关于河北省非法集资情况的调查

蔡欣欣　宋鹏

自改革开放以来，我国从经济基础到上层建筑，正在和已经经历着广泛而深刻的变革。近年来，各地非法集资事件频发，不仅对当地的经济社会发展与稳定造成了严重影响，也对国家宏观经济运行带来了较大的负作用。2015年以来，河北省非法集资类案件总量较之往年有所攀升，这些案件大多影响地域广、受害人员多、涉案金额大，且发展愈演愈烈，呈现出集中爆发的态势，极大影响了经济发展和社会稳定，亟待妥善解决。针对这一情况，本课题组对河北省近年来发生的非法集资活动进行了专题调研。

非法集资是一种最古老而又最常见的投资诈骗，在国外被称为庞氏骗局（Pyramid scheme），在我国又称为“拆东墙补西墙”“空手套白狼”，就是利用新投资人的钱来向老投资者支付利息和短期回报，以制造赚钱的假象进而骗取更多的投资。从20世纪90年代开始，随着改革开放力度的加大，非法集资在我国逐渐增多。总的看，受经济下行压力的加大以及一些重点领域、地区非法集资风险长时间积累、集中爆发等因素的影响，当前河北省非法集资犯罪形势十分严峻，总体情况不太乐观。

一是总量大幅上升。1993年北京长城公司沈太福非法集资11亿元，1994年江苏无锡新兴公司邓斌非法集资34亿元是我国最早的两起非法集资大案。⁽²⁾在河北，与2013年相比，2014年河北省新发案件数量、涉案金额、参与集资人数呈大幅上升趋势。2014年河北共立案查处涉嫌非法集资的案件同比增长5.5倍，涉案总金额超过200亿元，参与集资群众达10万余人次。

二是案发区域相对集中。全省11个设区市及定州、辛集市均有案件发生，高发区域主要集中在石家庄、邯郸、邢台、唐山、廊坊等地，特别是石家庄、邯郸、廊坊等地发案集中度最高。如河北廊坊的黄金佳投资集团有限公司涉嫌非法集资案中，黄金佳公司在全国设立多家分公司并指定负责人，以高息为诱饵，通过公开宣传，向社会吸纳资金，涉及河北的邯郸、石家庄、张家口、保定、承德、唐山等地。

三是大案要案频发。廊坊黄金佳公司案、邢台三地农民专业合作社案、平山丰众农民专业合作社案、石家庄河北海沧投资管理公司案、廊坊臧文辉（渤海担保公司）案等是涉及集资群众上万人的特大案件。经初步统计，邢台三地合作社在河北全省涉嫌非法集资80多亿元，涉及全国16个省市，全国3.6万人报案。

当前我省非法集资案件已经明显呈现出由个别行业、个别领域向多个行业、多个领域蔓延的趋势，几年前的非法集资案件大多集中在种植业、养殖业、林业等行业和领域，现在已经蔓延到投资担保公司、农民合作社、房地产、商贸、制造业、私募股权基金等高回报的行业和领域，呈现出与民间借贷、担保、投资、典当、网贷平台等相互渗透的趋势，集资主体也渐渐出现多元化的趋势。其中，投资类公司、农民合作社、房地产等领域尤为突出。一是投资、担保等中介机构领域发案大幅上升，从几年来发生的非法集资案件情况看，近半数为投资类公司，这些公司超范围经营、散发虚假广告或宣传误导，甚至公开代人理财，存在较大风险隐患。二是部分地区农民合作社吸储风险较为突出，特别是邯郸、邢台等地，相当一部分农民专业合作社违规运作，广泛吸收农民存款后并未用于农业生产，甚至假借合作社名义实施非法集资犯罪。巩群海于2007年7月10日在隆尧县工商局注册了三地合作社，当时其组织入社的农户只有37家。7年间，非法吸收资金，截至2013年已在河北全省吸纳了135168户。三是房地产行业集资案件高发，一些地区部分房地产开发企业资金链紧张，以高息进行民间借贷的冲动增强，个别房地产企业甚至出现资金链断裂、老板跑路等现象。随着形势发展，风险隐患还可能进一步发酵，且极易引发大要案。

随着廊坊黄金佳公司案、邢台三地农民专业合作社案、邯郸房地产行业系列非法集资案等一批有较大影响案件的立案侦办，引发各集资主体集中兑付集资款，许多潜伏期内的非法集资活动因资金链迅速断裂而致案发。同时，非法集资企业之间多有关联，一家企业出现问题往往会引发连锁反应，一些潜藏的非法集资案件可能集中爆发，形成蔓延态势，并扩大蔓延到社会生活的各个相关领域，使得非法集资犯罪在短时间内呈集中爆发态势。2014年下半年，因邯郸多家农民专业合作社所募集资金主要流向当地房地产业，随着农民专业合作社因涉嫌非法集资被公开立案查处，引发集中挤兑，导致多家关联集资房地产公司资金链迅速断裂，并产生波及效应，从而引发邯郸市房地产领域的非法集资案件集中爆发。

非法集资通常采取合法形式掩盖非法目的，从2014年非法集资案件来看，传统型非法集资案件仍然存在，虽然都离不开“低投入高回报”的骗人手法，但募集资金的方式上更趋于复杂和多样：一是职业化，非法集资行为人借鉴非法传销的形式，分层设立分公司、代理站、推销员，形成上下级网络，按业绩分成，在某种程度上出现了与非法传销相融合的趋势，智能化、职业化特征明显。二是隐蔽性，许多非法集资案件都有职业化的资金掮客、中介参与，一些中介甚至组织专门团队为急需资金的公司、企业代理开展非法集资活动，他们通过在外地设立机构，突破地域限制，使公司注册地、集资行为地、资金流入地相分离，吸收资金手段更隐蔽。三是家族化，在已查处的平山丰众、邢台三地等农民专业合作社非法集资案件中，犯罪分子借助农民法律知识欠缺又急于赚钱的心理，多通过家族、地缘关系传授犯罪手段及经验，并以此为谋生手段，家族化特征明显。

一是线索发现难，非法集资犯罪出借双方为了自身利益往往会刻意隐瞒案件线索，有的甚至在立案侦查时拒不配合工作，有的受害人既是被害人又是帮凶，不但自己投资，还劝亲朋好友投资，自己从中获利，使得许多犯罪线索不能及早发现，从而错过了处置的最佳时机。二是调查取证难，有的非法集资与民间借贷前期难以区别，特别是一些理财企业打法律的“擦边球”，刻意规避法律风险；有的犯罪嫌疑人故意损毁、隐匿账目，从而影响案件定性、集资款认定、判决量刑及善后处置等工作；有的非法集资主体内部管理极不规范，没有正规建账，调查取证面临极大困难，如邢台三地农民专业合作社案，该案犯罪嫌疑人以农民为主，文化程度不高，收款登记缺失严重，处置工作进展缓慢。三是追赃挽损难，大部分非法集资案件爆发，均因资金链出现断裂，募集来的资金已被犯罪分子消耗殆尽，难以查明转移的赃款去向，对于前期投资者的获利资金，缺乏追缴依据，有形资产如厂房、设备、产品等变现困难，导致能够追缴的涉案资金与集资群众实际损失相差较大。

非法集资参与群众多涉及社会各个阶层，但大额投资者并不多，大部分投资者为基层的广大社会民众，是社会的弱势群体。这部分投资者倾其毕生的血汗钱、养老钱进行投资，以获取更大的利润，因此要求追赃挽损的心情也最为迫切。在实际追赃比例偏低、损失未能及时弥补、没有其他索赔渠道的情况下，往往容易引发群体性事件甚至个人极端行为。特别是农民专业合作社非法集资案件，参与集资群众多为农民等低收入群体，抗风险能力差，一旦造成损失，不仅对个人和家庭伤害巨大，处理不当极易留下不稳定隐患，极易扩大事态，而诱发大规模群体性事件，由此引发的风险和问题不可小视。2014年以来，非法集资参与群众缠访、闹访等非正常集体上访大量增加，反复性、对抗性增强，化解难度较大。有的非法集资参与群众采取到市委、市政府门前集访，赴省集访，进京集访，还有的采取堵塞交通等极端方式。同时，一些重点人员成立“维权组织”，不断在重大敏感时间节点网上煽动、网下串联，策划、组织进京、赴省集访，制造事端。

河北的非法集资问题，同全国的非法集资事件一样，不仅涉及到金融运行、宏观经济管理等问题，更涉及到政府的社会建设管理能力和突发事件应急处置能力。河北非法集资事件的发生以及产生一系列经济社会问题，不是偶然的，也不是一两个因素造成的。既有全国的普遍性因素，即国家宏观金融政策存在一定的问题，也有其自身的特殊性，如有民间借贷的历史渊源，还有河北自身的制度土壤，是历史与现实、经济与社会、共性与个性等各种因素相互交织共生造成的。

近年来，我国经济增长速度进入换挡期、结构调整面临阵痛期、前期刺激政策进入消化期。随着三期叠加的到来，2010年以来，国家多次对货币政策进行调控，央行四次上调金融机构存贷款基准利率0.25个百分，还上调金融机构的存款准备金率，银根明显紧缩，金融机构减少放贷。由于近年来我国采取持续银根紧缩和遏制过度投资等多项调控措施，金融体系内的流动性明显趋紧，致使银行严格选择贷款对象，逐步提高贷款门槛，中小民营企业等市场主体从银行等正规渠道很难获得融资。与此同时，民间却存在大量富余资金，面对融资难的问题，市场主体不得不尝试以超过银行贷款数倍利率寻求民间融资，维持企业经营运转，这就为非法集资提供了广阔的市场空间。犯罪分子进而大肆以高利为诱惑从事非法集资活动，给经济社会发展带来了较大隐患。

随着经济结构的不断调整变化和人民收入水平的不断改善提高，人民群众手中的闲散资金日益增多，民间流动性资本过剩，群众投资欲望日益强烈。传统的银行储蓄方式已不能满足民众投资增值的需要。近些年的资本市场并不景气，股票市场起伏不定，房市受到严厉调控，投资股市、房市的风险加大。同时由于缺乏投资知识，对股市、期货市场等正规资本市场的风险性存在顾虑，在投资渠道变窄的情况下，迫切寻求一种既有高收益又可以稳定保值的投资方式。有的受害人缺少相对高回报的理财途径，随着物价的上涨和人民币升值，认为存款就是让钱“贬值”，非法集资者摸准了群众高额回报需求的“脉相”，往往巧立各种名目并以高额回报为诱饵。在高回报（利率通常都高出银行几倍至十几倍）、低风险的“美丽面纱”和受害人在贪利心理支配下，受害人往往降低了防范意识，投资行为缺乏理性，不将资金存入银行，反而甘愿冒风险参与集资。这在一定程度上也侵蚀了一部分中小金融机构的信贷及资金业务，并且由于非法集资数据难以统计，形成大量的资金体外循环，影响国家的货币信贷政策，扰乱了正常的金融秩序。

从已查处的非法集资案件来看，有些经济组织并不是为了维持企业经营运转而非法集资，而是将所募集的资金再高息转贷给他人，获取高额的利润回报。更有甚者将募集的资金用于高消费、赌博等活动，由于资金回收困难，他们再次虚构需要资金周转、企业扩大生产等理由，大量募集资金用于支付前期的各种借款和高额利息，形成了“拆东墙补西墙”的恶性循环，最后因资金链断裂而致案发。另外，社会公众普遍存在的浮躁贪利和暴富心理是犯罪得逞的重要原因。非法集资的大多数受害人文化素质较低，法律知识匮乏，对非法集资这类隐性犯罪根本不了解，有的受害人在案发后都把造成损失的原因归结为自己投资不慎，在高额回报利益的诱惑和盲目从众心理的支配下，最终血本无归。

从已查处的非法集资案件来看，非法集资犯罪多是通过民间借贷形式实施的，作案时间持续较长，涉案面广、人多，在社会上有一定的影响，但有关职能部门在日常工作中普遍“重业务、轻管理”，对于非法集资的重视程度不够、危害性认识不足、警惕性不高，错失了早期处置非法集资的时机，给非法集资犯罪分子以可乘之机。大多数非法集资案件都是因受害群众报案，公安机关立案查处后才浮现，事先并没有引起相关部门的注意和管理。如邢台三地农民专业合作社从事非法集资活动长达7年之久，工商部门作为审批部门批而不管，农业部门和金融监管部门缺乏力量，无暇顾及，公安机关虽引起注意，但在一些媒体不正当宣传下，不敢贸然下手，以至非法集资活动有恃无恐，最终酿成金融大患。

非法集资案件由于犯罪手段较为隐蔽，案件线索发现机制尚不健全，有关部门往往缺乏防范非法集资活动的主动性，等到案发时才立案侦查，且破案成本高、挽回经济损失困难，直接影响处理效率。同时，由于群众对非法集资的社会危害认识不足，即使发现有人参与，也不会主动报案。打击此类犯罪行为只能依靠司法机关追究刑事责任，惩处方式相对单一，尚未形成震慑犯罪的作用。对于非法集资分子来说，被司法机关抓获和判罪是一种风险，也是一种成本，风险成本十分有限，威慑效应不强，非法集资分子因此而甘愿铤而走险。

非法集资已经对正常的金融秩序造成很大破坏，对经济健康协调发展造成诸多影响，有效遏制非法集资活动，关系着社会经济能否顺利运行，关系到社会大局的稳定，关系到一方的政治安定。针对当前面临的处置非法集资严峻形势，应继续按照“疏堵并举、防治结合”的思路，强化宣传教育，强化预警防范，强化打早打小，强化案件处置，积极构建防范和打击非法集资长效的机制。

金融机构应多关心和支持中小企业特别是民营企业的发展，改善对其金融服务，在保障资金安全的前提下，尽量及时给予有市场、守信用的中小企业信贷支持，满足其合理的资金需要。金融监管部门应抓好规范民间借贷的实践探索，可以借鉴山东、浙江等地经验，结合我省实际，按照省委、省政府既定安排部署，做好地方金融监管体制改革实施工作，整合民间金融，搭建融资平台，积极引导民间资本流向实体经济，将民间借贷从“地下”走到“地上”，减少非法集资这类非正规金融活动，从而尽可能地将其纳入信用可控的范围，促使其逐步走上契约化、法治化的轨道，满足居民、中小企业合理的金融服务需求。

横向以市县为主体，纵向以各职能部门为主体，对全省涉嫌非法集资企业开展拉网式排查，坚持边摸底排查，边规范整顿的原则。一方面摸清底数，查找隐患和问题，前移处置关口；另一方面，对不规范的加强培训、监管，对问题突出的研究提出处置意见，切实做到早预防、早发现、早调查、早处置，立足打小、打早，把问题解决在萌芽状态。可以借鉴邯郸市打击和处置非法集资工作的经验，对排查出有问题的企业，坚持“帮打结合”的原则，即“合法合规的帮助，存在瑕疵的规范，存在严重问题的管控，违法违规的打击”，分类开展处置，一企一策派驻工作组，对以往效益尚佳，暂时有困难的企业，适度给与政策倾斜，协调解决其发展中的瓶颈和困难，争取救活企业、渡过难关。

行业监管是源头预防非法集资问题发生的关键，各级各有关职能部门要按照“谁审批、谁监管、谁负责”的原则，切实履行好监管职责。工商部门应对公司、企业进行登记、年检时把好关，特别是要加强对投资理财、股权投资、投资咨询等新兴行业的日常监管，对发现虚假广告宣传、超范围集资、虚假出资、抽逃注册资本和合同诈骗等违法行为，要立即依法进行处罚，对涉嫌犯罪的，应及时移送司法机关。发改、国资、工信、商务、住建、农业、林业、水利、供销、证监、保监、银监等行业监管部门要进一步加强对本系统、本行业、本领域非法集资活动的监管、排查和监测预警。金融监管部门应进一步健全大额资金交易、频繁交易账户监控调查机制，发现异常情况后应及时进行调查核实。公安机关应建立非法集资举报奖励制度，发挥社会监督作用，发动广大群众积极举报非法集资线索。

非法集资成本低、收益高，如不能及时有效地预防、控制和打击，犯罪分子必然在巨大的经济暴利下继续铤而走险犯罪，甚至带动和吸引更多的人员参与或实施更加疯狂的非法集资犯罪活动，侵害更多群体的合法权益。金融监管部门和公安机关应加强与宣传部门联系，广泛利用广播、电视、报刊、互联网、微博、手机短信、条幅等传媒手段，大力开展金融法律知识进社区、进农村活动，通过群众喜闻乐见、浅显易懂的方式，帮助群众树立正确的理财观念，开展风险提示，并深入持久地宣传打击非法集资犯罪的政策法律，以及党委、政府打击非法集资犯罪的坚定决心，消除居民的投机暴富心理。司法机关应将群众关注的非法集资案件判决结果及时公布，形成强大震慑力，同时结合典型案例以案释法，揭露非法集资犯罪手法，增强群众的防范意识和辨别能力，从源头减少非法集资问题的发生。

非法集资案件属涉众型案件，极易引发不稳定事件，应提高非法吸收公众存款罪的打击力度，从严从重定罪量刑，提高此类犯罪的“成本”，增强打击效果和威慑力。打击和处置非法集资是一项系统性工程，必须坚持“政府主导、部门联动、齐抓共管、综合治理”的工作格局，进一步完善各级打击和处置非法集资工作领导机构和协调机制，明确各成员单位的职责和任务，形成有效预防、打击有力、运转高效的工作机制。公、检、法应加强沟通，达成共识，并根据有关法律法规，形成规范性文件，为打击非法集资犯罪提供法律保障。金融监管部门和金融机构应与公安机关建立完善涉众型经济案件的资金查询、冻结通道，提高打击工作效率。

由政府牵头，进一步健全我省处置非法集资联席会议制度及工作机制，建立各部门、各地区的协调、配合、沟通、协作机制，确保突发事件处置有章可循。特别是在处置跨地区非法集资案件时，要坚决按照“三统两分”（统一指挥协调、统一办案要求、统一资产处置，分别立案侦查、分别落实维稳）原则，涉案资产必须统一处置。非法集资案件集资群众资金清退，应在涉案各地统一行动，在完全查明涉及人数、涉及金额，并剥离虚报、重报和利息滚存等情况的基础上公平进行。同时，涉案各地资金清退返还工作还需报经上级批准后统一协调部署，不能仅凭主办地案件侦办情况而组织开展。还要建立应急机制，一旦引发群体性事件，一定要快速反应，及时上报上级单位，妥善处置，最大限度地减轻人民群众的经济损失。

对非法集资案件引发的不稳定隐患，要在各级党委、政府统一领导指挥下，制订周密完善的维稳工作预案，坚持调处为先、化解为主，逐案攻坚、逐人化解，严防发生群体性事件和个人极端行为，尽最大努力将不良影响降至最低。公安机关要在重大案件查处前，认真研判可能出现的各种风险隐患，根据实际情况区分风险等级，健全完善处置工作预案。对涉及群众多、信访活动频繁、维稳压力大的案件，处非部门应及时制订和更新宣传、接访口径，视情协调有关职能部门启动联合接访，引导群众合理表达诉求，缓解社会矛盾，确保社会大局稳定。此外，按要加快推进大要案件处置工作，积极配合做好跨省性重大案件处置和维稳工作。

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(1) 本文为河北省法学会关于当前我省非法集资问题的调研与思考［HBF（2015）D008成果］。

(2) 易秋莲：《浅析非法集资的法律规制》，《公安研究》2014年第4期。