内阁的组织

二、内阁的组织

内阁由内阁总理大臣和其他国务大臣组成。其中，内阁总理大臣为内阁的首长，经国会决议在国会议员中提名，由天皇任命;国务大臣则由内阁总理大臣任命，但其中半数以上需为国会议员。需要注意的是，虽然内阁总理大臣及其他国务大臣通常既是合议体的内阁构成人员，也是各省厅的大臣，但也并不妨碍无任所大臣的存在^[73]。另外，根据宪法第66条第2款之规定，内阁总理大臣及其他国务大臣必须是文职人员。这一规定在麦克阿瑟草案和日本政府提出的草案中本来都没有提到，是后来应远东委员会的强烈要求，在贵族院对宪法草案进行审议的过程中加进去的^[74]。显而易见，“文职人员”条款是“文官统治”(civilian control)理念的反映，但是在如何理解这里的“文职人员”上，理论界也产生了三种不同的学说^[75]。第一种观点认为所谓“文职人员”就是非现役军人，而由于日本国宪法禁止军队的存在，因此日本已不存在现役军人，这一规定只不过是迫于总司令部的压力而产生的毫无意义的规定。第二种观点认为“文职人员”指的是“不具有职业军人经历的人”，这一规定排除了战前职业军人担任内阁总理大臣或其他国务大臣的可能性。这一学说构成当时的通说。第三种观点是针对第二种观点作出的修订，认为“文职人员”条款排除的并非所有具有职业军人经历的人，而是“持有强烈的军国主义思想的人”。第三种观点也是较为有力的学说。而随着自卫队的建立，针对自卫官是否为“文职人员”也产生了各种观点。对于现役自卫官，学界普遍认为其非“文职人员”，这一点无任何疑问;对于曾经担任自卫官的人员，则有认为其属于文职人员的观点和认为其非属文职人员的观点之分。从目前的日本宪法学界来看，还不能断然判明哪一种观点为通说。

(一)内阁总理大臣

如上所述，内阁总理大臣为内阁的首长。与明治宪法下内阁总理大臣仅被承认为内阁的“首席”，与其他国务大臣处于对等地位的规定相比，日本国宪法的这一规定更有利于贯彻和实现议会内阁制的政权组织形式。就内阁总理大臣的内阁“首长”这一地位虽然也存在不同的看法，但多数说认为其意指作为行政权担当者的内阁，特别是内阁总理大臣被赋予强的权限，内阁总理大臣作为内阁首长位居其他国务大臣之上，有统率、代表全体内阁的地位^[76]。此外，通说认为宪法所规定的内阁总理大臣需在国会议员中提名不仅意味着国会议员的身份为内阁总理大臣的提名要件，同时也表明了这一身份为内阁总理大臣的在职要件^[77]。

内阁总理大臣根据宪法和法律享有以下权限:国务大臣的任免权、各省大臣的任命权、内阁总理大臣临时代理指定权、阁议的主导权、中止权^[78]、追诉国务大臣的同意权、代表内阁的权能及法律规定的其他权能，包括宣布紧急事态的权能(警察法第71条)、紧急事态下的警察统治权(同法第72条)、为防卫或维持治安的目的出动自卫队的命令权(自卫队法第76、78条)、在发生非常灾害时设置非常灾害对策本部的权能(灾害对策基本法第24条第1款)、对法院停止执行行政处分的决定提出异议的权能(行政诉讼法第27条)等。

(二)国务大臣

如前所述，一般而言，国务大臣除系内阁成员外，还以主管大臣的身份分担管理行政事务。但同时也存在着不分担行政管理事务的大臣，即无任所大臣。具体说来，国务大臣享有以下权能:以内阁成员的身份参与内阁的意思形成、以主管国务大臣的身份署名法律及政令、为议案发言而出席议院。此外，根据国家行政组织法及其他法律，国务大臣还享有其他权能，如统括担当机关的事务、监督职员的服务、请求阁议、发布机关命令等^[79]。

此外，除非得到内阁总理大臣的同意，国务大臣享有不受公诉的特权。

(三)内阁总辞职

根据宪法之规定，在以下3种情形下内阁需总辞职:①众议院通过不信任案，或信任案被否决，10日内内阁未解散众议院;②内阁总理大臣缺位;③众议院议员总选举后第一次召集国会时。其中，第2种情形中的“缺位”指的是内阁总理大臣死亡、失踪、丧失议员地位等。至于疾病或暂时的生死不明则属应由上述内阁总理大臣临时代理代行职务的情形。除此之外，自发性的总辞职虽然在宪法上并无规定，但也是被认可的。

为保证行政的连续性，在新内阁总理大臣被任命前，总辞的内阁仍需继续履行职务。但其职务的履行应以确保行政的连续性为限，而不应作出具有重要政治意义的决定^[80]。