总统的职权

三、总统的职权

美国宪法第2条是关于行政权的规定，开篇第1节即表明，“合众国的行政权属于总统一职”，随后又详细列举了总统可以行使的权力，包括保证合众国的法律得到切实的实施。然而，总统的权力范围并没有因此得到明确界定，主要争议点是总统能否行使宪法所未明确授予的权力，或者说总统是否拥有默示的宪法权力。这一争议源于汉密尔顿与麦迪逊之间的争论。汉密尔顿倾向于建立强大的中央政府，因此，他认为总统应当拥有默示的权力(Inherent Power)，宪法第2条的文字表述与第1条关于国会权力的表述明显不同:宪法第1条规定，“此间规定的立法权力属于国会两院”，即立法权力仅限于宪法所明示的;而第2条则规定，“行政权属于总统一职”，没有强调“此间的”行政权力，也即还有其他当然属于行政权的宪法权力也应归属总统，其中当然包括默示权力。麦迪逊则认为，宪法第2条并没有对明示权力或默示权力的有意安排，其重点在于后半句的“总统一职”，反映了制宪会议时对于行政机关是采取独任制还是委员会制的考量。麦迪逊认为，总统权力的范围仅有一个原则，即有限政府原则，据此原则，凡宪法未明确授予的权力就不得行使。

总统是否拥有默示权力的问题在美国的司法实践上也没有定论。扬斯汤钢板钢管公司诉索耶案^[41]是总统是否拥有默示权力的指标性案件。遗憾的是，在此案件中，联邦最高法院给出了一条让人莫衷一是的分析路径。本案基本事实是:朝鲜战争期间，由于劳资谈判破裂，钢铁企业工会要组织全行业罢工，时任总统杜鲁门出于战时国家安全的考虑，以行政命令要求商务部长代表联邦政府接管钢铁企业，导致钢铁企业起诉联邦政府，主张总统的接管行为违宪。尽管本案判决政府败诉，但是理论上总统究竟是否有权接管钢铁企业还是没有弄清。9名大法官一共给出了4种分析路径来解决默示权力问题:其一，总统没有默示权力，只能根据宪法或联邦法律的明示授权行使总统职权;其二，总统可以拥有默示权力，除非行使该权力干预了其他权力部门(Another Branch of the Government指立法权力部门或司法权力部门)的权力或者篡夺了其他权力部门的权力，亦即如果总统行使的权力在传统上是属于其他权力机关的职能范围，则构成对其他权力部门的干预或篡夺，总统在此范围内不具有默示权力;第三，总统可以拥有默示权力，只要其没有违反宪法或其他法律的规定，即总统所行使的默示权力，不得与其他明示条款或默示原则相冲突，而且国会可以事后以立法的方式否决总统的行动;第四，总统拥有默示权力，除非违背宪法本身，而且国会无权加以限制。上述4种路径呈现了从严格解释到宽松解释的总统权力解释标准，而每种分析路径同时又依赖于其他标准的认定(如什么叫做干预其他部门权力)以及个案事实的不同，所以总统权力案件往往难以准确预测，是灵活度较大的宪法问题。不过，这4种分析路径基本上涵盖了所有可能，事实上也不断地被其后的总统权力案件所运用。

根据宪法第2条的规定，宪法上所明示的总统职权有:

第一，有限立法权。根据宪法第2条第3节，总统有权向国会提出他认为“必要和妥善的措施供国会审议”，实质上也就是通常所理解的立法提案权。根据宪法第1条第7节规定，任何议案在“成为法律之前须送交合众国总统”，总统据此规定可以签署或否决，被否决的议案如果再获得国会两院各自2/3以上多数成员的确认，则自动成为法律，无需总统再签署，因此此项权力属于有限的立法否决权。第7节还规定了一种消极的否决权，即议案在送交总统后10天内(周日除外)未经总统退回则视为已被签署，但如果10天内国会已经休会导致总统无法退回该议案，则该议案自动失效。总统在行使该项职权时，就好比将议案放入口袋搁置其议程，所以又被称为“口袋否决权”。

第二，人事任免权。宪法第2条第2节规定，总统可以提名并经由参议院的建议与确认，任命大使、内阁部长和顾问、最高法院法官以及合众国的所有其他文官。国会可以通过法律将低级别文官的任命权授予总统、法官或内阁部长。历史上，对于总统的任命权的争议很少，相反，上述经由总统任命的官员是否也可以被总统罢免则是一个比较复杂的问题。宪法并没有关于罢免权的规定，相关原则都是由案例积累的，其中比较重要的判例包括，迈尔斯诉合众国案^[42]、亨弗莱的执行者诉合众国案^[43]、威纳诉合众国案^[44]、鲍舍诉塞纳案^[45]以及莫里森诉奥尔森案^[46]。根据上述案件，有关罢免权的一般原则是:总统原则上有权罢免行政官员，但是国会可以限制该项罢免权的行使。国会的限制包括:如果该官员的独立性是其职位的固有属性，则总统的罢免权应当受到限制;如果国会存在正当理由(Good Cause)，也可以对总统的罢免权作出其他限制。总体上，国会不能完全禁止总统行使罢免权，但也不能由自己行使罢免权。

第三，三军统帅和战争指挥权。宪法规定总统是三军统帅(Commanderin-chief)^[47]，有权指挥战时的军事行动。与战争指挥权相对应，国会拥有宣战权，即国家是否进入战争状态由国会决定，这就从法律上限制了总统的战争指挥权。但是实际上，总统的战争指挥权又是难以被限制的，因为从事实上而言，判断战争形势并针对敌我情况作出准确决断只能是总统而非国会。南北战争时期著名的战利品案就说明了总统的这种事实上的优势^[48]。林肯总统在国会尚未正式对南方宣战的情况下，下令对南方军事要塞实施海上封锁，其合宪性因而遭遇质疑。最高法院认为，国会虽然没有正式宣战，但总统却必须作出反应，因为法院也必须正视战争的实际存在。总统对于敌对武装行动的形势判断是其固有权力的一部分，法院应该尊重其判断。据此，法院最终支持了林肯总统的海上封锁行动，其原因在于战争权比较特殊，总统掌握该权力从实际运作上更为可取，法院也不愿意过多介入这个复杂的问题当中。实际上，法院在更多的时候回避了对于总统战争权合宪性的审查，要么借助“政治问题不审查”原则(Political Question Doctrine)，要么借助起诉资格理论(Standing)，^[49]认定法院自身不适合介入此问题，从而将战争权的争议踢还给国会与总统。国会虽然拥有宣战权，但是究竟什么是宣战也是值得探讨的，到底是采取正式的立法形式宣示战争状态，还是通过程序上相对简单的决议(Resolution)，还是通过国会其他行动(如对于军事行动的拨款)默示地承认战争状态，这些问题都不够明确。除宣战权上对于总统战争指挥权的限制，国会还有可能通过立法限制总统行使战争指挥权的方式。如战争权决议(War Power Resolution)就规定，总统只在几种情况下有权指挥美国武装力量进入战争状态:其一，正式宣战;其二，明确的法律授权;其三，由于美国领土、海外领地、财产、武装部队遭到攻击而形成的国家紧急状态^[50]。该决议还规定，总统必须于战争状态开始之后60天之内撤军，但以下几种情况除外:其一，国会正式宣战;其二，国会授权了60天的延长期;其三，由于遭到武装攻击事实上无法完成撤军^[51]。最后，国会还可以利用其拥有的财政权来限制总统的战争指挥权。由于战争需要消耗巨量的经济资源，国会控制了联邦政府的钱袋子，也就使政府在军事行动上的支出受到制约，相当于限制了政府的军事行动。上述问题一直以来都没有得到很好的厘清，而且由于战争权的特殊性质，法院在今后相当长一段时间内也不太可能真正从实体上给出答案。因此，战争权必将成为国会与总统之间长期的角力战场。

第四，外交权。宪法明确列举了总统在外交事务中的权力，遵循了明确授权的原则。总统在外交上的权力非常广泛，所受到的限制很少。1936年的合众国诉柯蒂斯-赖特公司案中，联邦最高法院声明了其对于总统的外交权和国内事务管辖权的不同立场^[52]。萨瑟兰大法官代表多数意见表示，总统在外交领域的权力和在国内事务上的权力在起源和性质上都不相同，那种所谓联邦政府只拥有宪法所明确授予的权力的看法仅仅适用于国内事务。根据最高法院的判决，总统在国内事务上的管辖权与其在外交事务上的权力有着完全不同的属性。从权力起源上看，建国之初独立的13个州已经实际上行使了国内事务管辖权。在组成联邦政府时，各州将自己固有权力的一部分让渡给了联邦，因此联邦政府的权力是有限的、派生的。但是外交权力却不是13个州固有的，而是随着新的联邦政府的诞生而出现的，所以外交权有着与国内事务权不同的来源。从权力性质上说，外交领域的重要性、复杂性和精细性使得总统更适合作为国家的代表独立地行动。最高法院的上述立场虽然遭到了不少批评，但是至今仍然是美国处理外交权的基本出发点。行政协议权就是总统广泛的外交权的表现之一。所谓行政协议(ExecutiveAgreement)，是指美国总统与别国政府首脑所签署的协议，无需参议院通过即可生效。行政协议相对于条约而言，绕开了参议院的制约，增加了总统处理外交事务的自由度。行政协议是宪法所没有明示列举的权力，因而是总统在履行外交职能的历史中所积累出来的惯例。但行政协议得到了包括最高法院在内的各机关的认可，历次针对总统签署行政协议的权力的合宪性的案件均遭到最高法院的驳回。最高法院对于行政协议也不是完全没有限制，而是仅仅声明行政协议优先于相冲突的州法，仅在联邦法律授权范围内有效，且保留了日后宣布这种协议违宪的可能性。但是在实践中，只要总统的行政协议权不明显违反其他宪法规范，其合宪性是很难被挑战的。条约签署权是宪法所明确授予总统的外交权力。总统所签署的条约经由参议院出席议员的2/3多数通过即为有效，与联邦法律地位相同，如果与某项具体的联邦法冲突，则根据通过的时间先后决定优先适用(后通过的法律效力更高)。对于总统而言，由于存在参议院确认这一宪法程序，条约不如行政协议更加便捷和灵活，因此实际上很多重要的外交事务是在行政协议的框架内完成的。总统对于条约和行政协议的灵活选择也是总统职权的特性之一，一直受到最高法院的默许。