地区差异与法律控制

资源禀赋、地区差异与法律控制——地区差异条件下能矿资源安全的社会学基本分析框架

一、能矿资源安全的社会学解读

人类社会的每一次重大变革，都伴随着能矿资源开发和利用的革命性变化，煤炭、石油和天然气是特定时代的象征。能矿资源是人类生存和发展的重要物质基础，是社会秩序与国家安全的重要保证。

（一）传统意义上的能矿资源安全内涵

资源安全是“指一个国家或地区持续、稳定、充分并经济地获取自然资源，同时又使其发展赖以依存的自然资源基础和生态环境处于良好或不遭受破坏的状态”^[1]。其关注的根本问题是如何保障关系国民经济发展命脉的自然资源具有可持续的供给能力、如何实现资源利用在时空上的优化配置以及如何保护和恢复自然资源开发利用中所处生态系统的功能和结构。

能矿资源是最重要的资源要素。从一定意义上说，资源安全主要就是指能矿资源的安全。可以从两个层次上来界定能矿资源安全的内涵：

（1）对于国家或地区发展的需要而言，能矿资源能够稳定持续地保障需求。能矿资源是国家或地区经济发展的物质基础，供给保障需求是安全的核心要素。

（2）能矿资源安全意味着环境的安全与资源使用的合目的性。能矿资源基础性地支撑经济发展，而经济发展只不过是谋求人类福祉目的的手段而已，“人类有权生活在有尊严和福利的环境中”。^[2]

（二）能矿资源安全的社会学视角

1.能矿资源禀赋与社会秩序形成

能矿资源是由于地球历史沉积而成的，其分布、品位、数量、质量等“资源禀赋”在国家或地区间具有不均衡性。资源禀赋是经济发展的客观基础，是制定国家或区域经济发展战略的逻辑起点。因此，就一国内部来说，根据资源禀赋制定的国家发展战略和社会发展规划，直接影响社会秩序的形成与发展。

能矿资源禀赋具有国家和地区差异性，这种禀赋差异与所在地区的发展呈现一种相关性，资源丰富的非洲大地并没有资源贫瘠的日本小岛富裕，我国东南沿海地区资源并不比中西部地区资源丰富，而这一地区正是我国社会经济发展的领跑者，正好印证了“资源诅咒”^[3]。另外，行为主体所拥有的权利是该主体所在地区持续发展的源泉，对权利的剥夺则是地区相对落后的根源。资源禀赋的制度化即是权利的外在表现形式，经制度强化后的资源禀赋差异是社会秩序的潜在威胁。经过三十年的建设，我国改革开放的“契约”进入了履行的第二阶段^[4]。理性的觉醒带来了实践的行动，呼吁改革开放成果公平分享的声音越来越高，特别是资源禀赋优势而经济发展却比较落后的地区。

2.利益分配与法律控制

能矿资源禀赋差异形成了不同的社会群体，他们对能矿资源有不同的利益分配要求，如果产生利益诉求冲突与表达不能，则构成能矿资源安全与社会秩序隐忧。法的功能是通过对利益的调整来实现社会的有序运转，即“通过法律的社会控制”^[5]，法律的目的是由一定社会物质生活条件所决定的人类意识活动的结果。通过法律保证各分层群体的利益得到合理与理性的表达，在保证能矿资源安全的同时，也保证了社会处于良性运转进程。

社会学意义上的能矿资源安全，不但要求在保持环境生态良好的条件下能矿资源稳定持续地供给保障需求，更要求基于能矿资源禀赋差异条件下，通过法律的利益衡量，使因能矿资源禀赋差异所致的分层群体进行理性的诉求与政府进行理性的规制，将能矿资源安全置于法律与市场的规范之下，构建稳定和谐的社会秩序。只有在制度，特别是法律制度控制下的能矿资源持续稳定地保障需求，并在生态环境良好的条件下满足由能矿资源禀赋差异而致分层群体利益诉求，才是终极意义上的资源安全。

二、我国能矿资源禀赋地区差异与地区发展透视

能矿资源禀赋差异是导致国家或地区发展水平差距的重要原因。同时，部分群体为了维护与控制资源收益，推动建立相应的制度阻碍其他群体的参与权。这两方面相互影响、综合作用促成了当今发达国家与不发达国家、发达地区与欠发达地区的分化。这里主要就我国能矿资源禀赋地区差异与地区发展的相互关系进行框架性探讨。

（一）我国能矿资源禀赋地区差异

随着科技的发展与需求的不断增加，我们越来越深入到前人所达不到的境地去开发采掘供我们所需的能矿资源。2008年，国土资源调查及地质勘查新发现能源矿产地38处。有57种矿产新增查明资源储量，其中，石油13.4亿吨，天然气6472亿立方米，原煤231.1亿吨^[6]。然而，我国能矿资源禀赋地区差异极为明显，能矿资源禀赋与其所在地区的经济社会发展水平极不匹配，这里潜在地隐藏着资源安全的威胁与社会矛盾的根源。

就我国东部地区而言，能矿资源严重短缺，探明储量仅占全国的7.4%。从全国主要能矿资源已探明的储量来看，东部地区除石油外，其他能矿资源都比较贫乏，煤炭只占全国总储量的6.6%，天然气占30%。

中部地区拥有丰富的能矿资源。煤炭保有储量占全国的58%，石油剩余可采储量占全国的近1/2。煤炭主要集中在山西、内蒙古，其储量占全国的51%；石油集中在黑龙江，储量占全国的37%。

西部地区能矿资源的远景储量很可观。新疆的煤炭远景储量居全国首位，四川盆地的石油天然气的勘探前景良好。西部地区煤炭的保有储量占全国的36%，石油占全国的12%，天然气占全国的53%^[7]。中国煤炭石油天然气分布如图1所示。

图1　中国能矿资源储量分布

（注：来源于中国统计年鉴2005）

根据以上数据分析，中西部地区煤炭储量占全国储量的94%以上，石油储量占全国储量的62%以上，天然气储量占全国储量的70%以上，三种主要的能矿资源储量都超过了60%。然而这一地区丰富的能矿资源储量却没有造就这一地区与其能矿资源储量相匹配的富裕，其现实是东部能矿资源禀赋较为劣势的地区比中西部能矿资源禀赋优势地区富裕得多，并且中西部地区较东部地区生态环境脆弱、污染严重得多的事实。

（二）我国地区发展差异：能矿资源禀赋地区差异的另一个视角

2007年12月，中国人民大学中国调查评价中心发布了“2007年中国发展指数”。通过对2007年《中国统计年鉴》的数据进行测算，综合测量了除港澳台地区外中国31个省区2006年度的地区发展状况，内容包括经济、社会、健康、环保、教育等方面。我国发展指数地区分类如图2所示。

图2　2007年中国发展指数地区分类

（注：来源于中国人民大学中国调查评价中心.中国发展指数（RCDI2007）编制成果及分析.2007年12月发布。）

将31个省区按总指数得分大小排序划分为4类地区：第一类（2个）：北京、上海；第二类（7个）：天津、浙江、江苏、山东、辽宁、广东、吉林；第三类（12个）：福建、内蒙古、黑龙江、山西、湖南、湖北、河北、河南、海南、广西、重庆、新疆；第四类（10个）：宁夏、江西、陕西、安徽、四川、青海、云南、甘肃、贵州、西藏。^[8]第一、二类地区是我国目前综合发展水平较高的地区，全部分布在东部及沿海地区；第三类地区是我国中等发展水平的地区，大多数位于我国中东部地区；第四类地区是我国发展水平较低的地区，主要分布在西部。

对比图1与图2，直观呈现出来的是：能矿资源禀赋劣势的东部地区恰是发展指数较高的地区，而拥有能矿资源超过60%以上的中西部地区则是发展指数较低的地区。在正常情况下，拥有丰富资源的地区在经济发展中具有优势，区域内的资源禀赋产生经济租金会带来高收入。在扩散效应下区域内经济发展到相当的规模，通过购买替代和其他非“大宗产品”^[9]的增长进一步实现经济多元化，逐步降低区域经济对大宗产品出售的依赖，从而实现自主增长。但这样的增长模式在我国的中西部地区并未出现，因此，本文倾向于认为能矿资源大宗产品的生产和出售会扭曲区域经济，最终会阻碍区域经济的持续发展。

三、能矿资源禀赋与地区发展异化表现及原因分析

我国中西部地区作为能矿资源禀赋优势地区，向东部沿海地区出售能矿资源大宗产品。能矿资源出售对区域政治结构、社会关系和地理特征构成影响，造成中西部地区与东部及沿海地区发展的不平衡，给地区，进而给国家资源安全与社会秩序构成威胁。

（一）产业结构畸形化

中西部能矿资源禀赋优势区采掘业的投入规模限制了其他部门的投入水平，特别是限制了制造业及相关服务业的投入。资本和劳动要素在单一产业内流动，导致区域产业结构过度专业与单一化，产业扩散效应不明显。中西部地区将主要精力放在能矿资源大宗产品的生产与出售上，所有的工业和政府活动基本上附属于此。制造业的缺位，对地区经济社会发展造成严重影响。另外，由于过多的采掘业投资造成了地区产业链的断裂，当产品因为生命周期转型或是由于某种资源的枯竭需要转型时，危机便会产生。

（二）地区持续发展能力不足

中西部地区依托采掘业以攫取土地赐予的财富，单一产业的规模投资阻碍了在本区域形成一个强有力的、独立的企业家阶层，因此也阻碍了人力资本的积累与科技水平的提升，附之前述的产业畸形化，其结果便是削弱了经济增长的动力，表现出相对迟缓的增长速度。最终，“自然资源利用不当抑制经济增长”^[10]，资源禀赋内生的要素流动和外生的制度安排两种渠道制约了经济增长。

（三）制度缺失造成地区发展失序

尽管我国《宪法》《矿产资源法》和《物权法》都规定了能矿资源的国家所有，但所有权主体实际上是虚置的。能矿资源的实际开发主体是企业，而且往往是国有和集体企业，政府和企业“一家人不说两家话”，寻租和腐败等社会问题不可避免。如此，能矿资源租值消散，社会财富减少。在无效率的产权制度安排下，部分集团通过对能矿资源的强力垄断，并且利用其强势地位推动建立倾斜性的制度保证长久获利，经济发展的制度基础遭到践踏和破坏，公平竞争的经济环境也难以形成；另一方面，由于存在产生“公有地悲剧”的动力，个体的利益最大化动机必然导致急功近利的开采方式，而且为弥补寻租过程中的各种损失，会千方百计地加大开采力度，在导致资源浪费与生态环境恶化的同时，也造成了严重的社会人道灾难^[11]，并且加剧了本地区的贫困，激化了社会矛盾。

较为优势的能矿资源禀赋，伴随的却是社会贫困的加剧，形成所谓“富饶的贫困”。在意识觉悟与权利要求日益成为大众话语的今天，社会矛盾可能早已暗流涌动，在可持续发展与人民福祉的终极目的之下，需要建立相应的制度谋求能矿资源安全，进而保证社会秩序。

四、能矿资源禀赋地区差异社会学平衡的法律控制

庞德认为，“从过去看，法律是文明的产物；从现在看，法律是维护文明的手段；从将来看，法律是推进文明的手段”。^[12]文明社会的特征之一就是法律作为一种工具理性“通过法律的社会控制”，因此，通过法律制度保证能矿资源禀赋地区差异条件下的资源安全与社会秩序是正当的，也是必需的。

（一）权利倾斜配置：一个总体性框架

中国的改革正向纵深发展，对于正在履行“契约”第二阶段的改革开放，并且要“让全体人民共享改革开放成果”的战略部署，特别是让本来就拥有能矿资源禀赋优势地区的群体获得其应得的利益来说，进行权利倾斜配置就显得十分重要，十分迫切。

国家发展策略形成东部、中部、西部三大地带的布局，使制造业布局在资源禀赋优势区之外，对中西部地区的投资减少与价格倾斜等都使中西部地区处于不利的发展地位。在今天中国社会转型的大背景下，谋求能矿资源的安全与社会的有序，就要对过去倾斜性配置的方案纠偏，“三十年河东，三十年河西”，改革开放三十年后的今天进行倾斜纠偏的倾斜性权利配置恰逢其时。因此，我国能矿资源禀赋地区差异社会学制度平衡的总体设想是：通过立法、行政与司法改善中西部地区与东部地区的要素赋存差异，将过去针对东部地区与中西部地区形成的政策、价格、要素倾斜进行平衡，改变中西部地区能矿资源禀赋的单一优势，增加其他经济社会发展的要素赋存，诸如基础设施、生态环境、教育、科技、文化设施等。也就是说，倾斜性纠偏即转移中西部地区将能矿资源作为其发展的简单依靠，而倾斜性权利配置则是扩大其他要素的发展权重。

（二）我国能矿资源禀赋地区差异的要素权利配置

通过要素权利的倾斜纠偏和倾斜配置可以使中西部地区走上健康的发展道路。具体来说，一是要进行集约化开发^[13]，采用先进的生产工艺和设备，提高资源的开发利用水平。严格控制在自然保护区和生态脆弱地区进行矿业活动，对于现有的工矿企业，要依法严格执行相应的采掘标准，强化执法力度；对于新建矿山，要严格按照程序进行环境影响评价。集约化开发能够保证中西部地区在保育良好生态环境的同时开发利用其资源禀赋，理性地利用其资源禀赋造福当地人民。

二是要提高资源产品的技术含量与增加产品的附加值。强化中西部地区的政策倾斜与技术支持力度，使中西部地区摆脱单一依靠能矿资源发展经济的路径。延长产业链条与产品生命线，引导能矿资源产业链的有序发展，并且注意培育本土企业家，从而避免急功近利式的资源开采行为。

三是增加基础设施、教育、科技、文化等的投入。生产力布局的多样化能够使中西部地区走出“富饶的贫困”，摆脱“资源诅咒”。地方政府、企业和个人都脱离对能矿资源的简单依赖。政府不再以能矿资源作为其单一的财政来源，企业不再仅仅围绕能矿资源设立与收益，个人摆脱对能矿资源的生存依赖，引导中西部地区经济社会的健康发展。

四是能矿资源生态补偿制度的确立。生态补偿是能源企业因为开采利用能矿资源的行为，给矿区周围的自然资源造成破坏、生态环境造成污染、矿业城市丧失可持续发展机会而进行的治理、恢复、校正所给予的资金扶持、财政补贴、税收减免及政策优惠等一系列活动^[14]。中西部地区能矿资源造就的社会财富主要形成了东部地区的福裕^[15]，因此，东部地区对中西部地区的补偿就是必要的，补偿资金可以促进中西部地区更合理地利用其资源禀赋发展经济。

（三）我国能矿资源行为主体的权利（力）配置

在能矿资源开发利用活动中，涉及的主体主要有政府、企业和个人，各行为主体的权利（力）配置直接影响到能矿资源开发活动是否有序及社会公共秩序。法律赋予中央政府宏观的政策制定与监管的权力，中央政府可以站在国家安全与社会秩序的制高点通盘考虑，统筹规划。比如，通过经济刺激等手段鼓励中西部地区能矿资源的下游产业发展，促进中西部地区的产业合理布局；在新一轮的经济结构调整中，给予中西部地区足够多的重视，加大基础设施等对中西部地区的投入；完善东部地区对中西部地区的生态补偿制度，使东部地区进行合理的成本支出，中西部地区由于输出资源而得到相应的利益补偿；等等。

地方政府既是中央政府在地方的代表，也是地方的利益代表。它不但要执行中央的决策，还要谋求地方的利益，在能矿资源活动中扮演双重角色。因为“山高皇帝远”，所以中央意志常常让位于地方利益，地方政府纵容包庇甚至保护枯竭式的资源开采方式。因此，对于地方政府能矿资源开采的审批权力有必要进行收缩，而可以将能矿资源产品延长线上的审批权限给予地方政府。这样，地方政府即使在利益的促使下，也会从发展当地经济的角度出发鼓励产业的可持续发展。

企业和个人是能矿资源活动的微观主体，是利益的直接接受者与负担的最终承受者。政府鼓励资源产品延长线促进产业合理布局，如果能使这些微观主体的利益诉求得到满足，市场行为则会正面转向。相反，如果因资源开发利用行为承受了负担（比如污染受害、矿难、土地征用等），而又没有正常的表达渠道与合理的补偿，则社会秩序是不安全的。因此，在创造良好市场环境的同时，更要建立社会反馈机制，及时处理在资源开发利用中引发的问题。

（四）我国能矿资源产权制度的创新

产权影响到个人自由和社会秩序。产权是一种“法律上的垄断权”^[16]，在现代社会，人们必须对生产资源拥有可靠的、可让渡的产权，并在可信赖的合约交易谈判中达成一个共同协议的价格下进行产品交换。

《物权法》第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”《矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”在法律的字面规定中，我国能矿资源的产权是明确的，但实际上，国家所有权却是虚置的。制度的模糊造成了能矿资源实际的“无主”状态。中央政府通过法律字面上的能矿资源所有权实现国家治理；地方政府利用能矿资源进行权力寻租；企业利润最大化的无道德采掘。当资源储量告急、环境污染积重难返、社会矛盾频发时，社会成本成了“不能承受之重”。

我国的国家政治制度决定了在能矿资源的所有权形式上没有太多的突破空间，但可以从能矿资源的用益物权即探矿权和采矿权上进行较多的思考与实践。《矿产资源法实施细则》第6条规定：“探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。”“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。”由此看出，政府不可能是能矿资源用益物权人，用益物权人只能是取得许可证的市场微观主体，即企业或个人。因此，政府设定能矿资源用益物权的进入标准与总量限制，而后培育和发展矿业权市场，建立能矿资源用益物权即探矿权和采矿权的两权市场，在总量限制内实现两权流转，推动能矿资源用益物权的制度创新。这种在政府监管下的能矿资源用益物权市场化不仅可以保证能矿资源禀赋优势地区资源的可持续开发，同时也可保证资源利用的社会秩序与安全。

五、结语

我国中西部能矿资源禀赋优势地区陷入“资源陷阱”，在中央政策倾斜等的共同作用下，中西部地区生态环境日益恶化、灾难不断发生与社会积弱积贫。法律是通过实施一套权威性的规则来实现社会控制的一种制度。“在近代世界，法律成了社会控制的主要手段。”^［8］基于能矿资源禀赋地区差异社会学平衡的法律控制，就是要通过对地区要素权利与行为主体权利（力）的倾斜性配置，并通过对能矿资源用益物权的市场化制度创新来完成。在这个框架内，国家通过法律进行调控与监管，私人的利益诉求与权利表达通过法律得到满足，达到社会学意义上的国家能矿资源安全与社会有序。

［本文载于《中国软科学》2009年第9期，合作者杜健勋］

【注释】

[1]陈德敏.挑战与策略：中国资源安全法律保障［M］.北京：法律出版社，2005：31.

[2]参见1972年《人类环境宣言》第1条。

[3]美国经济学家Sachs和Wamer研究了世界上71个国家1970—1989年自然资源状况与经济增长之间的关系。认为自然资源与经济增长之间存在一种负相关性，自然资源丰富的国家与地区，经济增长反而慢于自然资源稀缺的国家与地区。参见Sachs，J.and A.Warner，1995，“Natural Resource Abundance and Economic Growth”，NBER Working Paper，No.5398.及Sachs，J.and A.Warner，2001，“The Curse of Natural Resources”，European Economic Review，45，pp.827-838.

[4]改革开放的设想就是“让一部分人先富起来，先富带动后富。”先富即第一阶段，先富带动后富即第二阶段，而先富起来的这一部分人所在的地区并不是决定社会发展物质性基础的能矿资源丰富的地区。现在，东南沿海已经富起来了，到了带动其他地区富起来的时候了，故谓之第二阶段。“西部大开发”“振兴东北老工业基地”“推进农村体制改革”等战略部署可以看作是履行“契约”第二阶段的标志性措施。

[5]罗斯科·庞德.通过法律的社会控制/法律的任务［M］.沈宗灵，等，译.北京：商务印书馆，1984：9，10.

[6]数据来源：国家统计局.中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报.2009年2月发布。

[7]以上数据来源：中国国土资源经济研究院.中国矿产资源外商投资指南.2007年6月发布。

[8]2008年12月，该机构发布了中国人民大学中国发展指数（2008），将原第四类地区中的宁夏、江西、陕西划入第三类地区，但地区发展差异的总体格局未变。

[9]大宗产品是指直接开采或收获的、加工甚少的、直接出售的自然资源产品，主要是指农产品和矿产品等初级产品。大宗产品出售导向的经济增长是由用于产品开发的直接投资和扩散效应而产生的。

[10]徐康宁，等.自然资源丰裕程度与经济发展水平关系的研究［J］.经济研究，2006（1）：78-89.

[11]我国煤炭产量约占全球的35%，而因煤矿事故死亡人数占全球的80%。我国的百万吨死亡率接近4，是美国的100倍，南非的30倍。考虑到瞒报和谎报，实际死亡事故数和死亡人数可能更高。

[12]沈宗灵.现代西方法理学［M］.北京：北京大学出版社，1992：288.

[13]谷树忠，等.国家能源、矿产资源安全的功能区划与西部地区定位［J］.地理科学进展，2002（5）：410-419.

[14]黄锡生.矿产资源生态补偿制度探究［J］.现代法学，2006（6）：122-127.

[15]最典型的例子莫过于西气东输、南水北调、三峡工程等宏大的国家工程项目，北京奥运的蓝天工程需要西部洁净的天然气，首钢、宝钢的安全生产需要西部优质的煤炭。

[16]A.A.阿尔钦.产权：一个经典注释［A］//R.科斯等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［C］.上海：上海人民出版社，1994：167.