共和国总统

一、共和国总统

共和国总统，简称法国总统，是法国的国家元首，也是法国国家权力的体系中心，构成了法国宪法制度的“拱顶石”。1958年宪法将“总统”排在了国家机构的首位，而1946年宪法中排在首位的是“议会”。从两部宪法有关“总统”排列序位的变化就可以看出1958年宪法对于总统权力的重视。1958年宪法第5条规定:“共和国总统监督遵守宪法。他通过仲裁，保证公共权力机构的正常运行和国家的延续。他是国家独立、领土完整和遵守条约的保证人。”可见，1958年宪法将总统置于国家政治生活的首要位置，总统超然于立法、行政和司法三权之上，是国家事务的“仲裁人”和“保证人”。

(一)总统的职权

1958年宪法规定了总统是国家权力机关的中心，赋予了总统巨大的权力。总统的职权可以分为两个部分:一是作为国家元首的职权;二是作为行政首脑的职权。总统作为国家元首所享有的职权是总统的专属职权，由总统独享;而作为行政首脑所享有的职权一部分则需要总理甚至是有关部长的副署，属于共享职权。总统的专属职权主要有以下几方面:

第一，任命总理的权力。1958年宪法第8条规定，共和国总统任命总理，总统根据总理提出的政府辞呈，免除其职务，总统基于总理提议任免政府部长。虽然总理由总统直接任命，但总理候选人是由国民议会多数党推举的，总统必须接受国民议会多数党的推举人选，总理要对议会负责。可见，总理的权力来源并不是总统，而是国民议会。由于总统和总理不同的权力来源，法国几度出现了“左右共治”的局面。所谓“左右共治”，是指当国民议会多数党和总统并不同属于一个政党时，总统和总理就会分别来自不同党派，推行不同的政纲，发表不同的声音。法国历史上一共出现过3次“左右共治”，分别是1986年至1988年左翼总统密特朗和右翼总理希拉克的共治时期、1993年至1995年左翼总统密特朗和右翼总理巴拉迪尔的共治时期和1997年至2002年右翼总统希拉克和左翼总理若斯潘的共治时期^[6]。法国左右共治的主要原因是存在总统和总理两个不同来源的权力机关，而总统和国民议会任期不同步也是其中一个重要原因。2000年总统任期改革前，总统任期为7年而国民议会任期为5年，导致总统的选举和国民议会的选举可以是在两种完全不同的民意基础上进行的。在左右共治时期，由于总统和总理来自不同政治派别，在某些事务上总统和总理的政见对立，不利于提高政府工作效率。但从另一方面来看，左右共治一定程度上牵制了过于庞大的总统权力，对总统权形成了某种制衡。

第二，提请公民投票权。1958年宪法第11条规定了总统的提请公民投票权。根据规定，“共和国总统可以根据在《政府公报》公布的、在议会期间由政府提议的建议或议会两院提出的联合建议，将有关公共权力机关组织、国家经济社会政策改革和国家公共机构改革的法案，或授权批准不违反宪法但可能影响制度运作的条约的法案，提交给公民投票表决。”截至目前，法国共发起8次公民投票^[7]。最近举行的一次全民公决是2005年的《欧洲宪法条约》批准案。从历次全民公决的运用情况来看，都是总统根据政府的要求而行使该权力，议会从来未曾根据宪法第11条要求总统就某一法案提交公民投票。公民投票是民意最直接的一种表达方式，也是直接民主的实现形式之一。一般而言，公民通过投票表达的意志与对公民投票发起者的信任相关联，特别是在交由投票表决的事项渗透了较多的领袖个人意志的情况下，公民对议案的表决实际上也是对总统有关政策的表决。一旦此事项被全民投票否决，则发起者会陷入政治上的被动。戴高乐执政时期两次公民投票案的对比恰好可以作为鲜明的例证。1962年，戴高乐没有经过国民议会和政府的同意，直接将修改总统选举方式的法案交由全民公决，法案获得通过，戴高乐的权力得到进一步的巩固。1969年，戴高乐企图再次绕过国民议会和政府，将参议院与大区改革法案交由全民公决，但被否决，戴高乐因而陷入政治被动之中，以致被迫辞职。2005年法国全民公决否定《欧洲宪法条约》的批准案后，也导致了当时法国政府总理辞职。由此可见，全民公决已经成为法国人民表达对政治人物是否信任的方式之一。

第三，解散国民议会的权力。1958年宪法第12条规定“总统在咨询总理及国会两院议长后，可宣告解散国民议会”。总统行使解散国民议会的权力时，不需要总理的副署，因而这项权力属于总统的专属权力。不过总统行使解散国民议会权也受到了一些限制。例如，宪法第12条规定，总统“不得在大选后一年内再次解散国民议会”;第7条规定，在总统缺位由参议院议长代行职务期间，代行总统职权的参议长不能行使解散国民议会的权力;第16条规定，总统在采取紧急措施权期间不得解散国民议会。在法国半议会半总统制的政权组织形式下，总统解散国民议会的权力，与内阁制下内阁解散国会的权力是不同的。无论国民议会的多数党是否与总统属于同一党派，总统都可以行使解散国民议会权的权力。若议会多数与总统不属于同一党派并存在理念上的冲突，总统可以解散国民议会，重新选举以争取议会多数的支持。不过，在议会多数和总统属于同一党派的情况下，总统有时也会解散国民议会。这种情况通常发生在政府执政出现失误，民众对政府失去信心，总统需要转移政治责任的时候。由于在总统和总理同属于同一政党时，政府施政失误也就是总统方针的失误，总统可借解散国民议会之举转移责任，解决政治危机。在这种情形下，总理成为总统和国民议会之间的缓冲器和总统的责任替身。

第四，紧急命令权。在戴高乐的坚持下，1958年宪法规定了总统的紧急命令权。宪法第16条规定:“在共和制度、国家独立、领土完整或者国际义务履行受到严重的、直接的威胁，致使宪法规定的公共权力机构正常运作受到阻碍时，总统在正式咨询总理、两院议长和宪法委员会后，根据形势采取紧急措施。”但宪法并没有规定总统启动紧急命令权的要件。在现实行使过程中，总统个人对于“严重的、直接的威胁”的判断对于是否启动紧急命令权具有决定性的作用。如何限制和规范紧急命令权的运用还需要进一步思考和研究。

第五，提名宪法委员会委员权。根据1958年宪法第56条的规定，宪法委员会设委员9名，总统、国民议会议长和参议院议长各任命3人，总统还有权任命宪法委员会主席。

第六，国防外交权。法国总统作为国家元首统率全国武装力量，行使军事国防权。宪法第15条规定:“共和国总统是三军统帅。总统主持最高国防会议。”但宪法同时也规定了议会和总理在国防事务方面的权力。宪法第35条规定“宣战必须经议会批准”，第36条规定“戒严令由内阁会议宣布”，第19条的规定“总统作出的关于国防的决定需要总理副署”，宪法第21条还明确规定了总理在国防事务上的责任。总统的外交权主要包括两个方面，一是派遣驻外大使和特使，并接受外国大使和特使;二是议定和批准条约。这两项权力分别规定在宪法的第14条和第52条。总统的外交权也受到一定的限制。如总统派遣大使和特使、批准条约必须经总理副署;总理可以参与国事活动，参加重要国际会议;对外条约需要国会立法程序的批准和认可。尽管有众多限制，但一般认为，国防外交权是总统的固有职权。

(二)总统的选举、任期和替补

法国总统的选举方式经过了从间接选举到直接选举的过程。1958年宪法最初规定:“共和国总统经由议会议员、省议会议员、海外领地议会成员以及市政议会选出的代表组成的选举团选举产生，任期7年。”选举团选举是一种间接选举方式，1958年，戴高乐以这种方式当选为法兰西第五共和国第一任总统。1962年，戴高乐为了加强总统政治权力的民主性和正当性，提议将总统选举方式改为直接选举。总统直选法案由全民公决通过，并以宪法性法律的形式公布生效。1962年后，共和国总统由人民直接选举产生。

法国总统的选举采取绝对多数两轮投票制，即共和国总统以有效投票的绝对多数票当选，如果没有一位候选人的得票超过半数，则由在第一轮投票中获得选民票最多的两名候选人进行第二轮投票，以第二轮得票多者获胜。1958年宪法和1962年的总统直选法案都没有对总统的连任问题作出规定，实践中经常出现总统连任的现象。社会党人密特朗曾于1981年当选为法国总统，第一届任期届满后又于1988年连任成功，担任了长达14年的法国总统，创造了法国政治史上的“密特朗时代”。右翼的希拉克总统也曾连任过法国总统。2000年9月，参议院和国民议会分别通过了缩短总统任期的法案，并由全民公决通过。此后总统任期改为5年，和国民议会的任期相一致，此举有助于立法权和行政权保持一致。

1958年宪法第7条具体规定了总统的替补事宜。总统不论何种原因缺位，或总统因故不能视事时，经政府咨询宪法委员会并经绝对多数委员确认后，由参议院议长代行总统职权。在参议院议长代行总统职权期间，不能行使发动公民投票权和解散议会权。如果参议院议长也不能代位时，则由政府总理代行总统职权。法国有过两次由参议院议长代行总统职权的情况，分别发生在1969年戴高乐总统辞职后和1974年蓬皮杜总统在任内病逝后。