社会国原则

二、社会国原则

在西方传统自由主义传统下，宪法对于经济社会政策基本上不予规范，而是由执政者经立法程序而实施^[67]。魏玛宪法在西方宪法的语境中，首创通过宪法确认公民社会经济文化权利的先例。“二战”后，德国基本法延续了魏玛宪法的传统，在基本法中确立社会国原则。

(一)社会国原则的历史演进

早在德意志帝国时期，社会福利就被作为国家目的之一。但当时的社会福利与社会国原则仍有一定距离^[68]。在自由资本主义时期，政府的职能被限制到最小，并形成了所谓“管得最少的政府是最好的政府”的理念。但是，随着垄断资本主义的逐渐兴起，国家在政治上的不干预以及经济上的自由放任，导致了社会贫富差距扩大、失业率上升等诸多社会问题。自由资本主义时期，国家对社会经济的不干预政策，表面上维护了公民在形式上的平等，但由于忽视了经济社会领域的强弱之分，因而造成了实质上的不平等。资本主义国家周期性的经济危机，也使得市场主体产生了国家干预经济的需求，而马克思主义在欧洲大陆的传播以及工人运动的兴起，又在客观上促进了社会国原则的形成。但是，此时社会事务仍通过立法程序转化为国家法律，并未在宪法层面有所体现。

1919年的魏玛宪法在资本主义国家宪法中最早体现了社会国原则。魏玛宪法在第2编“德国人民之基本权利及基本义务”中规定了公民的经济社会文化权利(也作“社会基本权利”)，并对国家规定了诸多经济社会文化方面的义务。比较典型的条款有规定国家家庭扶助义务的第119条、规定保护青年义务的第122条、规定国家培植艺术、科学及学理义务的第142条、为公民创造就业机会的第163条、保障中产阶级利益的第164条以及保障工会权利和劳工利益的第165条等。除此以外，魏玛宪法还通过基本权利限制契约自由原则。魏玛宪法第159条规定，资方不得以契约限制劳动者为保护及增进劳工条件及经济条件的结社自由。

魏玛宪法表明，宪法对于国家的期待已经从单纯的维护秩序向更加综合性的职能转变。“二战”后，德国基本法延续了魏玛宪法的社会化传统，大量规定了与经济社会文化有关的内容，社会国原则也因而成为德国基本法的基本原则。德国学者黑塞认为，基本法意义上的法治国家秩序的决定性标志，在于它是一个“社会”意义上的法治国家的秩序^[69]。

但是，德国基本法并未延续魏玛宪法将大量经济社会文化权利条款入宪的做法，而是仍然把对传统自由权的保障放在首位^[70]。基本法的制定者认为，仅仅通过规定经济社会文化权利来平衡公民彼此间经济社会的不平等性是不够的，其原因是社会基本权利的实现除了国家积极作为外，还需要诸多因素的配合^[71]。如工作权、受教育权、环境权、居住权等典型的经济社会文化权利，并非是一俟规定在宪法中即可实现，还需要宏观经济层面、国家财政能力等各个方面的因素予以配合。在实践中，经济社会文化权利大多转化为程序上的参与权和公平分配的给付请求权。参与权是指公民平等参加国家有关经济社会文化事务重大决策的权利，如公民基于环境权有权参与国家重大环境政策的制定，等等。公平分配的给付请求权是指公民有权要求国家在一定范围内，对全体社会成员作相对公平分配的权利。如德国宪法法院在“入学名额限制案”中，将受教育权界定为“公平考虑合乎公平正义标准的名额分配请求权”^[72]。值得注意的是，此处的给付请求权也并不意味着任何公民基于社会国原则都可以向国家请求给付，而是加诸立法者就具体事项进行立法，来确保每个人基本生活都能得到满足的义务^[73]。由此可见，在德国基本法中，经济社会文化权利并不能作为一种直接的、能获得司法保障的公民请求权^[74]。仅就这一点而言，基本法中的社会国原则较魏玛宪法更加务实和明确。

(二)国策条款与宪法委托

社会国原则引起了宪法结构和宪法内容方面的变革，突出体现为宪法“第三结构”国策条款的出现。国策条款不仅以基本法的形式对国家未来发展的方针予以宣示，而且对国家形成了宪法委托，并规定国家相应的义务。

按照自由主义宪法的基本原理，宪法的价值是限制国家权力和保障公民权利两项，与此对应，宪法在结构上也应当包括配置、限制国家权力和确认、保障公民权利两项，体现为国家机构和公民基本权利两个部分。但由于社会国原则，基本法不仅包括国家权力和公民基本权利两大结构，还产生了第三结构“国策条款”^[75]。国策条款是指在宪法中所确立的、表明国家未来发展方向的政策性条款。国策条款的产生，是社会国原则作用的结果。德国基本法含有大量的国策条款，如第20a条规定，出于对后代的责任，国家在宪法秩序的范围内，通过立法并依法由行政和司法机关对自然生活环境和动物予以保护;第87f条第1项规定，“联邦在邮政和电信领域保障提供覆盖面较广、适当和充足的服务”;第89条第3项规定，“在管理、扩建和新建水道时，联邦应征得各州同意以适应农业和水利的需要”，等等。可以说，国策条款已经构成了基本法的重要组成部分。

对于国策条款的性质，德国宪法学界一般认为，国策条款兼具方针条款和宪法委托条款的性质。方针条款是德国宪法学界对魏玛宪法中国策条款的一般理解。安序兹认为，并非所有的宪法条文皆能直接赋予公民基本权利，除那些狭义的及严格意义的法规外，魏玛宪法中属于单纯的法律原则的条文，并不能直接产生法律效果。根据安序兹的观点，这类宪法条文，仅仅是给予立法者为将来立法的一种指示，而缺乏一种积极的效力及可适用性，因而必须通过立法者的立法后，才得以实现及具体化^[76]。安序兹所言的“单纯的法律原则的条文”，其实就是国策条款。在魏玛宪法中，国策条款仅仅是给予国家机关(尤其是给予立法机关)一种日后行为的方针指示，其虽然树立了国家的价值观，但并无规范拘束力，因而被称为“方针条款”^[77]。如果说在德意志民国时代，德国宪法学界对国策条款的理解略显消极，那么，第二次世界大战后，德国宪法学界则从相当积极的方面理解国策条款，即将其视为宪法委托。宪法委托，是指宪法在其条文内仅为原则性的规定，而委托其他国家机关(尤其是立法机关)通过制定特定的、细节性的规定加以贯彻落实^[78]。如果从另一个角度考察国策条款的宪法委托性质，可以发现，国策条款实际上规定了国家在基本法上的义务。黑塞认为，当基本法将由它所构建的国体类型表述为一个“社会法治国家”时，那么这样做不仅只意味着基本法对于一些无法回避的既有现实的被迫承认，它还意味着，保护、维持与偶尔实施干预这些行为已经远远不能穷尽国家任务的内涵了^[79]。国策条款意味着国家在接受宪法委托的同时，也被加以了采取适当措施促进宪法委托事项的义务。

值得探讨的问题是国策条款的效力问题。如果说方针条款的定性仅仅意味着国策条款是对国家未来发展的一种指针，并无实际上的拘束力，那么宪法委托的定性则完全不同。后者对于立法机关而言，是一个有着拘束力的命令。对于宪法委托的实现方式、效力强度和期限等问题，德国宪法学界存在着广泛的争议，至今尚无定论^[80]。比较具有代表性的是乐雪有关宪法委托类型化的观点。乐雪认为，宪法委托是宪法对立法机关的一种有拘束力的训令，其根据拘束力的强弱，可以被类型化为方针条款、宪法命令、宪法构成的委托、一贯性的、形式的准则等四种类型^[81]。对于宪法委托的效力问题，宪法法院并未提出明确的观点。在前述“入学名额限制案”中，宪法法院提出，只有当重大侵犯宪法委托的行为发生时，才存在宪法救济的问题^[82]。从宪法法院略显模糊的态度可以发现:尽管宪法委托具有拘束力，但这种拘束力与具有直接强制性的宪法条文相比，仍有相当的差距。

国策条款的出现，极大地改变了德国基本法的样貌，也使得社会国原则能够直接通过基本法的文本对德国社会产生规范作用和引导作用。