内阁的权限

三、内阁的权限

(一)行政权

根据宪法第65条之规定，行政权归属于内阁。故而行政权是内阁具有的最基本的权能。在对行政权的理解上，日本学界一般采取的是消极说，即认为所谓行政权就是从所有的国家权力中扣除立法权和司法权之后剩余的权力。具体而言，内阁除处理一般行政事务外，还享有以下权能:

第一，诚实执行法律、总理国务。行政权从其本质上来讲也就是执行权，即执行法律，故而宪法将“执行法律”作为内阁的首要权能加以规定。而“诚实”执行法律则是要求内阁对于自己反对的法律也必须为了实现法律的目的而予以执行。那么，对于内阁认为违宪的法律，内阁是否仍然负有这一义务呢?学界普遍认为，虽然国务大臣也负有尊重宪法的义务，但从国会的最高机关性和法院的违宪审查权考虑，应该认为内阁无权对法律的合宪性进行实质的审查，从而也无权拒绝执行法律。在“总理国务”这一权能上，引起争议的是对“国务”的理解。第一种观点认为这里的“国务”指的是行政事务，因此“总理国务”指的是作为最高行政机关统辖行政事务，对行政各部进行指挥监督。第二种观点认为所谓“国务”不仅包括行政事务，而且广泛的包括立法、司法等一切国家事务，当然从三权分立原则出发，“总理国务”不可能是指由内阁统一行使立法权和司法权，而是指为确保国家的政治全体得以调和、顺畅地进行运作而进行通盘考虑。有学者认为，从符合内阁作为政治中心而具有推进力的现状出发，第二种观点是较为妥当的^[81]。

第二，处理外交关系。内阁所享有的处理外交关系的权能包括发布全权委任状及大使、公使的信任状，发布批准书等外交文书等有关外交关系的一切事务。

第三，缔结条约。虽然条约的缔结也包括在处理外交关系的范围之内，但是考虑到缔结条约的重要性，因此宪法将其作为单独的权能进行了规定。内阁缔结的条约都必须在事前或事后得到国会的承认，对此在“国会”一节中已有论述，在此不再赘述了。至于与国家及国民的权利、义务和其他实质的法律关系无关的，为执行既有的条约而制定的详细、具体的技术约定，则不属条约，而属行政协定，不须得到国会的承认。通常，行政协定被称为“交换公文”^[82]。

第四，掌管有关官吏的事务。在明治宪法下有关官吏的事务由天皇以敕令全权掌管，日本国宪法下有关官吏的事务则由内阁“根据法律规定的准则”掌管，这不能不说是一大进步，是更加符合法治精神的。此处内阁据以掌管有关官吏事务的“法律规定的准则”就是《国家公务员法》。在对于“官吏”的理解上，存在较大的分歧。从宪法本身的规定来看，无法明确“官吏”是仅仅指行使归属于内阁的权能的公务员，还是同时包括国会职员与法院职员。从《国家公务员法》的规定来看，是将后者作为特别职员加以规定并原则上排除了公务员法的适用。应该认为，取《国家公务员法》的规定，采狭义的理解较为妥当。

第五，编造预算并向国会提出。编造预算属内阁的权限，但根据宪法的规定，有关财政的事务必须根据国会的决议进行处理(第83条)，故而内阁编造的预算必须向国会提出并得到国会的同意。同样地，内阁必须定期将国家财政状况向国会提出报告。

第六，政令制定权。在日本，行政机关制定的法被称做“命令”，而由内阁制定的命令则被称作“政令”，在命令中具有最高的法律效力。依据宪法第73条第6项之规定，政令的制定必须是“为实施本宪法及法律的规定”。这也就意味着制定政令必须有法律存在作为前提，且不得违反该法律之规定。“为实施……”的表述自然也包括了委任命令的情况，而宪法上虽然没有明文规定法律得授权内阁制定政令，但通说认为该项但书之规定应该理解为宪法允许法律对行政机关进行授权。当然，法律的这一授权不得产生事实上放弃立法权的后果，对于最低限度的、最基本的事项必须由法律进行规定，不得进行概括性的、空白的授权^[83]。

第七，恩赦的决定。恩赦的授予传统上与荣典权一样为属于君主的权力，日本国宪法则将这一权力赋予给了内阁。在恩赦上，虽然仍需要天皇的认证，但其决定权在于内阁，这一点与荣典权是不同的。之所以如此，是因为恩赦的授予对司法权会产生一定的影响，因此不宜由天皇全权行使。

(二)在与其他国家机关关系上的权限

1.与天皇的关系

内阁在与天皇的关系上的权限主要表现在:天皇只有根据内阁的建议和承认才能够行使国事行为，因此天皇国事行为的实质决定权归属于内阁，同时内阁也必须在宪法和法律规定的范围内行使这一权限。

2.与国会的关系

第一，国会的召集。国会的召集本属于天皇的国事行为，但对于其实质决定权之归属，宪法上并无明文规定。只是从宪法第53条“内阁得决定召集国会的临时会议”的规定推测内阁同样享有国会的常会和特别会的召集权;此外，从内阁对天皇的“建议、承认权”也可直接推测国会召集的实质决定权应属内阁。

第二，众议院的解散权。对于内阁的这一权能上文中已有详细论述，在此不再赘述。

第三，要求参议院紧急集会的权力。在众议院解散之后，参议院也同时闭会，直到众议院议员的总选举结束、召集新的国会，国会的机能都将完全停止。在这一期间内，如果发生必须要国会议决的紧急事态，则内阁可以要求参议院举行紧急集会，对内阁总理大臣提出的事项进行审议和议决。在这一情况下，由于参议院是代行国会的职能，因此对立法、预算等属于国会权能的一切事项均可议决。但是对于宪法修改的提议这样需要两议院同时议决的事项则不属于参议院紧急集会得议决的事项。

第四，议案的提出权^[84]。一般而言，内阁就其执行职务中必须得到国会议决的事项可以向国会提出议案。其中，就预算向国会提出议案的权力为宪法所明文规定。在内阁是否有权向国会提出法律案的问题上，虽然有学说认为法律案的提出权为立法权的一部分，因此不应归属内阁，但通说却承认了内阁的这一权力。内阁这一权力的确立使得它在立法中发挥了越来越重要的作用。据统计，从第1次国会到第153次国会，内阁提出法律案的总数为8242件，成立数为7267件;而议员提出法律案的总数为4078件，成立数为1260件。且内阁提出的法案多为重要的法案^[85]。其次，就内阁是否有权提出建议国会提议修改宪法的议案，学者中也形成了不同的看法。有的学者认为修改宪法是重要的事项，不能与法律的制定同日而语，因此不能因内阁具有法律案的提案权就认同其亦具有提议修宪的议案的提案权;有的学者则从内阁构成政治的中心出发赞同内阁的这一权力，认为虽然宪法未予规定，但可由法律予以规定。但至目前为止，尚未制定相关法律。第三，就内阁是否有提出内阁信任案的权力，学说上也有不同的看法。通说肯定了内阁的这一权力。