词回护，自应按数著赔，著交户部会同总管内务府大臣，查明据实具奏”⁽⁴²⁾。嘉庆四年，清政府重新核定了各关的法定税额，但税务官员赔补亏欠之法照旧实行。上谕说：“自此次定额之后，倘各关每年盈余，于新定之数再有短少者，即行著落赔补。如于定数或有多余，亦即尽收尽解。其三年比较之例著永行停止”⁽⁴³⁾。

清朝每个皇帝在上谕中都一而再再而三地宣称国家设立海关并非为了征收关税，如果仅仅看清朝皇帝的上谕，人们会被大言不惭的谎言所欺骗。清朝的封建皇帝们个个勤政毫无疑问，但出于国家财政的需要和皇室奢侈性开销日增的需要，个个重视税收则也千真万确。清朝海关制度中的额税制，比较制、赔补制、陋规归公与及税外税和费外费等等，在制度设计上就已经非常清楚，海关就是要收税，就是要多收税。既然所征关税只能多不能少，那么把海关视为肥缺的贪官污吏们岂能自己掏腰包为大清国库赔补？收税的多少关系到仕宦前程，实际的海关税岂有不加重之理？许多学者在研究清朝的税率时仅仅根据清朝海关征税的从量税则进行推断，就进而得出清朝税率很低的结论，未免过于轻率。其实清朝征税是层层加码。乾隆二十年，浙江巡抚周人骥奏报浙海关征收税银情形的折子中说，当年四月到船一只，五月到船一只，四月所到船舶“系番商在广东澳门地方雇送银两来浙，并无货物装载”，而五月来的夹板大船一只，“照部颁则例征收，共征银三千五百二十二两零，饭食火耗银二千一百二十七两零”⁽⁴⁴⁾。这种税收完全依据《大清会典》的规定：“凡税耗，各征其十分之一，经费皆出焉。”⁽⁴⁵⁾仅此一项就高达百分之十，如何得出清朝税率较低的结论呢？所谓陋规确有用于办公与弥补清朝低薪俸的作用，归公之后当然还会有陋规，海关整体税收就只能是不断加重，重到令中外商人惶恐不安甚至愤怒的程度。马士在《中华帝国对外关系史》中罗列了诸多导致外商愤懑的事项，首当其冲的就是“加在贸易上的重税”⁽⁴⁶⁾。