证券市场监管法律制度

第五节　证券市场监管法律制度

一、证券市场监管概说

证券市场监管是证券市场监管机构根据证券法律法规，对证券发行、交易以及证券经营机构等市场主体及其行为实施的监督与管理活动。对于证券市场的法律监管，至少应该包括三个方面内容：一是证券市场监管机构，包括政府主管机关和证券自律组织；二是证券法律制度，包括国家机关的证券法律、法规和规章，以及证券自律组织的自律规则；三是证券监管方式，包括政府证券主管机关的行政监管和市场自律组织的自律管理。

二、国外证券市场的监管制度

世界各国证券法及其监管规则都会与其所处的经济及社会环境相衔接，按照学术界惯常的划分，世界各国证券监管体制大致可分为美国、英国和欧陆三大监管制度体系。其中，美国证券法体系坚持政府监管下的自律管理，英国体系重视自律管理的特殊价值，欧陆法系则重视银行系统在证券监管上的作用与功能。

（一）美国集中型的证券市场监管制度

美国1933年的《证券法》和1934年的《证券交易法》是其证券法律体系的两大支柱，它们的侧重点各有不同。1933年的《证券法》强调政府对证券发行活动的监管，1934年的《证券交易法》则偏重于对证券交易和买卖活动的监管，特别关注对证券交易违法行为的查处和监控。从证券市场监管角度看，美国联邦“证券交易委员会”（Securities and Exchange Commission，简称SEC）的设立，是这两个基本法律的最大贡献。

1.集中式监管体制。根据1934年的《证券交易法》，美国联邦设立“证券交易委员会”。证券交易委员会作为统一管理全国证券市场的最高行政机构，具有一定的立法及司法权，专门行使管理、监督全国证券发行与交易活动的职能，检查投资银行、证券发行人及大股东活动。从20世纪40年代以来，美国联邦制定和颁布了一系列法律和法规，赋予证券交易委员会以更大的权限，包括调查权和处罚权。美国1990年《市场改革法》颁布以后，更增加了证券交易委员会在紧急情况下的处事权力、对大额交易的监管权力和监督自律机构执法等一系列权力，从而使得证券委员会成为美国证券市场的真正指挥者。

2.金字塔式监管体制。美国股票市场实行分级监管，形成了一个监管金字塔。在这个金字塔的顶部，美国国会及美国证券和交易委员会对市场进行监督；各州也设立监管机构，在其管辖区范围内对证券业进行监督；在金字塔的中级，自律组织——包括纽约证券交易所、其他交易所、全国证券交易商协会、各清算公司以及市证券规则制订委员会——监测在其各自市场上的交易并监督其成员的活动。自律组织所作出的规则修订须由证券和交易委员会批准。成员公司的监督部门构成这一监管金字塔的基础，监督部门监督公司与公众的交易，调查客户申诉以及答复监管机构的询问。

美国证券监管体系虽然确立了集中式行政监管体制，但并不排斥自律管理的积极作用，甚至将自律组织监管视为证券监管体制的基石。

3.金融分业经营制度。根据分业经营与监管制度，商业银行应与从事证券投资业务的证券商区分开来，即商业银行不得从事证券业务，证券商也不得从事商业银行业务。在证券市场中，资金供求关系始终是左右证券市场价格的重要因素，商业银行拥有大量资金，过多银行资金涌入证券市场，显然会直接影响证券市场秩序的稳定。大量银行资金涌入证券市场，正是导致1929年金融风波的重要原因之一，控制银行资金进入证券市场也因此成为美国证券法的重要内容。事实上，商业银行资金进入证券市场不仅会影响证券市场价格和市场秩序，更会影响银行资金的安全，并进而影响整个金融秩序的稳定。根据美国1934年的《证券交易法》，商业银行不得直接进入证券市场，也不得利用银行资金进行证券投资。从20世纪80年代以后，商业银行和证券商的分业制度开始有所松动。特别是90年代末，随着证券监管体系的日趋稳健和投资风险意识的加强，美国证券法改变了30年代建立的商业银行与投资银行业务分离的原则。

（二）英国自律型的证券市场监管制度

英国证券市场是以自律为主体的证券监管体制。除具有官方性质的金融服务局外，证券交易所是证券市场监管的重要力量。英国与美国法虽在坚持信息披露问题上相当一致，但充分发挥证券交易所的监管职能，是英国体系的重要特点之一。

英国证券法律散见于各种具体法律法规，如1948年的《公司法》、1958年的《反欺诈（投资）法》、1973年的《公平交易法》和1986年的《金融服务法》。这些法律分别规定了股份的募集、股票的交易、内幕交易等多方面内容。1986年颁布的《金融服务法》颇具特色，它建立了英国特有的证券监管框架。该法律共分10个部分，分别规定了投资业务管理规定、保险业务、证券的正式上市、不上市证券的报价、接受报价、内幕交易、对信息披露的限制、互惠、杂项与补充。根据该法律，在英国证券与投资委员会的认可和监督下，通过若干专业机构实施有关法律和监管职能。英国证券市场立法虽然显得有些分散，但基本属于全国性立法，其内容也相对完整。在证券交易所交易规则的补充下，英国证券市场监管规范是比较完善的。

20世纪70年代以后，在商业银行的支持下，英国成立了“证券与投资委员会”（SIB），以提高现有自治机构对英国证券市场的监管效率。1997年10月28日，证券与投资委员会更名为“金融服务局”（FSA），并强调取消分散管理模式，建立统一的监控体制。在金融服务局下，下设三个被承认的自律机构、9个专业机构、6个投资交易所和2个清算机构。金融服务局在继承了原“证券与投资委员会”部分职能的同时，特别沿袭了“证券与投资委员会”的“十条戒律”，并依此对证券市场进行监管。该“十条戒律”包括正直、技能、谨慎和勤勉、市场惯例、关于客户资料、向客户提供资料、利益冲突、客户资产、财政资源、内部组织以及与管理者的关系。确立新的证券监管体制，意味着英国在证券市场集中监管问题上迈出了重要的一步。

（三）德国中间型的证券市场监管体制

德国是欧陆法系监管体制的典型代表，其证券法律规范比较分散。德国证券法律由若干相关法律、法规共同构成，没有制定全国统一的证券法。在德国现行法律体系中，主要法律包括：（1）《股份法》，该法对股份募集、发行和交易作出具体规定；（2）《财务报表公布法》，根据该法，上市公司和某些大型企业应当按照法律规定制作及公布其公司财务报表；（3）《证券交易所法》，主要规定证券交易所的设立、监管职能、会员资格等组织事项；（4）与证券有关的法律，包括银行法、投资公司法、外国投资公司法和对外贸易法等；（5）在关于保险、储蓄、银行等机构投资者的组织和管理法律中，也包含涉及证券法律的部分内容。

德国《证券交易所法》实质上是关于证券交易所的组织、证券交易所会员的吸收、经纪人及交易员的注册、正式上市及非现货交易的基本原则和制度。证券交易所为了维护证券市场的稳定和有序进行，颁布了一些与证券上市和交易有关的规则，如上市标准及财务公开规则，但这些规则更具有习惯性作法的性质。

德国证券法律及政府监管权力虽然高度分散，但证券市场仍具有较高的水平，证券市场并未因此出现混乱。究其原因，或许可以归结为两点：首先，商业银行作为德国证券市场主体，始终以银行家的道德水准参与证券发行、上市和交易，并借此维持着证券市场秩序。其次，在证券市场长期稳定的发展中，市场参与者经过长期磨炼，形成了遵守市场规则的良好习惯，商业信用得以张扬，法律规范的分散也未成为影响证券市场发展的重大不利因素。

三、我国证券市场监管法律制度

（一）我国证券市场监管体制的演变

在我国证券市场发展早期，证券市场被当作金融市场的组成部分，以中国人民银行为核心的金融管理机构体系当然地被移植到证券市场监管中。1986年的《中华人民共和国银行管理暂行条例》将审批专业银行和其他金融机构的设置或撤并，以及管理企业股票、债券等有价证券，管理金融市场的职能，明确地赋予了中国人民银行。依此，中国人民银行随后发布了《关于企业股票、债券以及其他金融市场业务管理问题的通知》和《关于严格控制股票发行和转让的通知》等一系列规章。

1991年4月，鉴于证券市场在多头管理和分散管理体制下出现黑市交易、操纵交易、内幕交易等严重社会问题，中国人民银行请示国务院批准，成立了由中国人民银行、国家计委、财政部、国家外汇管理局、税务总局等单位共同组成股票市场办公会议制度，代表国务院对证券市场行使日常管理职权。1992年6月，在股票市场办公会议制度的基础上，建立了国务院证券管理办公会议制度，其办事机构是中国人民银行的证券管理办公室。

1992年10月，国务院同时成立了国务院证券委员会（以下简称证券委）和中国证监会两个机构。根据国务院1992年12月17日发布的《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》，证券市场管理机构大致分为证券委、证监会、其他政府机构及证券业自律机构。1993年4月22日国务院颁布实施《股票发行与交易管理暂行条例》，规定国务院证券委是全国证券市场的主管机构，中国证监会是证券委的监督管理执行机构。这一监管体制在此后若干年的实践中不断发展和变化。显然，证券委职责更侧重于证券市场的宏观管理，属于对重大事项的非常设议事机构，而证监会侧重于微观管理，彼此之间存在着职责上的重叠和交叉。

1998年，在国务院机构改革中，国务院证券委被撤销，中国人民银行依照《银行法》规定，也不再继续负责证券市场的监管，明确了中国证监会统一集中对我国证券市场实行监管。同年颁布的《证券法》，进一步明确了中国证监会的性质、职权等，从而确立了中国证监会作为我国证券市场主管机构的法定地位。

（二）我国证券监管机构与职责

1.我国证券监管机构。根据我国《证券法》第7条规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理；第178条进一步规定，“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。”根据我国目前监管体制，国务院证券监管机构即为中国证监会。

对我国证券监管机构的性质问题，《证券法》仅表明证监会是“国务院证券监督管理机构”，没有明确究竟属于国务院所属行政单位或事业单位。可以认为，中国证监会不是事业单位，而应当是国务院所属部委，并具有规章制定权。值得注意的是，证监会根据目前规定，仍属于国务院所属事业单位。

2.证券监管机构的职责。《证券法》第179条列举证券监管机构的职责指出，证券监管机构在对证券市场实施监督管理中，履行以下职责：（1）依法制定有关证券市场监督管理的规章、规则，并依法行使审批或者核准权；（2）依法对证券的发行、上市、交易、登记、存管、结算，进行监督管理；（3）依法对证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构的证券业务活动，进行监督管理；（4）依法制定从事证券业务人员的资格标准和行为准则，并监督实施；（5）依法监督检查证券发行、上市和交易的信息公开情况；（6）依法对证券业协会的活动进行指导和监督；（7）依法对违反证券市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处；（8）法律、行政法规规定的其他职责。国务院证券监督管理机构可以和其他国家或者地区的证券监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。

3.证券监管机构的执法措施。为了保证证券监管机构顺利履行法定职责，《证券法》第180条规定，国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施：（1）对证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构进行现场检查。（2）进入涉嫌违法行为发生场所调查取证。（3）询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明。（4）查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料。（5）查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存。（6）查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户；对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，可以冻结或者查封。（7）在调查操纵证券市场、内幕交易等重大证券违法行为时，经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，可以限制被调查事件当事人的证券买卖，但限制的期限不得超过15个交易日；案情复杂的，可以延长15个交易日。

（三）自律性监管机构

自律性监管也称自我管理，与政府监管相对应，是由特定范围的组织成员通过制定章程等规范性文件方式设立的，凭借组织成员赋予的适当权力，对组织成员参与证券发行、交易及相关活动进行监督、检查和处理的管理性行为。因此，证券自律监管属于证券管理性行为。

自律监管的组织形态。证券自律监管，是证券市场参与者通过设立自律组织的方式实现的。各国自律组织名称有异，但大体上分为证券业协会和证券交易所两大类。

（1）证券业协会。证券业协会是证券公司或者其他证券业从业机构或个人依法组成的行业性协会。凡是接受和承认证券业协会章程，并具有相应资格的证券公司和证券从业机构或个人，均得申请成为证券业协会的成员。在多数国家证券法中，都有关于证券业协会或类似机构的规定。我国《证券法》专章规定了证券业协会的设立、地位和职责等相关内容，并明确规定证券业协会属于自律性组织。

（2）证券交易所。证券交易所是证券业自我管理的重要形式，在各国证券法中的地位甚至远远高于证券业协会。从国外证券市场发展历史上看，证券交易所是最原始形态的自律管理机构。在有些国家主张自由经济的时期，它几乎发挥着管理证券市场的主要职能，甚至政府监管机构都无法与之抗衡。证券交易所通过制定章程，具体规定证券交易所会员资格的取得、丧失和转让等问题，详细规定证券交易所成员违法或违反章程时的责任，还通过制定证券交易所业务规则和上市规则等，规范证券交易所成员的交易行为。

关于自律监管与政府监管的关系。证券自律机构监管着其成员单位的活动，其本身也是政府监管的对象，自律监管应当始终在政府监管之下存在和发挥作用。