行政赔偿制度的形成

二、行政赔偿制度的形成

（一）国外行政赔偿制度的发展过程

行政赔偿制度的发展经历了一个较长的时期。一般认为，其产生和发展可分为三个阶段：否定阶段、相对肯定阶段和肯定阶段⁽¹⁾。

1.否定阶段。在19世纪70年代以前，不存在行政赔偿的概念。政府机关人员违法行使职权侵犯公民合法权益造成损害的，由工作人员个人承担民事或刑事责任，国家不负责赔偿。这一状况持久维持的原因是绝对国家主权理论的影响。绝对国家主权理论认为国家主权至高无上，作为国家主权组成部分之一的国家行政权也是不受任何限制的，人民对行政权力应绝对服从，不存在国家因行政违法而向公民实施赔偿的情况，另外，那时西方各国仍处于自由资本主义时期，信奉“管得越少的政府是越好的政府”，政府对社会的干涉较少，侵权的机会不多。

2.相对肯定阶段。从19世纪70年代至第一次世界大战之前，行政赔偿制度在部分国家出现。如法国在以1799年规定国家对公共工程所产生的损害负赔偿责任作为行政赔偿制度的萌芽之后，于1873年以勃朗戈判例⁽²⁾正式确立了法国行政赔偿制度。1896年德国民法典规定了国家在民法上的赔偿责任，1910年通过的德国国家责任法确立了国家对官吏行使统治权行为所产生损害进行赔偿的义务。

导致行政赔偿制度在大陆法系国家建立的理论依据是对国家行为的划分。国家行为被分为权力行为和非权力行为。国家权力行为，如征兵、征税等，是公法上的行为，不适用私法上关于损害赔偿的规定。而国家非权力行为，如国家举办航空、铁路、邮政等事业的行为，因不涉及国家统治权的运作，当发生侵权行为时国家应按私法的规定以雇佣人的身份对受害人承担连带责任，英美等普通法系的国家在这一阶段仍固守“国王不为非”的原则，认为国家享有绝对的主权豁免，因此不存在行政赔偿责任的问题。

3.肯定阶段。第一次世界大战至今，行政赔偿制度在各国普遍确立。对国家行为，无论是权力行为还是非权力行为造成的侵权损害，原则上国家都要负行政赔偿责任。政府机关人员的职务侵权行为，从过去按照民法的有关规定国家与侵权个人一起对受害人负连带责任转为国家单独向受害人负责，行政赔偿的范围得到了很大扩展。

（二）我国行政赔偿制度的发展

中华人民共和国成立之后，最早规定行政赔偿制度的规范性文件是政务院于1954年1月21日通过的《中华人民共和国海港管理暂行条例》。该条例第20条规定：“港务局如无任何法令依据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得向港务局要求赔偿由于禁止离港所受之直接损失，并得保留对港务局之起诉权。”

1954年《中华人民共和国宪法》以国家根本法的形式对行政赔偿作出了规定。该法第97条中规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”

现行宪法第41条第3款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”之后制定的《民事诉讼法》、《民法通则》、《治安管理处罚条例》、《海关法》、《行政诉讼法》等法律都有涉及行政赔偿的条款。1994年5月八届全国人大常委会通过，并于1995年1月1日起施行的《中华人民共和国国家赔偿法》（六章共35条，以下简称《国家赔偿法》）比较完整地确立了我国的行政赔偿制度。

（三）建立行政赔偿制度的重要意义

1.有利于社会主义法制建设的完善。行政赔偿制度自19世纪后期产生，特别是第二次世界大战之后，在各国得到迅猛发展，这一制度的建立已成为衡量一个国家法治程度的重要标尺。在我国，《国家赔偿法》的制定与实施，进一步完善了我国的社会主义法律体系，具有重大的意义。该法规范了行政赔偿的条件、范围，赔偿请求人，赔偿义务机关，赔偿程序，赔偿经费的来源，赔偿方式等等，使行政赔偿从以往较原则的规定成为实际可行的一整套较为完整的法律制度，弥补了我国法律的一个空白，促使我国社会主义法治国家的建设向前迈了一大步。

2.有利于社会主义市场经济的发展。社会主义市场经济需要法制的保障。这意味着不仅要用法律来规范市场运作，更要用法律来规范政府对市场的宏观调控。行政赔偿制度确立之后，政府在经济管理活动中发生的对各种经济实体的合法权益的侵害就有了相应的法律加以调整。这使得企业等市场主体的合法权益多了一重保障，加快了公正、平等的社会主义市场经济体制的建设步伐。

3.有利于防腐倡廉，提高行政效率，确定行政赔偿责任能有力地促使行政机关工作人员认清自己的地位，端正自己对工作、对行政相对人的态度。《国家赔偿法》中国家对违法工作人员保留追偿权的规定，有助于加强行政机关工作人员的责任感，克服官僚主义作风，减少腐败现象的发生。另一方面，行政赔偿责任首先由国家承担，有利于工作人员免除思想负担，放手工作，大胆处理各种纷繁复杂的公务，努力提高行政效率。

4.有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。我国是社会主义国家，宪法确认了公民在社会政治生活、经济生活和文化生活方面享有广泛的权利和自由。《国家赔偿法》是保护公民合法权益的支柱之一。行政赔偿制度的确立，明确了公民依法享有赔偿请求权的手段和方法，并使赔偿程序、赔偿条件具体化，使公民被侵犯的合法权益得到合理及时、有效的恢复和赔偿。行政赔偿制度对公民的各项合法权益，包括《民法通则》中规定的所有权、债权、知识产权以及公民在社会政治生活、经济生活中的一些基本权利，都予以了强有力的保障。

5.有利于消除社会不安定因素，维护社会的安定和发展。行政赔偿制度的确立，使得合法权益受到行政机关及其公务员侵犯的公民、法人和其他组织获得公正、合理的赔偿。这有利于避免和减少社会矛盾，及时消除社会不安定因素，维护行政机关的威信，维持正常的社会生产、工作秩序，有助于形成一个井然有序、安定团结的社会环境。