宪政的概念和要素

一、宪政的概念和要素

(一)宪政的含义

宪政在古代和近现代有着不同的含义。古希腊的亚里士多德认为，“宪法”和“宪政”基本上是通用的，宪法在古希腊仅仅具有“组织法”的含义。^[1]而在近现代，宪政的内涵十分丰富，国内外学者对宪政的理解也各不相同。

1.国外学者对宪政的理解

西方学者在理解宪政的时候多将其与民主、法治、权力制衡、有限政府、司法独立等宪法原则相联系。如美国学者格里芬认为，“宪政是这样一种思想，正如它希望通过法治来约束个人并向个人授予权利一样，它也希望通过法治来约束政府并向政府授权”。^[2]英国的阿克顿勋爵认为，宪政的核心在于限制政府活动于法治之中，任何破坏这一中心的集体主义、集权国家等制度和观念应属禁忌。美国学者凯茨曾将学者们对宪政的认识概括为三点:(1)宪政是由一组用于制定规则的自足或自觉的规则构成的，即宪法是“法之法”或“更高级的法”;(2)宪政是由意识形态和文化决定的一系列特殊的道德观点，如尊重人的尊严，承认人生而平等、自由并享有幸福的权利;(3)任何有意义的宪政概念必须考虑到“合法性”和“同意”。^[3]总的来说，国外学者对宪政的认识主要是基于宪法的基本原则，这其中有两个核心要素:一是对政府权力的限制，即有限政府;二是对公民基本权利的保障。

这里需要注意的是上述美国学者凯茨所说的第三点中的“同意”。“同意”这个词实际上涉及宪法制定之前的一个关键因素。“同意”这个词的来历并不简单，在这个词的背后，隐藏的是数千年来人们对于政府权力正当性与合法性的慎重考虑。在美国革命时期的《独立宣言》中有对“同意”一词的描述，它讲到“政府的正当权力来源于被统治者的同意”。因此，实际上在宪法制定的时候就需要遵从一定的程序，这些程序中最关键的一项莫过于即将制定的宪法需要得到“被统治者的同意”。那么通过什么样的程序能够确保最终要实施的宪法是经过“被统治者同意”的宪法呢?这个问题实际上已经触及我们本章所要讨论的宪政。如果说宪政是一个动态过程的话，那么它实际上应该包括设置什么样的程序来制定宪法。也就是说，在宪法开始制定的时候而不是宪法开始实施的时候，宪政的观念已经在发挥作用了。“同意”这一词语实际反映了宪法意在调整的公民与政府关系的最初的形态。从相反的方面来看，如果宪法的制定及通过程序本身并没有体现“被统治者的同意”，那么正如凯茨所言，在此种情况下，任何宪政概念都没有意义。

2.我国学者对宪政的理解

我国接受“宪政”这个词语比较早，在清末预备立宪时期，“宪政”就开始出现，但正如梁启超所言“三四年来，朝野上下，洋洋盈盈，皆曰宪政，然试叩以宪政果为何物，恐能对者什不得一二也”。^[4]可见，在20世纪初的时候，我国学者对于“宪政”一词的理解还只是停留在政治口号的宣传上，并没有体现在具体的法律研究中。另外，制约当时学者对“宪政”认识的因素还有当时国际上真正实行“宪政”的国家并不多，可参考的对象极其有限。在新民主主义革命时期，毛泽东在其1940年发表的《新民主主义论》一文中讲道:“宪政是什么呢?就是民主的政治。”^[5]毛泽东的这个关于宪政的观点，影响到了我国大部分中华人民共和国成立以后早期的宪法学者。比如说张友渔教授认为，“宪政就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系而使政府和人民都在这些规定之下，享有应享有的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态”。^[6]许崇德教授认为，“宪政应是实行宪法的民主政治”。^[7]张庆福教授认为:“宪政就是民主政治、立宪政治或者说是宪法政治。它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主事实确定下来，以便巩固这种民主事实，发展这种民主事实。”^[8]

在我国早期学者对宪政的认识这一问题上，应该说都或多或少地把宪政与民主政治联系在一起，甚至认为宪政就是民主政治。从理论上来讲，把宪政等同于民主政治并没有错，民主政治也是宪政的核心要素。宪法的整个运作也基本是以少数同意多数这种模式进行的，即使是离民主因素较远的司法权力，在运作中也有少数服从多数的规则。但是，我们同时也认为把宪政等同于民主政治的观点可能忽视了一个问题:公民是否存在这样的权利或利益，即使是经过了多数的决定，这些权利或利益也不能被剥夺?也就是对于多数权力的限制问题。对这个问题的回答将有助于我们完善“宪政”这个概念。

随着我国改革开放的不断深入，“宪政”的内涵也在不断地发展。到了2000年左右，宪法学界的著名学者对“宪政”都有了自己的认识。比如韩大元教授认为，宪政首先表现为通过宪法治理国家的政治原理，即国家权力的运行严格按照宪法原则进行，行使权力的主体受宪法的约束，并认为宪政的要素为限制权力和保障人权。^[9]张千帆教授认为，所谓宪政是指使政治运作法律化的理念或理想状态，它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约。^[10]周叶中教授认为，宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。应该看到，我国当代学者在对“宪政”的认识上，都突出了权力制约和人权保障这两个因素。

3.宪政的定义

纵观上述国内外学者对“宪政”的不同理解，我们可以看到宪政本身并不是一个太复杂的概念，但越是简单的概念定义起来就越困难。实际上，我们在这里并不倾向于去给“宪政”下一个完整的定义，因为这类“完整”的定义终将会被发展中的“宪政”所突破。我们仅想指出宪政的一些特征、目的等，以此来帮助识别“宪政”。从历史来看，“宪政”一词是与“专制”相对抗的，也正是通过建立与宪政相关的制度，人类逐渐摆脱了那些武断与任意的权力。因此，我们试图从权力控制的角度给出宪政的一些特征。

(1)是否设置了这样的程序，使得宪法在制定和通过的时候得到了多数公民的同意?

(2)对由民主选举的机构是否设置了限制，以使这些机构即使在多数的情况下，也不能任意限制和剥夺公民的基本权利?

(3)是否存在这样一个机构，该机构应该具有相对的独立性，去处理有关宪法的争议，且该机构所做出的决定在绝大多数情况下都是关于宪法的最终决定?

(4)在(3)所说的机构存在的情况下，是否存在一种全体公民或全体公民的代表对该机构权力的限制方式?

上述四个问题，涉及我们对于宪政的基本理解，作为一种对国家权力运作模式的规范，宪政是通过对国家权力的合理分配，使得国家权力一方面能够得以有效运转，另一方面不至于非法地侵害公民的生命、自由和财产权利。事实上，解决了上述四个问题，基本上也就涵盖了当代人们对宪法基本原则的理解，如人民主权、民主政治、权力分立与制衡、司法独立等。应该说，这些制度并不是孤立的，它们的目标都一致，即在现代社会，政府权力不能任意地限制和剥夺公民的生命、自由和财产权利。

综上所述，我们认为宪政实际上是一系列制度的设计，以此来保证政府的权力运作被置于宪法和法律之下从而确保公民的权利不会遭到肆意的侵害。

(二)宪政的要素

所谓宪政的要素，指的是宪政由哪些必要因素构成的问题。实际上，从我们上面对宪政的分析中，我们也已经看到要形成宪政，必须具备一些必要的条件。以下，我们就从上述的四个问题出发，分别来总结宪政的要素。

(1)民主政治。之所以有学者把宪政等同于民主政治，或者把民主政治作为宪政的核心，就是因为民主政治是宪政的关键。我们知道，政府的权力来自于人民的授予，舍此政府便无其他合法的权力来源。民主政治的含义是人民应该在政府的运作中起到最终的决定性作用。

(2)有限政府。宪法是一部规定政府权力和公民权利的文件。通过对政府权力的限制以达到保护公民权利的目的，这应该是宪法的应有之义。我们并不强调要去一味地限制政府的权力，以至于让其行动缓慢、效率低下，但是政府的权力必然应该有一个限度。一个具有无限权力的政府纵然行动快、效率高，但是这样一种政府权力对公民权利的破坏性也最大，从而在根本上挫败了宪法的宗旨。有限政府的含义，不仅涉及政府权力中的行政权力，也扩展到了立法权力。“如果不承认立法权力的有限性，那么即使是法治国家也是一个权力无限的国家，因为立法机构可以制定法律去授权政府做世界上的任何事，不论如何伟大或荒诞、仁慈或暴戾。”^[11]有限政府实际上也是对民主政治的一种限制，意在防止“多数人的暴政”。有些基本权利是如此地重要，以至于这些基本权利不能被政治选举中的起伏变化所控制，它们也不取决于任何投票的结果。时至今日，我们仍未发现有任何一个宪政国家的政府权力是无所不能的。

(3)司法独立。把司法独立列为宪政的要素之一，是因为司法独立是宪政制度的试金石。宪法是一部关于政府权力与公民权利的根本性法律，它的运作牵一发而动全身，关系到国家整个权力的运转与公民权利的保障。然而宪法并非是一经制定就达至完美的文件，它试图调整的国家权力之间以及国家权力与公民权利之间必然会经常出现冲突和矛盾。在这种情况下，如果没有一个独立的机构去处理这些重大的问题，宪法的整个体系就会因为缺乏根本性的保障而土崩瓦解。如果说宪法是法律，那么司法机关无疑是处理法律争议最合适的机关。然而，司法机关的性质决定了如果它不处于一个相对独立的地位，其判决就不可能得到公民的信任和尊重。如果其判决得不到公民的信任和尊重，那么其判决的有效性就会因为不断地受到质疑、挑战和无休止的攻击而日趋减弱，从而导致宪法的根基遭到破坏。因此，设置一个相对独立的司法机关去处理有关宪法的争议，这对于实现宪政而言是不可或缺的。没有这种机构，宪法本身就会形同虚设，宪政也根本无从谈起。

当然，就如同立法权力和行政权力一样，司法权力在宪政体系中也应该受到限制。对司法权力的限制除了在法官的遴选上设置严格的条件和程序外，必须具备一些外部的限制。这些外部的限制主要是要在宪法中设置一个关于修改宪法的完备程序。这种程序的设置原则是:它一般不会被启用，即使被启用，关于宪法的修正也应变得相当困难。这种程序设置的目的一方面是保证全体公民对宪法的变化有最终的决定权，以使宪法能够与时俱进;另一方面是确保司法机关关于宪法的判决不会经常被宪法修正所推翻。

综上所述，我们认为宪政的要素包含民主政治、有限政府和司法独立等三项基本内容。在这里，我们并不排除宪政还会包括其他的要素，尤其是宪政在不同的国家需要与该国国情相适应，其在不同国家的要素可能会有所不同。但是，我们所总结的上述三个要素至少从经验来看，都是宪政所必不可少的条件。缺少上述三个因素中的任何一个，宪政无从实现。

最后，还有一个问题需要加以说明。很多学者把人权保障作为宪政的一个要素，对此我们并不认为有什么不妥的地方。我们也认为人权保障是宪政的根本目的，它的重要性几乎毋庸置疑。人权保障对宪政而言，既是手段也是目的。在这里，我们之所以没有把人权保障作为宪政的一个要素单列出来，主要是因为:(1)我们所列的民主政治、有限政府和司法独立本身就是人权保障的一部分;(2)人权保障是个极为宽泛的概念，有很多制度都可以去保障公民基本权利，如果把人权保障列为宪政的要素之一，有可能太过空洞;(3)人权本身是一个不断扩展的概念，在不同的历史发展时期，人权的内容可能会不尽相同;而宪政是一个相对稳定的制度，把一种内涵不断变化的概念融入一个相对稳定的体系中值得认真探讨。