美国涉华保障措施审查案例案情简介

第一节　美国涉华保障措施审查案例案情简介

一、背景

2005年1月1日，全球纺织品和服装配额制度全部取消，这给中国纺织品和服装出口带来了空前的机会。按照国务院发展研究中心数据：中国纺织行业2002年出口额达78亿美元，2005年高达150亿美元；预计2008年后可达1000亿～1200亿美元。纺织工业总产值超过两万亿元，就业人数超过2000万人。

在中国入世后跃居世界第三大贸易国并成为遭到反倾销调查最多的国家之时，在全球纺织品贸易一体化还不到半年的时间里，美国开始频繁使用中国入世法律文件中的“纺织品特殊保障”条款，对中国纺织品出口设限，这无疑已成为中美两国甚至全世界关注的焦点。中国政府和业界对美国的做法表示强烈反对，认为其做法不符合世贸组织有关文件的规定，与纺织品一体化的趋势背道而驰，也违反了世界贸易组织的宗旨和美国自己倡导的自由贸易原则。虽然中美双方正在就纺织品问题进行磋商，但不管最终谈判的结果如何，部分类别产品的出口受到限制已成不争事实。因此，如何认真思考应对策略，对相关法律进行深入研究，从而做到从容、有效地应对贸易摩擦，是当前学界亟待研究的课题，具有重大的实践指导意义。

美国是否可以基于“市场扰乱威胁”发起对华纺织品“特保”，判断根据在于“242条款”。其渊源在于：作为“入世”谈判的交换条件之一，中国同意在“入世”文件中接受针对中国的纺织品“特保”条款，即中国加入WTO工作组报告书中的第242段。“如果一个WTO成员认为《纺织品与服装协定》所涵盖的原产于中国的纺织品和服装产品自《WTO协定》生效之日起，由于市场扰乱、威胁阻碍这些产品贸易的有序发展，则该成员可请求与中国进行磋商，以期减轻或避免此市场扰乱”。磋商开始的同时，就开始对来自中国的纺织品进行数量限制，即“不超过提出磋商请求的当月前的最近14个月中前12个月进入该成员数量的7.5％（羊毛产品类别为6％）的水平”。这种数量限制“自提出磋商请求之日起至提出磋商请求当年的12月31日止的期间有效，或如果提出请求时该年只余3个月或更少的时间，则在提出磋商请求后12个月前有效”。这种数量限制的“有效期不得超过一年，且不得重新实施，除非有关成员与中国之间另有议定”。除非磋商能够在90天内解决问题，否则该规定的数量限制在规定时限内仍然适用。

二、主要案情

2003年7月至2005年7月14日，美国对华纺织品特保已经经过“四轮”。自2003年7月始，美国纺织品生产商对华四类纺织品提出特保申请。美国制造商贸易行动联盟、美国全国缝制产品工业协会、美国纺织品团体协会、美国国家纺织协会和名为“团结起来”的劳工组织向CITA（由美国总统通过行政命令授权建立的由美国商务部领导的跨部门的委员会。CITA包括劳工部、国务院、财政部和美国贸易谈判办公室。其委员会主席在通知其他机构成员后可就实施纺织品贸易协定采取必要的措施。其主要职责是管理美国一些纺织品和服装进口项目，包括对非WTO成员的配额安排。）提起对来自中国的棉制裤子、化纤制裤子、棉制针织衬衫、化纤制针织衬衫等采取特别保障措施。（涉及的纺织品占中国出口到美国纺织品总量的11％）申请者的理由是为了防止2005年1月1日纺织品配额取消后“扰乱性的进口浪潮”。

CITA受理申请并开始对中国进口纺织品开始特保措施调查。

1.2003年5月19日，CITA颁布了如何受理对华纺织品“特保”的程序，但该程序公布之前并没有征求公众评议。CITA的解释是，该程序不属于美国行政程序法规定的规则制定条文，因为它含有外交事务。

2.CITA程序中没有对“市场扰乱”或“贸易有序发展”规定具体衡量标准。

2004年12月1日，代表零售商的美国纺织品和服装进口商协会（USA ITA）向美国国际贸易法院起诉CITA，同时申请临时禁令以阻止CITA根据第242段考虑基于“市场扰乱威胁”对中国产品采取新的保障措施的请求。

USAITA称，CITA考虑基于“市场扰乱威胁”而对中国纺织品采取“特保”请求，违反了CITA自己的程序和行政程序法；CITA超出了其根据中国纺织品保障措施采取行动的权限，因为国会未授权其这样做。

CITA辩称，在任何情况下，CITA考虑基于“市场扰乱威胁”的请求都是在其权限内行动。而且宣称其从来没有绝对禁止基于“市场扰乱威胁”的请求。

2004年12月30日，美国国际贸易法院发出临时禁止令，在对CITA的权限作出司法审查前，CITA不得处理基于市场扰乱威胁的纺织品特保。美国国际贸易法院认为，CITA程序未允许CITA考虑仅基于潜在“市场扰乱威胁”的请求，相反，CITA程序要求出示确实存在的市场扰乱的数据。

2005年1月26日，CITA向美国联邦巡回上诉法院提交对美国国际贸易法院临时禁令的上诉通知。

2005年1月27日，CITA在美国国际贸易法院提交申请，请求在上诉期间停止临时禁令，美国国际贸易法院否定了这项请求。

2005年2月14日，CITA向美国联邦巡回上诉法院诉美国国际贸易法院准予临时禁令的动议。申请停止临时禁令并加速上诉。

2005年5月28日，美国联邦巡回上诉法院停止了美国国际贸易法院的临时禁令，使CITA能够批准美国纺织业基于“市场扰乱威胁”提交的针对中国纺织品的“特保”案。

2005年6月28日，美国联邦巡回上诉法院认为美国国际贸易法院在授予临时禁令上滥用了自由裁量权，因此推翻了其裁决，驳回了美国国际贸易法院发布的临时禁令。