电子货币发行的法律问题

四、电子货币发行的法律问题

(一)电子货币对货币发行制度的影响

电子货币是由相关主体发行的货币，它的主要功能是代替通货的流通，即纸币和硬币的流通。而货币发行是中央银行的职权，也是中央银行的职能之一。因此，电子货币的发行和流通必然会对中央银行的货币发行产生影响，从而对货币政策的实施产生影响，具体表现在以下几个方面:

1.对货币垄断发行权的冲击

在中央银行制度下，货币发行权被央行垄断，中央银行通过发行货币以及商业银行信用创造，对流通中货币供应量进行调控。电子货币发行主体主要是商业银行等金融机构，或者是一些特别发行公司的非银行机构(如维萨和国际信用卡组织)。我国《信用卡业务管理办法》虽然对经营信用卡业务作出了明确的规定，但对诸如公交卡、校园卡、VIP卡、优惠卡、打折卡、会员卡等其他类型的电子货币并没有作出一个明确、清晰的界定。当前电子货币发行主体主要是商业银行，货币发行主体的多元化使中央银行作为“发行的银行”地位受到了挑战。

还有一种观点恰恰相反，认为目前发行的所谓电子货币其实是现金替代物，这种形式的电子货币发行对央行垄断货币发行权不会造成冲击。“对央行垄断货币发行权形成真正冲击的是可以无限背书的电子本票和电子支票，一旦技术成熟，这种形式的电子货币将彻底颠覆央行货币发行的垄断。”^[32]

2.对铸币税收入的影响

在传统的货币制度下，货币发行权是中央银行的特殊职能，它能够增加国家的铸币税收入(Seigniorage revenues)^[33]。而在电子货币条件下，由于电子货币进入实体经济后，它逐步取代了中央银行发行的货币，因而造成了中央银行由发行无息负债所换取利息性的资产的收益即一般所称的铸币税收入将大幅减少。目前，由于电子货币的发展尚处于初期阶段，虽然很难说电子货币对铸币税的冲击究竟有多大，最近有金融专家通过不同的方式来估计电子货币的发展对中央银行铸币税收入的可能影响。根据1996年的《十个发达国家电子货币，货币发行和中央银行收入损失》的报告中也提供了电子货币发行对中央银行收入影响的数据，如果储值卡取代25美元以下的钞票，那么各国铸币锐减的比例(占GDP的百分比)分别为:美国14%，英国10%，德国6%，法国7%;而如果第一个都拥有100美元的储值卡，那么各国铸币锐减的比例(占GDP的百分比)分别为:美国3%，英国5%，德国3%，法国3%。^[34]

3.对货币政策的影响

央行货币政策的最终实现依赖于有效货币政策工具和货币政策传导机制。我国《中国人民银行法》第2条规定:“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”可见，实施货币政策是中央银行的基本职能。电子货币的出现和发展，使中央银行依靠这些货币政策工具实现货币政策目标的有效性受到影响。例如，目前世界上许多国家都没有或仅对部分电子货币发行征收准备金。由于法定存款准备金是无息的，银行交纳存款准备金就意味着机会成本和融资成本的增加，而电子货币有可能规避法定存款准备金的缴纳，那么银行就会倾向于发行电子货币来吸引资金。网络银行中涉及存款准备金的资产负债业务的比重不断下降，在纯网络银行中这一比重已接近50%，^[35]中央银行存款准备金作用力度大大下降。

(二)电子货币的发行主体

上述问题的产生，是由电子货币发行制度的特点决定的，它的发行人分散，特别是包括了普通商事主体，就可能造成电子货币无序发行，因此应当在原有的金融监管的框架之外更多地采取有针对性的控制措施。这些控制措施之一就是建立电子货币发行主体资格制度。电子货币发行资格制度，体现了国家对电子货币发行的监控。

目前，各国电子货币的发行人通常包括三类:中央银行、非银行金融机构和金融机构。由中央银行发行电子货币，最为保守，也最为安全。但目前世界上只有芬兰由中央银行发行电子货币^[36]，说明这种方式未受到市场的认可。由非银行金融机构，比如许多电信业、IT业的厂商，由于利益的驱动，纷纷试图进入这一市场。但这些主体往往鱼龙混杂，资质良莠不齐，甚至为电子假币欺诈活动提供空间，这必将损害消费者和使用者的利益，甚至引发金融市场秩序的混乱。目前在我国、日本、欧盟，卡类电子货币通常是由银行发行的，而且有的国家还对此作出法律上的规定。^[37]由商业银行来发行并承担电子货币的发行和回赎义务，这与商业银行的传统业务是一致的，商业银行也有能力有条件来承担。

实践中，国际上对电子货币发行主体的认识，存在以欧洲国家和以英美国家为代表的两种截然相反的观点。

1.欧洲国家

欧洲中央银行1994年的《预付价值卡》的报告指出“代表购买力价值的储存在电子钱包中的资金需要被看做是银行存款，因而只能由银行来处理”。也就是说，欧盟是贯彻严格监管的指导思想，将电子货币的发行人限制为商业银行，从而确保电子货币的安全性。为了取得国际竞争优势，欧盟在电子货币发行人限制问题上开始有些放松。1998年8月欧盟委员会提出了一份《关于电子货币机构审慎监管的立法建议》，^[38]该建议实际允许了非金融机构作为电子货币的发行人，还专门提出了“电子货币机构”的说法，将它定义为“发行电子货币形式的支付手段，并用收益进行投资的机构”，这就与银行区分开来。同时，这个立法建议的目的就在于“促进欧洲电子货币市场的竞争，允许市场的不断发展和创新，以便于向消费者提供符合其需求的产品，并在国际市场上具有竞争力”。

2.英美国家

在英美国家，对电子货币的发行主体虽然也存在争论，但主流观点认为，对电子货币发行主体严格的管制与限制，不利于激发民间机构的技术开发和创造，所以把电子货币发行主体限制于金融机构为时尚早，目前应该允许民间机构发行电子货币。^[39]美国是目前反对将电子货币的发行权限制在银行手里的最主要的国家。他们认为，限制电子货币的发行主体将直接限制竞争，而电子货币作为高新技术产物，需要创新，创新的机制就是竞争。

美国之所以敢于采取宽松的监管思路，是由于美国的非银行机构能够得到比较有效的监管。首先，美国的智能卡的发展远远落后于欧洲国家。在美国，人们普遍使用支票和信用卡。在收到信用卡账单时，人们也是习惯使用支票来结账。这使得美国发展出一套很发达的自动支票清算和结算系统，这在某种程度上限制了新的支付技术发展。相反，欧洲尽管也大量使用支票，但清算系统不如美国发达。其次，同银行有联系的非银行机构可以根据其联系程度由银行监管机构来加以解决。如某一非银行机构是银行控制的公司，那么银行监管机构可以通过监管和控制母公司银行来影响非银行机构。再次，如果非银行机构同银行没有联系，则可以使用各个州的资金传送法或者履行支票法来加以监管。这些法律同银行监管法律相比，并不见得轻松，同样需要遵守有关的准备金要求，这些要求甚至比银行的要求还要高。^[40]可见，宽松监管并不意味着监管的放任，对于电子货币发行人不作专门的限定就更要求有完善的监管体系进行规制，以保护电子货币及整个金融系统安全。

3.我国

我国《银行卡业务管理办法》第2条第2款规定，“商业银行未经中国人民银行批准不得发行银行卡”。第63条规定，“非金融机构经营银行卡业务的，由中国人民银行依法予以取缔”。可见，我国银行卡的发行主体只限于商业银行。

在我国，关于智能卡的监管制度包含在银行卡监管制度之中。根据《银行卡业务管理办法》第2条规定，银行卡是指“由商业银行(含邮政金融机构)向社会发行的具有消费信用、转账结算、存取现金等全部或部分功能的信用支付工具”。第5条又规定，“银行卡按载体不同分为磁条卡、芯片卡”。依据这个规定，我国银行卡的范围非常广泛的，可以泛指由银行和邮政部门发行的各种卡类支付工具，当然包括储值卡和智能卡在内。而依照法律，银行卡的发行主体只限于金融机构。

由于电子货币在我国起步较晚，现金交易占我国交易总额的很大一部分，出于对稳定金融市场的需要，我国目前电子货币的发行采取严格的审批制，拥有审批权的机构是中国人民银行，发行人则仅限于金融机构。但是，随着电子商务的飞速发展，电子货币的广泛应用已成为时代的必然，因此有必要适度放松对电子货币发行主体的管制，允许一些非金融机构发行电子货币。实际上，我国已经有许多大型企业发行了智能卡，如中国网通发行的IC电话卡、各地公交公司推出的公交IC卡等。这些企业都不属于金融机构，但共同的特点是具有强大的商业信用。

(三)电子货币发行主体的监管

对电子货币发行主体的监管主要是规定电子货币发行人发行电子货币的条件。目前我国只有关于智能卡发行条件的法律规定，主要包含在《银行卡业务管理办法》当中。我国《银行卡业务管理办法》第13条规定，“商业银行开办银行卡业务应当具备下列条件:开办三年以上，具有办理零售业务的良好基础;符合中国人民银行颁布的资产负债比例管理监控指标，经营状况良好;已就该项业务建立了科学完善的内部控制制度，有明确的内部授权审批程序;合格的管理人员和技术人员、相应的管理机构;安全、高效的计算机处理系统;发行外币卡还须具备经营外汇业务的资格和相应的外汇业务经营管理水平;中国人民银行规定的其他条件”;第14条则具体规定了商业银行开办银行卡业务应该提交的各种文件、资料，包括申请报告、银行卡章程或管理办法、卡样设计草案、内部控制制度、风险防范措施和由中国人民银行科技主管部门出具的有关系统安全性和技术标准合格的测试报告等。这是专门针对银行的规定，银行金融机构作为电子货币发行人时，应当符合这个条件。

而对于非银行金融机构的发行条件我国则没有立法规定。如上所述，随着电子商务的飞速发展，允许非银行金融机构发行电子货币是实践发展的客观需要，因此我国应当在立法当中适当放宽对电子货币发行主体的严格管制，但同时，由于电子货币的发行关系到金融秩序的稳定，因此在允许非银行金融机构发行电子货币的同时，应对其发行条件作出严格的规定。

在这方面，欧盟委员会提出的《关于电子货币机构审慎监管的立法建议》具有一定的借鉴价值。该建议规定发行人应符合以下条件:(1)事先批准;(2)最低资本要求;(3)健全和适当的管理体系;(4)健全和谨慎的经营机制;(5)初始和持续的所有人控制。

首先，我国应建立非银行金融机构发行电子货币的市场准入制度。目前我国对于货币的监管职能是由中国人民银行和银行业监管委员会共同实施的。中国人民银行对电子货币的运行全过程进行监管。^[41]同时，《中华人民共和国银行业监督管理法》第2条规定，“国务院银行业监督管理机构(即银行业监督管理委员会)负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作”。因此，金融机构发行电子货币必须通过双重的审批。那么非金融机构发行电子货币除了受中国人民银行监管外，是否同时应受银监会的监管呢?有学者认为，“在功能监管的框架下，银行业监督管理委员会应该以业务功能为出发点，对非银行金融机构的金融业务进行监管。非银行金融机构发行电子货币也应经人民银行和银行业监督管理委员会的双重审核”。^[42]笔者认为，不同种类的电子货币，其发行条件应分别对待。对于储值卡和信用卡及数字现金，由于他们的发行和流通与银行业务密切相关，因此非银行金融机构在发行这类电子货币时，应接受中国人民银行和银监会的双重监管。而对于公交IC卡、SIM卡等智能卡，由于其具有明显的技术专业性和使用领域的特定性，笔者认为应由中国人民银行和相关主管部门监管为宜。例如中国移动公司发行的SIM卡，应由中国人民银行和信息产业部负责监管。

其次，规定有权发行电子货币的非银行金融机构的最低资本要求。对资本的要求主要有三方面的考虑:首先，充足的资本可以应付发行主体营业中一般的资金问题而且可以维持其系统的良好运转;其次，充足的资本可以保证其随时应付使用者的回赎要求;最后，充足的资本可以增强使用者使用电子货币的信心。最低资本要求应当适当，要求过高会限制电子货币的发展，要求过低又无法得到安全保障。我国《商业银行法》第13条的规定，设立商业银行的最低资本限额为:全国性商业银行注册资本10亿元人民币，城市商业银行注册资本1亿元人民币，农村商业银行注册资本5000万元。这种阶梯式的规定主要是以该银行服务覆盖的区域大小和经济状况为标准的。电子货币发行人的注册资本限制也可以遵循这种原则，即根据电子货币的流通范围及业务与金融秩序、金融安全的关联程度来决定注册资本的数额。对于那些在全国范围内流通和使用的，或与金融秩序与安全关系紧密的电子货币，应规定较高的注册资本数额;对于那些仅在区域内流通和使用的，或与金融秩序与安全关系不是十分紧密的电子货币，可以规定相对较低的注册资本数额。

最后，发行电子货币的非银行金融机构应用健全和谨慎的经营和管理机制。发行电子货币的非银行金融机构除了具备《公司法》第19条规定的“必要的生产经营条件”、“物质条件”、“人员条件”等公司成立的条件外，还必须具备良好的信誉、有效的信息公开机制、健全的会计及内部控制制度以及快速有效的安全预警机制。