城乡规划领域的公共利益

城乡规划领域的公共利益

1.公共利益的内涵及特征

公共利益简称公益，与该概念相似的用语有大众福祉、社会福祉、公共福利、公众利益等。公共利益是指不特定多数人的利益，但不是个人利益的简单相加。公共利益具有以下特征：首先，公共利益具有概括性。公共利益内容非常宽泛，体现在文化、秩序、安全等方面。其次，公共利益具有历史性。公共利益因不同社会发展阶段，各国的具体国情、经济发展水平而具有不同内涵，它和国家政策、不同时期的社会需要有着非常密切的联系，其内容很难穷尽。再次，公共利益具有不确定性。这主要是由于利益内容的不确定性和受益对象的不确定性决定的。最后，公共利益具有分层次性。它包含了各种层次的公共利益，一是关系到全体社会成员共同的利益和国家主权的利益，这一类属于比较典型的公共利益；二是个人的生命、健康、自由等法律要保障的基本价值的利益；三是不特定人的经济、社会、文化、教育等方面的利益；四是交易安全、秩序利益，等等。

2.城乡规划领域的公共利益

《城乡规划法》首次将公共利益写进法律并作为其核心内容，体现了规划对公共利益的优先关注。可以看出，法律虽然并未规定公共利益高于公民个人利益，但蕴含着明确的意思，即当公民利益与公共利益发生冲突时，应当以公共利益为重。公共利益在法律中的作用往往体现为公民行使正当权利的界限，是对公民权利的限制，因此怎样界定公共利益也就显得尤其重要。

2.1　判定城乡规划领域的公共利益的原则

由于公共利益具有概括性、历史性和分层次性等特点，一方面无法确立公共利益的绝对标准，对于不同区域和时期标准都会有所不同；另一方面在一定范围内又可以根据共同需要确立一定的标准。但这种标准的确立是遵循以下原则：

2.1.1　符合与城乡规划有关的法律确定的目的及原则

城乡规划是一项公共政策，其受益对象是不确定的多数人，本身就是公共利益的体现。为了实现城乡规划的公益目的，《城乡规划法》第一条规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”该规定明确了制定《城乡规划法》的目的就在于追求“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”这一公共利益。

《城乡规划法》第四条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”该条确定了制定和实施城乡规划必须遵循的基本原则，成为判定城乡规划公共利益的基本标准。

2.1.2　公共受益性原则

城乡规划中的公共利益是代表最广大人民群众的最根本利益的，其公共性主要体现在两个方面：一是符合一般社会利益，二是受益范围的不特定，即为具备相同条件的人提供服务。凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要，它们所体现的利益也就有可能是城乡规划中的公共利益。城乡规划中如果一项利益需求无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供，而该项利益的受益群体又比较广泛，那么这项利益也有可能成为城乡规划中的公共利益。

2.1.3　不违反上位公共利益的原则

由于公共利益的层次性，一定范围的公共利益从更大范围上看有可能变为私人利益、小团体利益，而且公共利益因没有功利性特征而不同于群体利益、集团利益和国家利益等。因此，一定群体范围内公共利益标准的确立不能违反更大范围内群体的公共利益。地区的公共利益必须服从国家的整体利益。

2.1.4　符合实际需要的原则

公共利益具有基础性特征，因此设立本地区公共利益的标准不能违反本地区经济和文化政治等方面的发展状况。而这主要包括两个方面：一是历史发展的状况，二是地区发展的状况。《城乡规划法》第四条第三款规定：“县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。”如一个城市居民居住用地都很紧张的情况下，规划建高尔夫球场显然不可取，至少不是城乡规划追求的多种公益中的“量最广”（指受益人的数量最多），而且“质最高”（指对受益人生活需要紧密性最强）的那种公益。

2.2　城乡规划领域的公共利益的内容

通过上述分析，结合《城乡规划法》第四条第一款的规定，城乡规划领域的公共利益应包括以下主要内容：

2.2.1　社会公平

城乡规划作为一项公共政策，维持社会公平是城乡规划的一个重要目的，城乡规划的社会公平是指城市发展中公正与平等原则及其实施贯彻过程和效果的一种社会表现。《城乡规划法》第四条规定“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹……”即是社会公平在立法上的体现。

2.2.2　经济发展

城乡的发展离不开经济支撑，良好的、健康的城乡经济结构才能保证城乡统筹发展。城乡经济的发展不能只看财富积累的效益，应结合其他公共利益如节约土地资源、加强环境保护等综合考虑。

2.2.3　公共安全

公共安全的内容很广，包括医疗卫生安全、人身安全、国防安全等。城乡规划公共安全主要包括城市防灾减灾、环境保护等内容。

2.2.4　生态安全

传统城乡规划往往为了短期的局部利益破坏城市生态环境，而今越来越多的规划界人士和政府领导者意识到生态安全是城乡规划最为重要的公共利益之一。

2.2.5　土地安全

土地资源是城乡规划产权再分配的最重要载体，因此人们在土地利用中产生了大量的利益冲突。由于我国特殊的国情，粮食安全与耕地安全成为土地资源安全问题的首要问题，在土地管理法与城乡规划法中对建设用地的使用与规划进行了严格的限制。

2.2.6　公共服务

城乡规划的重要功能包括生产与保护城乡公共产品。城乡公共产品是维系人们生产和生活的必要条件，包括基础设施、公共设施等公用设施，如水资源系统、能源系统、道路与公路系统、城市广场、学校、医院等。

2.2.7　文化建设

文化是城市的灵魂，城乡规划的一项重要工作就是传承历史文化遗产和创新人类文明。文化不仅是某一城市公众的共有财产，也是全人类的崇高利益。

2.3　城乡规划领域的公共利益的具体表现

根据上述城乡规划领域的公共利益内容的分析，在编制和实施城乡规划过程中，以下事项可以认定为公共利益：

2.3.1　城乡规划中涉及保护社会弱者利益的事项

这是社会公平在城乡规划中的表现，如规划中确定的为解决低收入家庭居住条件的廉租房、公租房、福利院、养老机构等建设用地。在规划实践中，要保护这类用地的需要，综合规划周边的配套设施，防止将该类用地放到偏远地带而使规划的公益目的落空。

2.3.2　城乡规划中涉及对生产要素的调配、经济发展战略的制定的事项

这是经济发展在城乡规划中的表现。如重庆市制定的“一圈两翼”规划、内陆保税区的划定等。由于经济发展战略受益对象的开放性和多数性，在城乡规划中这些理应属于公共利益。

2.3.3　城乡规划中涉及国防建设、防洪抗灾设施的事项

这是公共安全在城乡规划中的表现。如军事设施区的保护及具体军事设施的建设、防洪堤的建设等。但军事设施建设也要符合依法审批的城乡总体规划和控制性详细规划，服从规划管理，并非因为它们属于公共利益而游离于规划管理之外。防洪防灾设施既涉及公共安全，又涉及生态安全，同时又是公共设施，是整个城市的安全阀。故在制定规划时，要划定和保护防灾避难场所，在城市建设时，不能侵占河道进行建设。

2.3.4　城乡规划中涉及保护生态环境、保护与利用自然资源的事项

这是生态安全在城乡规划中的表现。如自然保护区的划定，城市“五线”（规划红线、规划绿线、规划蓝线、规划紫线、规划黄线）的划定等。在规划实践中，对城市绿地（包括公用绿地和防护绿地）在制定规划时要重视，修改规划时要保护。

2.3.5　城乡规划中涉及城乡公共设施的事项

这是公共服务在城乡规划中的表现。包括：①交通设施，如道路、运河、桥梁、码头、机场等；②共用设施，如供水设施、供电设施、供暖设施、污水及垃圾处理设施、煤气管线、通讯设施、体育设施、公园和墓地等；③水利设施，如水利和灌溉工程、水库等；④公共卫生设施，如医院等；⑤政府办公设施；⑥教育学术及慈善设施，如学校、图书馆和宗教场所等。

2.3.6　城乡规划中涉及传统文化、文化遗产保护的事项

这是文化建设在城乡规划中的表现。如历史文化名城、历史文化街区的保护规划。在历史文物保护区周边建设时，不得影响历史文物的原貌，不得影响对历史文物的维缮。

需要指出的是，这里列举的城乡规划领域的公共利益并没有、也不可能穷尽城乡规划领域的公共利益的所有情形，随着社会的发展和国家任务的变化，城乡规划领域的公共利益的内涵和外延也必然会不断发展。

2.4　判定城乡规划领域的公共利益的程序

城乡规划作为一项公共政策，关系到资源的配置和利害关系人权利与义务的分配，城乡规划编制的过程就是立法的过程。但城乡规划中确定了哪些事项是公共利益，并不代表城乡规划实施过程中公共利益就会顺理成章地实现了。要实现各级各类城乡规划确定的公共利益，城乡规划主管部门在判定公共利益时需要遵循以下程序（此处借鉴了梁鹤年先生的研究成果，参见《公共利益》，载《城市规划》第32卷第5期第65—66页）。

2.4.1　鉴认

这一程序是为公共利益定位、定性，焦点在辨认公共利益的真义和估计公共利益与各个体利益之间的可能差距，在出现不同的公共利益冲突时作权威性的判断和解释。

2.4.2　协商

这一程序要求邀请凡有决议、咨询、否决与执行任务的各政府部门、公私企业等，和受影响（包括正、负面影响）的政府部门、企业、团体与个人协商。通过普及的参与和商议去建立最高程度的共识与认同，分辨各个体利益与公共利益之间的真正差异。焦点在扩大对公共利益的共识与认同，和确认客观的公共利益与主观的个体利益之间的真正差距。

2.4.3　调解

这一程序要求在公共利益利益与私人利益利益之间找妥协，缩小、甚至消除公共利益和个体利益的差距。重点是在不牺牲已达成共识和认同的公共利益下对个别的个体利益进行调解、妥协，妥协原则是先公后私，即有助公益的私利被鼓励；但无损公益的私利也被容纳；有损公益的私利被排斥。因此，私利的存在空间就有了范围与标准。

2.4.4　确定

这一程序要求复核经以上三个阶段达成的公共利益是否合理、合法，焦点在保证公共利益得到最高程度的满足和个体利益得到最起码的保障。

3.城乡规划公共利益对私人利益的影响及解决原则

3.1　公共利益与私人利益

利益根据其享有的主体不同，可以分为个人利益、公共利益和社会利益。个人利益即私人利益，简称为“私益”，是直接从个人生活本身出发，以个人生活名义所提出的主张、要求和愿望。公共利益简称为“公益”，是不特定多数人的利益。社会利益是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望。社会有两个领域，市民社会和政治国家。特殊的私人利益关系的总和构成市民社会，普遍的公共利益的总和构成政治国家。

私人利益经过法律确认和保障，则转化为权利。而权利的行使是有界限的，公共利益意味着在分配和行使个人权利时绝不可以超越的外部界限。公共利益保护的起点则是权利行使的终点。

3.2　公共利益与私人利益冲突之解决原则

公益和私益分属社会中两个不同的领域，那么公益和私益以什么形式发生联系？罗马时代著名学者西塞罗有一句名言：“公益优先于私益”，即承认“公益乃最高之法则”，并在公益与私益对立论的指导下，认为为了公益可予私益有所限制（即采取限制人民基本权利的方式）。但是，在现代宪法保障基本权利的理念下，无条件地以牺牲人民基本权利以满足公益的绝对性已面临挑战。也就是说，宪法保障人民的基本权利，而基本权利保障人民广泛的自由权利，人民自由权利的行使，可能要影响到宪法所要保障的公益。因此，宪法一方面肯定基本权利的存在及保有和行使这个权利所带给私人的利益，另一方面也承认这个利益亦有可能侵犯公益，即两者存在一个隐藏的紧张关系。若任凭人民无限制地行使基本权利（私益）会影响社会其他的法益（公益），因此需要给予适当的限制，但绝不可任意以谋求公益为借口，而牺牲人民的基本权利（私益）。

城乡规划作为国家行政权的集中体现，其首要目的是保障公共利益，即《城乡规划法》第一条规定的“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。同时由于公益和私益存在一个隐藏的紧张关系，故二者会发生冲突。例如，城乡规划的重要功能包括生产与保护城市公共产品，包括基础设施、公共设施等公用设施，如水资源系统、能源系统、道路与公路系统、城市广场、学校、医院等。当生产与保护城市公共产品时，有时需要对私人的房屋和土地使用权予以征收或征用，此时，公益和私益就会产生冲突。

如何解决公益和私益之间的冲突？这需要结合公益和私益在利益层次中所处的位阶情况来区别对待，当处于同一位阶的公益与私益发生冲突时，公共利益优先，但前提是给予私人合理的补偿。补偿的标准可以通过专门的行政征收征用法来确定。当所追求的公益与私益处于不同位阶时，则高位阶的私益优先于低位阶的公益。