行政诉讼制度的发展

五、行政诉讼制度的发展

（一）行政诉讼制度的产生与发展

1949年9月公布的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定：人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。1954年《中华人民共和国宪法》第97条规定：中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利，由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有取得赔偿的权利。宪法的这一规定表明，它包含着行政诉讼制度的内容，但由于当时立法不完善，故在实践中主要由职能部门和各个国家机关的信访机构处理行政纠纷，大量的行政纠纷无法通过司法途径得到解决。党的十一届三中全会后，我国立法机关和行政机关制定并颁布了大量行政管理的法律、法规。1982年3月公布的《民事诉讼法（试行）》（第3条规定），是我国明确建立行政诉讼制度的开始，使宪法的原则性规定得以落实，撤销或纠正违法的行政行为成为现实。1989年4月，《行政诉讼法》由七届全国人大二次会议通过，于1990年10月1日起施行。它对行政诉讼的宗旨、原则和各项具体制度作了比较明确的规定，标志着我国行政诉讼制度以一项基本法律予以确立。它的制定和颁布实施标志着我国走上社会主义法治轨道。

（二）行政诉讼的现状及发展

《行政诉讼法》颁布和实施十多年来，我国的行政诉讼得到了健康的发展。在保障人权、维护行政法治、促进我国社会变革方面发挥着重要作用。它解决了大量行政纠纷，维护了社会稳定，同时也增强了公民的权利意识，强化了行政机关的责任感，提高了执法水平。

但是，目前我国行政诉讼中存在的问题仍然不少：从行政相对人方面来看，不知告、不愿告、不敢告的情况还是存在着。从行政机关方面来看，一些行政机关对贯彻《行政诉讼法》有一定的抵触情绪，规避诉讼、干涉法院办案的现象时有发生，甚至对原告进行打击报复，作出妨碍诉讼的违法行为。从人民法院方面来看，部分审判人员的政治素质和业务素质不能适应行政审判的要求，在受理和审理行政诉讼案件过程中错判、轻判的现象时有发生。

下面以非正常撤诉行政案件为例，来探讨行政诉讼的现存问题。据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》的统计，我国行政案件撤诉结案率逐年上升，已成为行政案件结案的主要方式。1992年全国人民法院一审行政案件的结案数、撤案数和撤诉结案率分别是：结案数27 116件；撤诉结案数10 261件；撤诉结案率37.5%。而1996年结案数为79 537件；撤诉结案数为42 915件；撤诉结案率为53.9%⁽⁹⁾。根据《行政诉讼法》规定，撤诉须经人民法院裁定许可方为有效，而人民法院是否裁定许可撤诉应基于原告是否自愿和行为是否合法两个条件。只要是自愿和合法的撤诉，则视为正常撤诉，否则为非正常撤诉。行政诉讼中撤诉率居高不下，以原告撤诉方式结案持续增多，特别是其中存在大量的非正常撤诉现象，在一定程度上说明我国行政法制现代化进程中还存在很多问题。

非正常撤诉的原因表现在以下几方面：（1）被告迫使原告撤诉。有些行政机关被诉为被告后，对原告施加压力、威胁，面对此种情况，原告违心撤诉。（2）行政机关被诉为被告之后，主动与原告私下协商，作出某些许诺与让步，动员原告撤诉。原告经过权衡而同意撤诉。（3）法院动员原告撤诉。法院出面“协调”动员原告撤诉的原因是多方面的，原因之一是考虑到与被告的关系。在被诉的行政机关有可能败诉的情况下，为了不得罪行政机关，有的法院采取动员原告撤诉的方式来“调解”。另一种原因是行政机关考虑到诉讼及败诉会影响到自身的利益，要求法院出面动员原告撤诉。（4）原告起诉后担心今后对己不利而撤诉⁽¹⁰⁾。

从撤诉这个现象可以看出，《行政诉讼法》的实施还有很多制约因素：

1.“官贵民贱”、“下不能犯上，民不能告官”等封建思想还有较大的影响，人们的法律意识还比较薄弱，人治意识、以权压法的习惯作风在一些地区和部门还较严重。

2.行政权力具有很大的影响力和支配力。宪法虽确立了人民法院独立行使审判权的法律地位，但在实际生活中，一些地方的法院实际上被当作政府的一个职能部门对待。同时，法院在人财物方面还受到当地政府的很多制约，这就使得法院与政府之间很难形成有效的制约机制。

3.法律还不能确保行政诉讼原告的诉讼安全。从实际情况看，缺乏安全感是非正常撤诉行政案件原告的最主要的心理状态。这样一种心理障碍，究其原因，主要是我国的立法没有为原告确定有效的法律手段去制止和追究被告的打击报复行为，原告对被告的打击报复，无法寻求有效的法律救济途径。在这种情势下，原告很难有安全感。

4.缺少有效的权力制约机制。我国权力机关缺乏专门的监督机制和多样化的监控手段，缺乏对行政审理活动的经常化、制度化的监督检查程序。司法机关的权威性和行政职权的独立性还有待于通过改革和完善立法进一步增强，它的监督作用仍受行政权的较多干扰。行政机关自身缺乏明确的程序和责任等规范，自我约束机制难以发挥作用。此外，公民、社会团体和新闻舆论等的社会监督急需通过立法予以完善和保障。

（三）行政诉讼的发展

根据学术界的研究，我国行政诉讼制度还须从以下几个方面加以完善。

1.健全和完善《行政诉讼法》及配套法制。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院只能依法受理行政相对人不服行政机关及其工作人员所作出的具体行政行为而提起的诉讼案件，而侵犯相对人合法权益明显增多的抽象行政行为在法律上却被免除了司法审查。因此，应相应地扩大行政诉讼范围，将一部分抽象行政行为纳入行政诉讼范围。同时我国缺乏针对原告胜诉后可能出现的来自被告的打击报复等予以限制、避免和制裁的立法，因此也必须加快这类配套法制的建立⁽¹¹⁾。《行政复议法》已将“规定”这一抽象行政行为作为审查对象，《行政诉讼法》也应纳入审查范围。

2.保证司法审判权的独立性。行政诉讼以司法审查权制约行政权的目的是为了防止行政权的滥用，监督和保障行政机关依法行政，防止权力腐败。而实践中，司法审查权却显得力不从心，主要表现在：行政长官不允许法院受案，不准开庭，甚至追究依法开庭审理行政案件的审判人员的政纪责任；事先给法院的判决定下调子，只准法院判决维持具体行政行为；对法院已经发生法律效力的判决拒绝执行等。

人民法院的人事任免、装备设置、经费来源都掌握在行政机关手中，就审判人员而言，其资格认定、身份保障等一系列规章制度尚未健全，无法抵御庞大的社会关系网，无法与掌握着各种资源支配权的行政机关相抗衡。法外因素构成一种无形的阻力，使行政案件的审理难以严格依法开展。

如果没有独立的行政审判司法体制，法院对行政机关存在的依附关系容易形成法院成为政府机关的执行部门。如果司法权和行政权形成合力对待行政相对人的话，行政官司打起来便难上加难⁽¹²⁾。

3.加强检察机关对行政诉讼和行政权力的监督。司法机关之间的制约和监督可以防止司法权的滥用和司法腐败，实现司法公正。《行政诉讼法》中规定检察院对行政诉讼的监督仅限于抗诉，而且只能是针对已经发生效力的判决、裁定。这是一种事后监督和间接监督，与我国检察院是专门的“法律监督机关”的性质不相一致。应建立健全相应制度，使检察院能对行政审判活动进行有效的法律监督。

4.加强法制宣传，培养良好的公共舆论。必须加大普法工作的力度，加强行政机关及其工作人员的行政法制观念，尤其要提高各级领导干部的法制观念和依法办事能力。提高人们的法律意识，鼓励他们运用法律武器保护自己的合法权益。行政诉讼制度的发展与良好的公共舆论是密不可分的，应当依法保障新闻媒介在舆论监督中发挥有效的作用。