二元社会结构下的中国房地产社会保障

三、二元社会结构下的中国房地产社会保障

（一）现代社会公平观和二元社会划分

现代社会公平观是科学的公平观和全面的公平观，科学的公平观不仅注重个体利益之间的外在公平，还包括个体利益之间的内在公平以及个体利益和整体利益之间的公平。全面的公平观，不仅要求在效率公平与均等公平之间保持一定的“公平张力”，使经济社会快速稳定向前发展，还要求高度重视机会公平，让社会上每个人都有平等的机会参与竞争，走上富裕的道路。社会保障制度的实质是通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。

公民身份是个人作为一个主权国家普通成员，享有与其他人同等权利和待遇的资格。我国《宪法》庄严宣告：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，从而构成了“我国公民的一项基本权利，称为平等权”^[7]。宪法平等权要求公民享有平等的权利，不受任何差别对待，同时国家为其提供同等保护。平等权主要包含：（1）城市居民和农村居民都享有平等的权利。（2）平等权意味着公民之间在享受权利和待遇上相互平等，不因性别、年龄、职业、出身等原因而受到差别对待。（3）公民有权要求国家平等保护其权利，国家有义务无差别地保护每一个公民的平等地位。

二元社会结构最早是由荷兰经济学家博克在观察荷兰殖民地印度尼西亚的社会经济时提出的一个概念，指的是一国内存在着两个在生活条件、生活方式、生活观念等方面完全不同质的相互独立运行的社会子系统。

由于中国的工业化是在计划经济体制下进行的，为了解决工业化过程中由于城乡差别所引起的农村人口向城市的大量流动问题，通过行政和法律手段把全体社会成员划分为城市户口与农村户口两大类，将其职业和居住、生活空间固定化，由此形成了中国的城乡二元社会结构。

在二元社会结构下，我国农村和城市社会保障制度呈现出不同的特点。在城市，独立于生产系统的服务型的社会保障制度虽不完善，但已基本构建起来，国家建立了针对城市居民的养老、医疗、失业等社会保险制度，建立了住房公积金等住房保障制度；而在农村仍然是以土地为基础的农村“土地社会保障”制度，仍然由生产系统为农民提供保障，也就是农民依靠自己经营所得解决自己的养老、医疗、住房需求。

（二）中国二元房地产社会保障现状

宪法赋予公民的平等权在社会保障领域并没有得到充分体现，我国社会二元结构在社会保障领域继续存在。因此，研究中国的社会保障制度，必须承认农村和城镇存在不同的房地产社会保障政策和制度体系这一现状。

1.土地社会保障

土地对于城镇居民和农村居民具有不同的意义，在城镇，土地已不是城镇居民主要的生产资料，不是主要的收入来源；而农村居民仍然是以从事农业生产为主，土地是主要生产资料，土地收入也是主要的生活来源。因此，土地社会保障制度在城镇和农村有不同的体现。

城市市区的土地属于国家所有，虽然《城镇个人建造住宅管理办法》规定城镇居民个人可以建造住房，但城镇居民很难依据现有制度获得土地使用权，法律没有为个人建房提供一个可行的土地使用权获得方式。城镇居民获得土地使用权的主要方式是受让地上房屋的所有权，从而也受让了房屋使用范围内的土地使用权。因此，事实上我国并不存在对城镇居民的土地社会保障制度。由于我国农村尚没有建立起真正的现代社会保障制度，我国政府通过保证农民拥有一定数量土地使用权的方式来为农民提供就业和生活保障。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有，农村获得土地社会保障的方式主要是依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，通过耕种土地，获得就业机会、生活资料，保障其他生存、生活需求。

2.住房社会保障

在现有制度体系下，住房对城镇居民和农村居民意味着不同层次的需求。城镇住房是城镇居民工作和生活必不可少的物质支撑。20世纪80年代，我国城镇推行住房实现商品化，大多数城镇居民只能购买商品房，但城镇中低收入居民在正常情况下难以购买商品房，为保障其基本的住房需要，城镇住房社会保障制度由此诞生；在农村，集体经济组织成员可以依法以较低廉的价格获得宅基地使用权，并以较低的价格自己建房，表面上看对农村居民实施住房社会保障显得没有太大必要。住房社会保障制度在城镇和农村有不同的体现：（1）城镇住房制度改革为我国城镇房地产社会保障制度的建立和完善注入了动力，经过十几年的努力，我国已经初步建立了包括经济适用房、出售公有住房、廉租住房、个人建房、合作建房、住房补贴、补助等制度为主要内容的城镇房地产社会保障制度体系。（2）农村现代住房社会保障制度尚未建立，依据1991年国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，农民可以以非常低的价格获得宅基地，通过在宅基地上自建房屋的方式获得住房，因而宅基地制度客观上为农民提供了住房保障。另外，“五保户”制度也为“五保户”提供一定的住房保障。