《外国人侵权请求法》诉讼中的政治问题理论

二、《外国人侵权请求法》诉讼中的政治问题理论

(一)概述

20世纪80年代开始，《外国人侵权请求法》开始复兴。进入20世纪90年代，自从Kadic案后，《外国人侵权请求法》请求的数量急剧地放大。^[185]《外国人侵权请求法》请求人要么声称被告在国家法律的名义下行为，要么声称该行为是这样的性质以至无须在国家法律的名义下行为的私人行动者违反了万国法。此外，很多公司被控与国家合谋实施侵权行为。^[186]将《外国人侵权请求法》的范围扩大到涵盖私人和公司引起了学者们和商人^[187]的强烈批评。2004年，最高法院在Sosa案中对《外国人侵权请求法》的性质作了部分认定。^[188]小布什政府认为《外国人侵权请求法》不应解读为提供了诉因。^[189]然而，法院并不同意这点，并且认定“虽然《外国人侵权请求法》是一部管辖权立法……但最好解读为是在对普通法对那些基本的违反万国法的行为提供了潜在个人责任的诉因”。虽然法院认为普通法的演化会包括现代的违反万国法，但仍然限制了对《外国人侵权请求法》请求的扩张，认为“联邦法院不应承认对违反内容不明确、并没有得到文明各国普遍接受的国际法规范的私人请求”。^[190]在Sosa案中，法院阐述了《外国人侵权请求法》的一些重要关切，但是对于私人和公司是否应根据《外国人侵权请求法》承担责任这样的问题没有回答。

对于小布什政府将《外国人侵权请求法》仅理解为管辖权性质的要求，法院拒绝了。然而，小布什政府想出了一些新的对策。从2001年开始，^[191]小布什政府主张，裁判《外国人侵权请求法》诉讼干涉了美国的外交政策利益，因此这些案件应根据政治问题理论予以撤销。为此，法院遵从行政部门的意见从而撤销了原告根据《外国人侵权请求法》提出的请求。^[192]结果，行政部门就能有效地对在美国法院的被告授予豁免。这是一个巨大的转变，虽然过去共和党政府主张限制解释《外国人侵权请求法》，但没有任何政府要求以政治问题理论撤销《外国人侵权请求法》诉讼。^[193]

事实上，在2002年之前，没有任何一个《外国人侵权请求法》诉讼是由于政治问题的原因而被撤销的。^[194]有些政府还曾经支持《外国人侵权请求法》请求。在Filartiga案中，应第二巡回法院之请，卡特政府提交了一份备忘录，该备忘录由国务院和司法部合署，明确表示支持《外国人侵权请求法》，声称一旦存在一个有效的诉因，“司法执行诉因不会损害我们的外交政策，相反，拒绝承认私人诉因可能严重损害我们国家承诺保护人权的信誉”。^[195]在Kadic案中，克林顿政府认为该案没有引起任何政治问题，^[196]即使被告处于协商结束当地内战之中。^[197]虽然里根政府反对根据《外国人侵权请求法》起诉Ferdinand Marcos，但也只是主张《外国人侵权请求法》的管辖权应该更狭义地解读，^[198]而不是以政治问题为由而撤销案件。

(二)小布什政府对政治问题理论的运用

与以前各届政府不同，小布什政府认为《外国人侵权请求法》本身就构成一个糟糕的政策。因此，在横跨克林顿政府和小布什政府的Unocal案中，小布什政府改变了前任的政策，声称《外国人侵权请求法》诉讼会干涉美国的外交政策以及损害对外投资。^[199]在Sosa案中，^[200]小布什政府也大肆攻击《外国人侵权请求法》，认为《外国人侵权请求法》诉讼与“行政部门承担国际关系的责任不符合”。^[201]当然，这没有得到法院的认可。

2008年4月11日，美国国务院法律顾问John B.Bellinger，III在范德比尔特大学法学院发表演讲，阐述了美国国务院在过去的《外国人侵权请求法》诉讼中的立场与实践，^[202]他认为:

《外国人侵权请求法》诉讼的提起并不总是为了追求正义，与所有其他私人诉讼一样，也可能是出于金钱或政治的考虑……在美国法院诉讼的问题并不总是促进在外国的有效救济机制的发展……让美国参与国际法的发展也并不明确，因为很多《外国人侵权请求法》诉讼集中于界定美国的国内法及其范围……如果美国法院确实考虑了国际法，它们的解释也可能与行政部门在国际上进行的存在张力……此外，作为政策事项，评估《外国人侵权请求法》应考虑到其引起的巨大代价。这种代价不仅是财务上的，在花费巨大后判决不能得到真正执行……另一方面，外国政府并不将《外国人侵权请求法》作为美国试图参与解释国际法的努力。相反，美国被认为是流氓无赖……外国政府认为通过美国法上的权利与救济的域外适用，美国事实上设立了一个国际民事法院，有权审理外国人在世界上任何地方产生的请求而提起的诉讼……外国政府在提交给国务院或在联邦法院的法庭之友意见中指出，美国法院对与美国没有什么联系的案件行使管辖权不符合国际习惯法原则而且干涉了外国的主权。

1.介入方式与案件类型

在实践中，小布什总统通过国务院、司法部等积极介入《外国人侵权请求法》诉讼。自从2001年后，布什政府已经提交了许多“利益声明”，要求法院根据政治问题理论认定《外国人侵权请求法》请求是不可裁判的。这些要求可以分为两类:涉及私人行动者为被告的案件和涉及公共官员为被告的案件。

关于私人行动者，第一个以政治问题而撤销《外国人侵权请求法》请求的案件是Sarei v.Rio Tinto PLC案，该案涉及一家英国矿业公司Rio Tinto，其在美国拥有加工厂，而且在巴布亚新几内亚的布干维尔地区拥有一个铜矿。^[203]原告声称，在因矿业引发的十年内乱间，Rio Tinto与巴布亚新几内亚政府共谋实施战争罪。被告以缺乏事项管辖权和没有陈述请求为由要求撤销案件，对此，法院不予认同，之后，法院转向其于2001年11月收到的(代表国务院)司法部长的“利益声明”。在“利益声明”中，政府以“继续裁判该案‘将可能对布干维尔的和平进程产生严重的不利影响，因而影响美国的外交关系行为’”作为回应，原告提交了《布干维尔和平协定》谈判代表的声明，该声明认为诉讼“并未影响而且也不会干扰和谈”。然而，法院认为政府的“利益声明”优先:“法院必须接受行政部门提交的外交政策声明是政府对该问题的决定性观点;法院不会评估其中的政策是否明智或者是否建立在误传或错误的推理的基础上。”结果，法院认定“所有的请求都必须基于政治问题理论而撤销”。根据法院的逻辑，总统几乎可以在美国法院前消灭所有的请求，只需主张该请求不利于美国的外交政策，因为法院显然是不能质疑这样的主张的。幸运的是，第九巡回法院后来又重新审理了此案，否定了之前的认定。^[204]

在Presbyterian Church of Sudan v.Talisman Energy，Inc.案中，小布什政府要求认定原告的请求是不可裁判的，法院并未遵从政府的要求。在该案中，地方法院审查了苏丹公民根据《外国人侵权请求法》提出的请求，原告声称，一家在美国有分支机构的加拿大能源公司Talisman“与苏丹政府合谋对围绕苏丹南部的石油特许协议的平民‘进行种族清洗’以方便石油开采和提炼”。^[205]国务院提交了一份“利益声明”，附在“利益声明”之后的是加拿大政府要求法院克制的信，该“利益声明”声称，“当苏丹政府抗议美国的诉讼干涉了其与美国共享的外交政策的目标时，我们认为考虑国际礼让和司法克制可能比较合适”。法院将这个“利益声明”与在早期案件中提交的“利益声明”区分开来，认为政府“一直没有告诉本院持续审理此案会对政府与加拿大的关系产生不利影响或者威胁到在苏丹的和平目标”。尽管有加拿大和美国国务院的要求，法院仍然保留管辖权，认定“只有在诉讼与外交政策之间的联系足够明显而且相关外交政策的重要性超过通过诉讼维护公益的价值时……才允许撤销案件”。

在Mujica v.Occidental Petroleum Corp.案中，原告声称被告向哥伦比亚军队提供财政协助以获得免受左翼游击队袭击的保护。^[206]根据原告所说，被告曾经在明知哥伦比亚军队偷袭轰炸多米尼加首都圣多明各的平民时向哥伦比亚军队提供协助。圣多明各公民以战争罪、法外处决、酷刑和反人类罪对被告提出《外国人侵权请求法》请求，法院驳回了被告提出的撤销原告请求的动议。国务院提交了一份“利益声明”，其中“明确表示本诉讼会干涉在哥伦比亚的人权保护。”与Doe v.Exxon Mobil Corp.案^[207]一样，美国国务院公开批评这样的国际诉讼是“不公平、难以预见、浪费纳税人的钱、损害美国的外交政策和国家安全目标”。^[208]适用Baker案的测试，法院认定“两个因素——缺少对部门协调的尊重及对政策决定的遵循——得以适用”。因而法院以提出了不可裁判的政治问题为由撤销了诉讼。由于政府的一般外交政策关切，法院认定该请求是不可裁判的，以致美国公司在被指违反万国法后仍得到有效的豁免，这说明美国国务院已经代表众多跨国公司开始介入《外国人侵权请求法》诉讼了。通过“利益声明”的方式，小布什政府希望遏制《外国人侵权请求法》诉讼、扩张行政权力、保护公司不受诉讼风险威胁。

第二类案件涉及公共官员的被告。在Hwang Geum Joo v.Japan案中，法院考虑了在“二战”期间受到日本性奴役和酷刑的中国、韩国和菲律宾妇女对日本外务省提起的《外国人侵权请求法》请求。^[209]美国提交了一份“利益声明”，要求法院认定该请求是不可裁判的，因为“对日本和其他外国政府之间关系的司法侵扰会冲击总统执行美国外交关系的能力”。法院考虑了政治问题理论以及“二战”结束后该地区国家所签署的和平条约，认为，“国内法院作出的裁判不但‘将取消’各国与日本已经确立的外交政策，而且破坏日本与中国和韩国的‘微妙’(delicate)关系，从而‘严重影响该地区的稳定’”。虽然法院接受了政府提出的司法节制的要求，但只是在考虑了政府论断的说服力后才如此认定的。

2.介入理由

尽管涉及不同国家、情势、事实，小布什政府提交的利益声明却是类似的，即认为《外国人侵权请求法》诉讼会损害外交关系、抑制投资、损害经济。^[210]