特征和性质

第一节　知情权的概念、特征和性质

一、知情权的概念

“从世界各国信息公开法律制度发展的历史来看，在建立信息公开法律制度的过程中，确认公众是否享有知情权始终是影响信息公开法律制度的建立和发展的关键。”^[1]知情权是一个直到20世纪中叶以后才为各国立法所关注的法学概念。早期的知情权以新闻自由为主要内容，美国新闻记者肯特·库柏是“知情权”一词的缔造者。较早对知情权加以立法规范的是北欧诸国，瑞典早在1776年就制定了《瑞典出版自由法》，是世界上最早进行信息公开立法的国家。1966年的《美国信息自由法》是世界范围内影响最大的政府信息公开立法。从20世纪70年代开始，发达国家纷纷出台了有关政府信息自由分享的法律，形成了政府信息公开立法的世界潮流。“二战”后，知情权的主体范围逐渐由新闻记者拓展到公众，知情权的内涵也逐渐由新闻知情向政府信息的获取转化，而知情权的性质则从应然权利逐步转化为法定权利。

知情权有广义和狭义之别。“广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的自由与权利，狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方信息的自由与权利。”^[2]笔者赞同此种观点，主张广义的知情权包括公众从任何合法渠道获取信息的权利，包括政府和非政府机构的渠道。从法律关系的属性上分，知情权可以分为私法上的知情权和公法上的知情权。私法上的知情权是指基于特定民事法律关系，一方要求另一方提供信息的权利，主要有患者知情权、消费者知情权、股东知情权、劳动者知情权等;公法上的知情权是公众针对国家的权利，包括从行政机关、立法机关和司法机关查询和获得信息的权利。公众从行政机关获取信息的权利为公法上的知情权的一种，称为行政知情权。本书所谓的知情权仅就行政知情权而言。据此，笔者认为，知情权是指任何人依法享有的获取行政机关及其工作人员在行政管理过程中所产生的、掌握的政府信息的权利。

二、知情权的特征

(1)知情权的义务主体为政府机关，而权利主体为任何人;

(2)知情权是行政法律关系上的一项权利;

(3)知情权的内容既包括积极意义上的权利，又包括消极意义的权利。知情权不仅是一种被动性地接受信息的权利，而是一项可以采取主动措施获取信息的权利。

三、知情权的性质

知情权是一项独立的权利。“在西方法学理论和宪法学中，表达自由被看做公民‘最根本的权利’或‘第一权利’，是其他自由权利的‘源泉’，又是其他自由的‘条件’。”^[3]国家机关尤其是行政机关为信息最为集中的地方，因此许多国家的政府信息公开立法都是以规范行政机关的信息公开为对象的。一般认为，知情权脱胎于表达自由的人权规定，因此曾有观点认为，知情权是基本权利的派生利益，不是单独的权利类型。目前，较为一致的观点是，知情权是现代社会的一项基本人权，一项应该受到宪法保障的宪法权利。

首先，知情权是基本人权。公法上的知情权是公民的一项政治权利，关涉到他们的生存和自由，是一项基本人权。

其次，知情权是一项宪法权利。政治权利主要是指宪法规定的，公民参政议政和参加国家政治生活的民主权利，包括对国家重大问题发表个人见解和意愿的自由。宪法是一个国家最主要的人权规范，是规定公民基本权利的根本大法，既然知情权是一项基本权利，就应纳入宪法规范。

再次，知情权是一项行政法上的权利。知情权作为一项宪法权利，具有抽象性和宣示性，通过具体的部门法(行政法中的政府信息公开法)来确立和实现。因此知情权是行政法上一项权利。