文化产业扶持政策文件解读怎么写

一、文献调查结果汇总

在CNKI数据库、超星读秀(图书库)、超星读秀(期刊库)和万方数据库中，分别以6组不同的检索词进行搜索，具体情况如下表:

表0.1　中文文献调查结果

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在EBSCO(CMMC)数据库、Project Muse数据库、开源图书馆数据库、Sage期刊数据库和牛津期刊数据库中，分别以6组不同的检索词进行搜索，具体情况如下表:

表0.2　英文文献调查结果

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二、国内外产业政策研究综述

(一)国外研究情况

1.产业政策从属于公共政策研究

公共政策学科创始人哈罗德·D.拉斯维尔(Harold D.Lasswell，1963)和亚伯拉罕·卡普兰(Abraham kaplan，1963)评价:公共政策是一项含有目标、价值和策略的大型计划。^[12]托马斯·R.戴伊(Thomas R.Dye，1972)提出一个简洁的公共政策的定义，即“政府选择要做或者不做的事”^[13]。威廉·詹金斯(William Jenkins，1978)则认为，公共政策是由政治行动主体或行动主体团体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政策原则上是行动主体力所能及的。^[14]詹姆斯·E.安德森(James E.Anderson，1984)把政策描述为:某一行动主体或一群行动主体解决问题或相关事物的一个有意识的行动过程。^[15]

产业政策也是一种公共政策。正如有学者指出，“产业政策是由结构、行为和结果引致的公共政策”^[16]。现代意义产业政策，其思想起源可追溯到17世纪英国的贸易保护政策和产业保护政策。日本通产省在经济合作组织(OECD)会议上作出《日本的产业政策》报告，提出产业政策概念，后设置产业政策局。^[17]

2.产业政策的理论立足点与效用研究

围绕产业政策的意图和理论背景，国外学者从不同角度阐释了产业政策的产生过程以及效用分析。在政策过程研究方面，存在着政策传播模型、政策创新模型以及因果漏斗框架等理论模型，涉及确定影响新政策采纳可能性的因素。^[18]

(1)市场失灵理论背景

日本经济学家青木昌彦等人提出“市场扩张见解”(market enhancing view)，认为政府可以发挥协调作用，弥补市场调整机能不足。产业政策发挥协调作用，但并不总是有效。^[19]

哈佛大学罗德瑞克(Haussmann R.Rodrik，2006)认为发展中国家市场失灵主要表现在“协调失败”和“信息溢出”两方面，市场本身无法解决这些问题，需要政府产业政策供给，促进产业结构优化。^[20]

(2)动态比较优势理论

布兰德和斯潘塞(Brand and Spencer，1985)在规模经济和不完全竞争基础上，提出战略性贸易政策理论。该理论认为产业政策可以有效抑制外部竞争者，保护并促进本国企业拥有时间优势进入特定产业。该理论借用国家干预的力量，根据不同时期具体情况能动地克服市场机制局限性，扶植和推动重点产业的发展，属于动态比较优势范畴。^[21]

(3)“政府失灵”研究

哈罗德·德姆塞茨(Harold Demsetz，1969)认为“妄图用一个完美政府来取代一个不完美市场的想法是荒谬的”。政府推行产业政策能力非常有限，干预经济的行为和政策很容易诱发企业的不当行为。一些学者对实施比较成功的国家产业政策进行实证研究，揭示“政府失灵”的广泛存在。^[22]

查默斯·詹森(Chalmers Johnson，1984)指出，产业政策永远不能替代财政和货币政策，只能作为它们的补充，对产业竞争力的促进作用是有限的。^[23]波特和竹内高宏(2002)通过比较研究日本成功与失败产业的方式，发现日本成功产业特点并没有获得产业政策支持，失败的产业具有产业政策管束过多或者限制竞争较多的特点。^[24]诺兰德·马库斯(Noland Marcus，2007)反思并论证了日本产业政策在资源配置中的作用以及产业政策向创新政策演变的新趋势。^[25]

(二)国内研究情况

产业政策是国家或区域组织以产业发展和结构升级为目标采取的一系列政策组合，其核心是产业结构问题，涉及产业结构转换、产业高级化及产业结构与其他经济结构(需求结构、贸易结构)间协调等各种结构对策问题。^[26]中国学者对产业政策系统研究始于20世纪80年代中期。周振华(1991)首次立足经济理论对产业政策进行综观梳理，考察一国发展战略、体制模式、环境特征和产业基础等因素对产业政策制定和实施的综合影响。^[27]有学者指出，产业政策的制定和执行必然受到五个方面的制约，即制度制约、利益制约、国情制约、决策能力制约和资源制约。^[28]

1.产业政策构成与制定原则

刘希宋等(2004)认为，产业政策涵盖产业组织政策、产业结构政策、产业技术政策和产业布局政策。^[29]

姜睿(2006)认为，产业技术政策在产业的引入期和衰退期具有决定性的影响力。产业政策群中，产业结构政策居于主导位置。^[30]姜睿(2006)评价，在国家经济政策体系中，产业政策和财政政策、货币政策并非并列关系。产业政策一般和财政政策以及货币政策共同发挥作用。^[31]

黄先蓉、赵礼寿、阮静(2011)梳理了产业政策的来源以及产业政策的三种价值取向。^[32]对目前出版产业政策的不同类型进行了评述，但对我国产业政策价值取向并没有作出界定。从所遵循的原则角度，倡导政策的平衡点。

2.产业政策效用的两种倾向

围绕产业政策的实施效用，呈现出两种不同的倾向。在产业政策的有效性和无效性方面分别有学者对之加以论述，比较典型的观点如下:

白雪洁(2008)分析了产业政策成功的影响因素，需要从中观层面的产业生命周期阶段和微观层面的每阶段企业行为取向对接来通盘考虑。只有在政府政策目标与企业的自主发展意愿相吻合的情况下，政策才有可能顺利实现政府初衷。^[33]江小涓(1996)创见性地运用公共选择理论，对产业政策制定的重点要素和主体选择进行了梳理，发现政府不具备推动结构调整、升级的愿望和能力。^[34]

更有学者把绩效作为衡量产业政策的指标。公共政策绩效是指，在一定时期内政府政策在特定施政领域的成绩与效益，包括公共政策的“产出”和“影响”两个层面。^[35]目前政策研究大多为定性分析，多为描述性研究而非调查数据相关性分析。近几年，也有学者采用CGE模型来对产业政策效应进行评估。

(三)相关产业政策研究

1.文化政策与文化产业政策研究

1999年4月，在普利斯顿大学艺术与文化政策研究中心召开的一次学术研讨会上，文化政策作为核心问题被提了出来。经过大会的广泛讨论，最后有人提议把文化政策看作置身于一个三维盒子中:一维决定是国家政策还是非国家政策，二维决定政策是否针对产品和实践，三维决定这些产品和实践主要是象征性的还是本质性的(例如是艺术政策还是福利政策)。国家关于象征性产品的政策确定无疑是“文化政策”，但当我们从这一政策出发时，就产生了不确定性。罗伯特·斯通·霍尔(Robert Stone Hall，1999)认为，如果人们对某种文化产品的公共价值有广泛共识的话，那么政策就是关于解决如何更好地分配这种产品的问题。但这是社会政策，而非文化政策。

威廉姆斯(Williams，1984)将国家/文化关系分为五种，并进一步将文化政策分为“作为展示的文化政策”和“文化政策”本身。作为展示的文化政策包括国家形象放大的政策和经济还原主义的政策文化；文化政策本身包括公共经费资助艺术的政策、媒介调控政策和文化身份的协商构建政策。对文化政策本身的集中研究常常发生在代表政府议程的行政框架里。而对于作为展示的文化政策研究而言，其典型表现议案是发生在批判和独立的框架里。在这样的框架里，文化与政策问题一般被认为是广阔的经济、意识形态和政治问题的表现，而不是狭义界定的特别的行政领域。^[36]

托比·米勒和乔治·尤迪斯(Toby Miller，George Yudice，2002)认为，文化政策是指以制度上的支持来引导美学创造性和集体生活方式，并且是串联这两个方面的渠道和桥梁。文化政策是“公共政策”的“从属政策”、子系统。^[37]

利姆(Lim，1993)指出文化政策对欧洲城市发展主要表现在增加就业和经济发展、城市建设和社会效益以及提高环境和城市竞争力等方面。但文化产业政策的实际效果与预期仍有一定的差距，甚至可能产生负社会额外性影响。如果文化政策是建立在经济目标之上，会造成用经济指标来衡量城市的文化状况，这非常危险。^[38]

(1)文化产业政策影响因素

李川(2009)结合创意产业特殊性，将我国创意产业政策划分成组织政策、结构政策、技术政策、布局政策和文化体制创新政策五个方面。^[39]杨吉华(2007)概括我国文化产业政策包含结构政策、组织政策和发展政策三大类。^[40]

贾旭东(2010)认为，文化产业金融政策是一种扩张性政策，其核心意图是解决资金短缺问题和资金盘活问题。^[41]

吴庆华(2010)梳理外国不同文化产业税收政策类型:按照政府和市场作用范围大小和实现目标的差异，可分为四种。发达国家通过直接动用财政资金、通过税收杠杆和综合运用各种经济政策三种方式，扶持本国文化及相关产业发展。中国应根据本国实际情况，选择产业税收政策的强度和倾向。^[42]

祁述裕(2004)在影响我国文化产业发展诸因素的调查中发现，文化体制和文化政策是首要制约因素。在14个国家文化产业国际竞争力排名中，我国政府行为综合竞争力排名第13位；其中，文化政策的“透明度”“健全性”和“科学性”三项指标得分均为最低。^[43]

澳大利亚学者斯罗索比(Throsby，2008)分析六种不同文化产业模型发现，在经济全球化和经济自由化大趋势的影响下，文化日趋商品化，文化经济价值逐渐进入到政策制定者的视野中。传统的文化政策或者说是艺术政策，在强调艺术的公共物品属性前提下，将重点放在了对艺术的支持和补贴上。随着艺术商品化趋势的发展，政策制定者必须对文化商品的经济价值和文化价值给予同等重视。此外，传统的文化产业政策将重点放在了文化商品的供给方，但是，如果考虑到文化商品价值的实现同时还受到消费者偏好的影响，文化商品的需求方也应被政策制定者充分考虑。^[44]英国学者波茨和坎宁安(Potts，Cunningham，2008)构建了福利模型、竞争模型、增长模型、创新模型四种模型，从不同角度考察了创意产业对英国经济增长的贡献，在模型结论基础上，提出对政府创意产业政策制定的若干看法。根据四种模型的拟合结果，他们认为，增长模型和创新模型与现实的拟合度较高，如果采信创新模型，则政府要将创意产业政策纳入核心政策体系，因为该模型显示，创意产业是能够带动国民经济全局发展的新兴产业；如果采信增长模型，虽然该模型没有显示创意产业的核心拉动作用，但依然要求政府能够充分重视产业政策制定，以免由于政策干预过度造成产业扭曲。^[45]

文化产业政策一直是国外学者研究的焦点问题。国外学者从多个角度对文化产业政策加以研究，这些研究大多是以数据分析和建立模型为基础的实证研究，其所采用的数据则多是来源于本国已经发展得较为成熟的文化产业，从而带有较为强烈的国别色彩。^[46]

(2)文化政策研究范式

文化政策(艺术政策)与文化产业政策的研究视角有一些细微差别。国外文化政策研究存在着两个路径:一是从民族国家身份认同角度展开的，更多考量社会理据和文化理据，以批判路径进行一个工程；^[47]二是从经济原理范式透析文化政策带来的经济理据。而文化产业政策研究领域与文化政策的经济理据范式具有重合的部分。

发展一个政策矩阵:这将提供一种分类法来明确和辨认既有的不同种类文化政策以及政策目标，尤其是它们如何介入目标。每一种政策的基本原理涵盖了如何理解文化政策介入范围的经济原理，同样也包含了介入路径涉及的多样化的原理与评估关于介入的各种争论的鲁棒性。影响的证据:文化介入益处存在的证据的重要理解。我们描述政策期望带来的益处以及测量的方式。^[48]

郭栋、刘海贵(2012)分析了我国文化走出去工程政策体系局限与优化思路。存在的问题主要表现在政策滞后、不成熟，管理部门较为多元，国有资本跨区域经营存在一定的障碍和壁垒，市场与体制之间深度博弈；另外政策方式较为单一，补贴形式可能造成新的不平衡环境，法律保护度较低，侵权行为多有发生；国内外政策存在着一定的逻辑博弈与冲突，没有调动起国内市场和国际市场的合力；审慎对待较高投资热度可能造成的经济实体转移，而非文化内容产业本身的资源禀赋累积；在政策针对主体方面，应该更注意公平性和权衡性；注意去除准入和审核制度中的门槛问题。^[49]

目前，文化产业的模式与政策分析，仍需兼顾国际化理论移植和本土化理论实践创新。要立足跨学科视角，搭建本土化文化产业发展理论和政策互动体系的平台。目前文化产业政策基础理论研究较少，概念界定差异性较大。^[50]对基本核心概念的梳理与界定，仍具有关键意义。

2.传媒政策研究路径

英国牛津大学比较传媒法律政策教授保罗·卡瓦列雷(Paolo Cavaliere，2013)，在题为“欧美传媒政策与法规——经典理论及未来挑战”的演讲中，梳理了从19世纪至今的三种欧美传媒法律政策的范式。媒体和通讯信息技术政策包含三个范式:1800年晚期到1945年，新兴通信产业政策为主导的范式；1945—1980/1990年代，公共服务媒体政策为主导的范式；近阶段的以融合与全球化为主导的范式。以追求利益为划分依据，可以进一步划分它的规制领域，以政治福利、社会福利和经济福利为诉求，可以为不同产业构成界定其政策范畴。如表0.3所示:政治福利对应信息服务，涉及媒体类型为出版产业，对应的是媒体法律法规；社会福利对应文化内容，涉及广播电视产业，对应的是媒体法律法规；经济福利对应的是交换层面，涉及电信产业，对应的是竞争法。

新兴通讯产业政策的基本原理:促进民族利益发展通信系统，没有全局性的策略，针对不同的技术采用不同的管理体制，力图打造全球化的通信系统。美国强调私人所有制和资本主义，在此基础上产生反托拉斯法，但政府邮政服务例外。欧洲重视国家策略机制的重要性，强调国家垄断或国营专卖，由此产生行政服务的分支。

公共服务媒体政策的基本原理:社会政治关注集体主义，充满广泛民主，恐惧宣传。美国的管理意图是保护信息的质量。而欧洲则强调促进所有制的多样性和内容的多样性。

表0.3　不同利益诉求对应的服务产业和政策领域

来源:金冠军、郑涵、孙绍谊:《国际传媒政策新视野》，上海三联书店2005年版，第17页。

保罗·史密斯(Paul Smith，2013)曾对英国单一媒体机构制度变革过程的力量博弈与政策中心转移进行论述。2003年12月29日，英国新的单一媒体监管机构Ofcom(英国通信管理局)正式取代了五个独立的广播和电信监管机构。柯林斯(Collins，1997)认为，在英国电视管制体制重大变迁进程中，Ofcom的建立达到了制度变革的顶峰，不是通过相当匮乏的频谱资源分配而达到服务公众的目的，而是通过控制市场力量促进市场自由竞争^[51]。

德斯·弗里德曼(Des Freedman，2006)对传媒政策产生过程的权力博弈进行分析。他认为，对传媒政策制定过程的关注是必要的，新参与者、新技术和新范式出现过程中，传媒政策制定领域产生新冲突或激化已有矛盾，容易产生国家层面的与超国家层面的政策之间的对立，公共与企业利益之间的对立，中心化与分散化政策体系之间的对立，非公开与透明化决策模式之间的对立，以及分立与融合政策领域之间的对立。^[52]

3.出版产业政策研究

(1)政策科学与绩效特点

祁述裕(2004)阐述了出版产业政策的科学性调查，中国指标为2.10；政府知识产权保护度调查，中国指标仅为1.96；出版业法律、法规完善程度调查，中国指标为2.14。^[53]

李莲英(2007)针对北京地区进行研究，分析首都出版产业政策特点、绩效以及问题。但对于绩效的分析，并不能排除其他因素的干扰，因此缺乏系统的相关性研究。^[54]

张静(2008)立足科技出版产业政策，对实施措施和方式类别进行了概括。但其只关注科技出版领域，未涵盖其他层面。^[55]

(2)产业政策阶段研究

胡惠林(2010)以1999—2009年为时间单位，从政策制定原则、目标、结构、制定主体以及文本内容出发，分析了图书出版业十年间的产业政策。政策规划建构逐步清晰，产业走向拥有现实依据。但是图书出版相关政策存在以下问题:制定主体多元，政策多为规范性文件，前瞻性不足；出版自由精神和原则研究不够；政策研究的系统性、整体性和反思性不够。^[56]

周正兵(2010)曾对出版产业政策实施进行划分，针对不同市场采取差异性目标的政策类型，实现了由补缺型向升级型政策的转向，但近期产业政策开始由增量发展向结构调整转移。^[57]

耿相新(2010)强调促进产业发展、鼓励资本运作应与数字公共文化服务相结合，通过特殊补贴和基金形式，促进数字出版企业发展，保障国有资本安全。^[58]

黄先蓉、赵礼寿、刘玲武(2011)以近十年为时间跨度，对数字出版四种产业政策运用形式进行梳理，有一定借鉴价值。^[59]但对于这十年来产业政策的内部结构、系统性与有效性未作进一步拓展。

4.数字出版产业政策研究

(1)数字出版产业政策的重要性研究

黄健(2009)从管理法规体系、完善推进数字出版产业基地建设；加大新闻出版业的科技投入、完善扶持政策；保护知识产权、规范数字出版秩序；加快国际化进程、提升产业国际竞争力、强调政策的重要性等方面进行了探讨。不同阶段政府应采用差异性的政策工具，但积极扶持力度应伴随整个产业成长期。^[60]

崔景华、李浩研(2012)对日韩数字出版产业发展现状及扶持政策进行梳理。通过国别比较，发现其与我国的扶持政策方式相印证。^[61]

(2)数字出版政策法律环境需求研究

黄先蓉、刘菡(2011)根据数字出版的特殊性，从政府主体不同归口管理层面提出不同的要求，从经济规制、社会规制层面到间接规制层面，探讨管理范围内容的扩充，尤其是要提升政策强度、建构专门法。^[62]

黄先蓉、赵礼寿、甘慧君(2011)从产业发展现状和不足的角度出发，提出对数字出版政策调整的需求主要表现在产业结构、产业组织、产业布局和产业技术层面的技术要求。^[63]

(3)数字出版基地政策研究

莫远明(2012)整理近年数字出版相关政策提法与数字出版基地推进关系，发现基地定位和推进方式具有某种同质性特点。^[64]该文主要对数字出版基地发展的情况进行了梳理，对职能管理存在的问题、地方配套政策缺失以及统一的国家数字出版基地管理政策缺乏进行了论述。但对政府和市场如何推动数字出版基地发展并应发挥什么作用，以及相关互动关系方面研究较少。

目前对数字出版产业政策的研究，定性研究较多，缺乏对数字出版产业系统和效果分析。定量研究方法使用不多，缺乏经济学视角的政策分析模型的探讨。另外，由于数字出版产品形态丰富、主体多元以及产业链复杂等情况，使得统一标准界定的数字出版产业政策研究并不多见。已有研究多数从属于文化产业战略与政策研究、创意产业政策研究以及部分图书出版产业政策研究。